Rückübertragungsanspruch

Rückübertragungsanspruch; Restitutionsanspruch; kommunaler Alteigentümer; Schlachthof; Klagebefugnis des restitutionsberechtigten Landes gegen drittbegünstigenden Vermögenszuordnungsbescheid

1. Ein restitutionsberechtigtes Land ist zur Klage gegen einen drittbegünstigenden Vermögenszuordnungsbescheid nicht deswegen befugt, weil es durch Bundesgesetz am Treuhandvermögen des Bundes (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV) zu beteiligen ist.

2. Auf den Restitutionsanspruch des kommunalen Alteigentümers eines in eine GmbH umgewandelten ehemaligen Schlachthofs sind die Grundsätze des Vermögensgesetzes über die Unternehmensrestitution entsprechend anzuwenden, soweit Besonderheiten des Vermögenszuordnungsrechts nicht entgegenstehen.

Das klagende Land begehrt die Rückübertragung von in Berlin Prenzlauer Berg belegenen Grundstücken, die früher der Stadt Berlin gehörten und zum Betrieb des ehemaligen städtischen Vieh- und Schlachthofs genutzt wurden. Der Vieh- und Schlachthof wurde 1952 mitsamt den Grundstücken in Volkseigentum überführt. Als Rechtsträger war ab 1963 der VEB Fleischkombinat Berlin eingetragen, der zuletzt dem Magistrat von Berlin - Rat für landwirtschaftliche Produktion und Nahrungsgüterwirtschaft - unterstellt war und aufgrund notariell beurkundeter Erklärungen des VEB und der Treuhandanstalt vom 6. Juni 1990 in die Beigeladene umgewandelt wurde. Die Umwandlung wurde am selben Tage beim Staatlichen Vertragsgericht angemeldet und am 13. Juli 1990 in das Register eingetragen. Die Beigeladene befindet sich seit 20. September 1991 in Liquidation.

Auf Antrag der Beigeladenen stellte die Präsidentin der Treuhandanstalt mit Vermögenszuordnungsbescheiden vom 13. Dezember 1991 den Übergang der Grundstücke in das Eigentum der Beigeladenen fest. Die Bescheide ergingen "unbeschadet möglicher Rückübertragungsansprüche". Hinsichtlich einer Teilfläche eines der Grundstücke erließ die Präsidentin am 28. Oktober 1994 einen Änderungsbescheid. Den Rückübertragungsantrag des Kl., den dieser mit Schreiben vom 16. Dezember 1991 ausdrücklich auf lastenfreie Zuordnung der Grundstücke beschränkt hatte, lehnte sie durch Restitutionsbescheid vom 16. Dezember 1991 mit der Begründung ab, die Grundstücke könnten nicht isoliert übertragen werden, da sie eine untrennbare Einheit mit den aufstehenden Gebäuden und dem Schlachthofbetrieb der Beigeladenen bildeten, der aus dem ehemaligen Vieh- und Schlachthof der Stadt Berlin hervorgegangen sei. Durch Urteil vom 17. September 1993 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt zwar Bundesrecht, stellt sich aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1. Das Verwaltungsgericht verneint die Restitutionsfähigkeit der streitbefangenen Grundstücke mit der Begründung, sie seien wegen des Ei-gentumserwerbs der Beigeladenen im Zuge der Umwandlung (§ 23, § 11 Abs. 2 Satz 2 TreuhG) aus dem Rechtskreis des öffentlichen Vermögens im Sinne der Art. 21 Abs. 1 Satz 1 und Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV ausgeschieden. Diese Auslegung des Begriffs des öffentlichen Vermögens verletzt Bundesrecht. Der öffentliche Restitutionsanspruch (Art. 21 Abs. 3, Art. 22 Abs. 1 Satz 7 EV) wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß der Vermögensgegenstand in das Eigentum eines Treuhandunternehmens übergegangen ist (vgl. BVerwGE 92, 215; 95, 301; 96, 1). Das ist in § 11 Abs. 1 Satz 2 VZOG, der durch Art. 16 des Registerverfahrenbeschleunigungsgesetzes (RegVBG) vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2182) eingefügt wurde, nunmehr ausdrücklich klargestellt.

Demgemäß hängt der Restitutionsanspruch nicht von der Wirksamkeit der Umwandlung ab. Die Beigeladene bleibt dem Restitutionsanspruch des Kl. auch dann ausgesetzt, wenn sie im Zuge der Umwandlung das Eigentum an den Grundstücken erworben hat. Der die Restitution ausschließende Tatbestand der Betriebsnotwendigkeit (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 VZOG) greift schon deswegen nicht ein, weil sich die Beigeladene im maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung (vgl. BVerwGE 95, 295 [298]) in Liquidation befand, so daß es an der Voraussetzung eines funktionsfähigen Betriebs fehlte. Der Ausschlußtatbestand der Betriebsnotwendigkeit dient nicht dem Gläubigerschutz, sondern den betrieblichen Erfordernissen.

Die Unabhängigkeit des Restitutionsanspruchs vom Eigentumsübergang im Zuge der Umwandlung hat darüber hinaus zur Folge, daß der Kl. durch die auf die Feststellung des Eigentumsübergangs beschränkten, die Restitution ausdrücklich vorbehaltenden Zuordnungsbescheide nicht in seinen Rechten verletzt sein kann. Die mit einer Eintragung der Beigeladenen als neuer Eigentümerin eröffnete Möglichkeit, die Grundstücke zu veräußern, beeinträchtigt die bestehende Rechtsposition des Kl. nicht, da hierzu bereits die Treuhandanstalt als Verfügungsberechtigte befugt war und das Gesetz den Restitutionsberechtigten darauf verweist, einen Verlust des zu restituierenden Vermögensgegenstands durch Antrag auf vorläufige Besitzeinweisung abzuwenden (vgl. § 15 VZOG). Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung läßt sich auch nicht daraus herleiten, daß die Grundstücke - ihre Eigenschaft als Finanzvermögen unterstellt - mit Bestandskraft der das Eigentum der Beigeladenen feststellenden Bescheide dem Treuhandvermögen des Bundes (Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV), wovon dem Kl. bei Aufteilung durch Bundesgesetz gemäß Art 22 Abs. 1 Satz 3 EV ein nach Art. 22 Abs. 1 Satz 6 EV zu bemessender Anteil zusteht, entzogen wurden. Dies ist eine rein faktische Folge, die nichts daran ändert, daß jedenfalls bis zum Erlaß des noch ausstehenden Aufteilungsgesetzes allein der Bund als Treuhandeigentümer durch Zuordnungsbescheide rechtlich betroffen sein kann, die in Widerspruch zu Art. 22 EV und den auf diese Vorschrift bezogenen Bestimmungen des Vermögenszuordnungsgesetzes stehen. Auch in formeller Hinsicht fehlt es an einem Recht des Kl., das durch die Zuordnungsbescheide verletzt sein könnte. Insbesondere durfte die Bekl., ohne zur Anhörung des Restitutionsberechtigten verpflichtet zu sein (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 VZOG), vorab über den Eigentumsübergang entscheiden (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VZOG) und die Entscheidung über den Restitutionsanspruch (§ 1 Abs. 4 VZOG) einem gesonderten Bescheid vorbehalten. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage gegen die Zuordnungsbescheide daher als unzulässig abweisen müssen.

2. Die gegen den Restitutionsbescheid gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht als unbegründet abgewiesen. Der Kl. hat keinen Anspruch auf die beantragte lastenfreie Rückübertragung der Grundstücke.

a) Der Inhalt des öffentlichen Restitutionsanspruchs wird maßgeblich durch den entzogenen Vermögensgegenstand bestimmt. Dem Kl. wurden durch Überführung in Volkseigentum nicht allein die Grundstücke, sondern zusammen mit diesen der Schlachthofbetrieb, also ein Unternehmen entzogen. Da sich die Restitution auf einzelne Vermögenswerte verschiedener Art sowie auf Vermögensgesamtheiten erstrecken kann, bei denen jeweils unterschiedliche Rechtsfolgen in Betracht kommen, hat der Gesetzgeber den Vermögensbegriff in § 1 a VZOG - eingefügt durch Art. 9 des Zweiten Vermögensrechtsänderungsgesetzes (2. VermRÄndG) vom 14. Juli 1992 (BGBl I S. 1257, 1280) - definiert. Nach § 1 a Abs. 1 Satz 1 VZOG, der im wesentlichen mit § 2 Abs. 2 Satz 1 VermG übereinstimmt, sind Vermögensgegenstände u.a. Grundstücke, Gebäude und Unternehmen. Diese Regelung dient nicht nur der Klarstellung, welche Vermögenswerte Gegenstand der Restitution sein können. Sie hat vor allem den Sinn, die differenzierte rechtliche Behandlung der Vermögenswerte zu steuern: Einzelne Vermögensgegenstände sollen auch als einzelne übertragen werden, und zwar, soweit dies gesetzlich vorgesehen ist, auch solche, die - wie das rechtlich selbständige Gebäudeeigentum - nach bürgerlichem Sachenrecht keine isoliert übertragbaren Vermögensgegenstände sind. Umgekehrt ist bei Entziehung eines Unternehmens grundsätzlich das Unternehmen als Vermögensgesamtheit zurückzuübertragen. Daß § 1 a VZOG im vorliegenden Verfahren nicht unmittelbar anzuwenden ist (vgl. BVerwGE 94, 279 [280 ff.]), führt zu keiner abweichenden Beurteilung. Der Grundsatz der gegenstandsbezogenen Vermögensrestitution, wie er in § 1 a Abs. 1 Satz 1 VZOG zum Ausdruck kommt, liegt, wenn auch unausgesprochen, bereits der Regelung der Art. 21, 22 EV zugrunde, so daß die Legaldefinition des Vermögensbegriffs lediglich eine Klarstellung ist.

Zu demselben Ergebnis führt eine entsprechende Anwendung des § 2 Abs. 2 Satz 1 VermG. Eine solche Analogie ist nicht durch Besonderheiten des Vermögenszuordnungsrechts ausgeschlossen. Im Gegenteil entspricht sie dem Willen des Gesetzgebers, der in § 1 a Abs. 1 Satz 1 VZOG den Begriff des Vermögensgegenstands aus dem Vermögensgesetz übernommen (vgl. BTDrucks. 12/2695, S. 91) sowie Gegenstand und Umfang des öffentlichen Restitutionsanspruchs auch im übrigen weitgehend an den Wertungen des Vermögensgesetzes orientiert hat (vgl. BTDrucks. 12/5553, S. 169, 171). Da das Vermögenszuordnungsgesetz die Unternehmensrestitution zwar voraussetzt, aber nicht im einzelnen regelt, sind auch die Vorschriften des Vermögensgesetzes über die Unternehmensrestitution entsprechend anzuwenden, soweit dies nicht durch Besonderheiten des Vermögenszuordnungsrechts ausgeschlossen ist. Dem steht § 1 Abs. 8 Buchst. d VermG, wonach das Vermögensgesetz nicht für Ansprüche von Gebietskörperschaften aus dem Kommunalvermögensgesetz gilt, schon deswegen nicht entgegen, weil der öffentliche Restitutionsanspruch erst durch den Einigungsvertrag eingeführt wurde (vgl. BTDrucks. 12/5553, S. 168). Die Regelungen des Vermögensgesetzes über die Unternehmensrestitution tragen dem Umstand Rechnung, daß es sich um eine lebende und entwicklungsoffene Vermögensgesamtheit handelt. Daher bietet sich eine entsprechende Anwendung insbesondere der Bestimmung über den Vorrang der Unternehmensrestitution vor der Singularrestitution (§ 3 Abs. 1 Satz 3 VermG) sowie der Bestimmungen über die Vergleichbarkeit (§ 6 Abs. 1 Sätze 1, 3 und 4 sowie Abs. 5 VermG) und über den Ausschluß der Rückübertragung eines Unternehmens (§ 4 Abs. 1 Satz 2, § 6 Abs. 6 a Sätze 1 und 2 VermG) auf die öffentliche Unternehmensrestitution an.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 1 VermG kann ein Berechtigter, der einen Antrag auf Rückgabe eines Unternehmens stellt oder stellen könnte, seinen Antrag nicht auf die Rückgabe einzelner Vermögensgegenstände beschränken, die sich im Zeitpunkt der Schädigung in seinem Eigentum befanden. Er hat also nicht die Wahl zwischen einem Anspruch auf das Unternehmen als Ganzes und der Rückforderung einzelner seiner Teile, insbesondere der Betriebsgrundstücke. Der in § 3 Abs. 1 Satz 3 VermG angeordnete Vorrang der Unternehmensrestitution vor der Singularrestitution dient dem Zweck, lebensfähige Unternehmen zu erhalten und die Gläubiger vor einer Schmälerung der Haftungsgrundlage zu schützen. Eine Ausnahme vom Vorrang der Unternehmensrestitution gilt demgemäß nur dann, wenn es infolge Stillegung kein werbendes Unternehmen mehr gibt und seine Wiederbelebung betriebswirtschaftlich unvernünftig wäre (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 VermG). Nur unter dieser Voraussetzung (§ 4 Abs. 1 Satz 2 VermG) kann der Restitutionsberechtigte einzelne Teile des Unternehmensvermögens oder deren Surrogate beanspruchen, freilich nachrangig gegenüber Ansprüchen bevorrechtigter Gläubiger (vgl. § 6 Abs. 6 a Sätze 1 und 2 VermG).

Der in § 3 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 1 VermG normierte Vorranggrundsatz fügt sich in den rechtlichen Rahmen des Vermögenszuordnungsrechts schon deswegen ein, weil er sich als Ausprägung des allgemeinen Prinzips der Naturalrestitution darstellt. Die Restitution knüpft an den entzogenen Vermögensgegenstand an, dessen Verlust durch Rückgabe in Natur wiedergutgemacht wird, solange der Vermögensgegenstand noch vorhanden ist. Der Eigenart des Restitutionsanspruchs entsprechend wird gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 VermG ein Unternehmen auf Antrag des Berechtigten nur dann zurückgegeben, wenn es unter Berücksichtigung des technischen Fortschritts und der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung mit dem enteigneten Unternehmen im Zeitpunkt der Enteignung vergleichbar ist (vgl. Urteil vom 28. Juli 1994 - BVerwG 7 C 60.93 -, NJW 1995, 147). Ist das vorhandene Unternehmen dem entzogenen Unternehmen nicht vergleichbar, hat es sich also zu einem anderen Unternehmen entwickelt, ist die Rückgabe ebenso ausgeschlossen wie eine Beschränkung des Restitutionsanspruchs auf einzelne übriggebliebene Vermögenswerte, weil es an der Konnexität zwischen Schädigungstatbestand, entzogenem Vermögensgegenstand und zu restituierendem Vermögensgegenstand fehlt. Diese Eigenart kennzeichnet auch den öffentlichen Anspruch auf Unternehmensrestitution. Anders als bei der Grundstücksrestitution (vgl. dazu Urteil des Senats vom 8. Juli 1994 - BVerwG 7 C 36.93 -, ZIP 1994, 1314) sind daher bei der Rückübertragung eines Unternehmens dessen Verbindlichkeiten in vollem Umfang Gegenstand der Zuordnung. Als organisatorische Einheit, in der ein Inbegriff von einem gemeinsamen wirtschaftlichen Zweck dienenden Sachen und Rechten, tatsächlichen Beziehungen und Erfahrungen sowie unternehmerischen Handlungen zusammengefaßt ist, umfaßt das Unternehmen alle Gegenstände des Aktiv- und Passivvermögens sowie alle vermögenswerten Rechte und Pflichten (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 URüV). Zurückübertragen wird es in dem Zustand, in dem es sich bei Erlaß des Zuordnungsbescheids befindet (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VZOG).

Im Unterschied zum Vermögensgesetz sieht das Vermögenszuordnungsrecht für den Fall, daß die Rückübertragung des Unternehmens ausgeschlossen und auch eine Rückgabe einzelner von ihm übriggebliebener Vermögensgegenstände nicht möglich ist (vgl. § 6 Abs. 7 Satz 1 VermG), allerdings keine Entschädigung vor. Auch ein Wertausgleich findet grundsätzlich nicht statt (vgl. § 11 Abs. 2 Satz 2 VZOG). Ein Anspruch auf Geldausgleich besteht nur nach Maßgabe des § 13 VZOG, setzt also voraus, daß ein bereits entstandener Restitutionsanspruch wegen eines der dort genannten Ausschlußtatbestände untergegangen ist. Besteht der Restitutionsanspruch aus anderen Gründen nicht, z. B. weil sich der entzogene Vermögensgegenstand in ein Aliud gewandelt hatte, greift § 13 VZOG nicht ein. Ein Rückgriff auf das Vermögensgesetz ist insoweit durch die spezielle Regelung der §§ 11 ff. VZOG ausgeschlossen. Die darin liegende Benachteiligung der öffentlichen gegenüber den privaten Restitutionsberechtigten ist jedoch bedenkenfrei, vor allem aus zwei Gründen. Zum einen ist bei den öffentlichen Restitutionsberechtigten angesichts des gesetzlichen Schuldverhältnisses zwischen Trägern öffentlicher Verwaltung die pauschalierende Regelung des § 11 Abs. 2 VZOG sachgerecht (vgl. Urteil vom 8. Juli 1994 - BVerwG 7 C 36.93 -, a.a.O.). Zum anderen soll der öffentliche Restitutionsanspruch, der nicht durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt ist, primär kein erlittenes Unrecht wiedergutmachen, sondern zur Leistungsfähigkeit der Körperschaften durch Ausstattung mit solchem Vermögen beitragen, von dem angenommen werden kann, daß es der Wahrnehmung ihrer Aufgaben dient (vgl. BTDrucks. 12/5553, S. 168). Darum ist weder ein Ausgleich für Verschlechterungen des Vermögensgegenstands noch gar eine Entschädigung im Fall seines Untergangs geboten.

b) Bei Anwendung dieser Grundsätze auf den vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt ergibt sich, daß dem Kl. der geltend gemachte Anspruch auf lastenfreie Übertragung der Grundstücke in keinem denkbaren Fall zustehen kann.

Zugunsten des Kl. geht der Senat davon aus, daß der Betrieb der Beigeladenen mit dem im Jahre 1952 in Volkseigentum überführten städtischen Vieh- und Schlachthof zumindest partiell vergleichbar ist; nur unter dieser Voraussetzung kommt nach dem Gesagten ein Restitutionsanspruch des Kl. überhaupt in Betracht. Das Vorbringen des Kl., der Betrieb der Beigeladenen sei mit dem ehemaligen städtischen Vieh- und Schlachthof nicht vergleichbar, weil sich das Unternehmen nach 1952 regional ausgedehnt und sachlich auf die Fleischverarbeitung und Wurstherstellung verlagert habe, nimmt ersichtlich darauf Bezug, daß im Jahre 1963 dem bis dahin als VEB Großberliner Vieh- und Schlachthöfe weitergeführten ehemaligen Kommunalbetrieb andere fleischverarbeitende und wurstherstellende Betriebe, Handelsunternehmen sowie eine "Zentrale Rationalisierungswerkstatt" angegliedert wurden und das gesamte Unternehmen zu dem VEB Fleischkombinat Berlin als dem Rechtsvorgänger der Beigeladenen zusammengefaßt worden ist. Erblickt man in dieser betrieblichen Umstrukturierung nicht lediglich eine Folge des technischen Fortschritts oder eine Anpassung an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, sondern auch eine Veränderung des Produkt- und Leistungsangebots (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 3 VermG), so beschränkt sie sich indes auf die hinzugetretenen Betriebsteile und schließt die Vergleichbarkeit des nach wie vor auf den streitbefangenen Grundstücken ("Hauptgelände") ausgeübten Schlachtbetriebs mit dem entzogenen Betrieb nicht aus. Soweit zu dem Schlachtbetrieb weitere Betriebe hinzugetreten sind, kommt es für die Vergleichbarkeit nur auf den auf dem "Hauptgelände" betriebenen Unternehmensteil an (vgl § 6 Abs. 1 Satz 4 VermG).

Auf dieser rechtlichen Grundlage ist unter der Voraussetzung einer betriebswirtschaftlich vernünftigen Fortführung des Schlachtbetriebs der Beigeladenen der Restitutionsanspruch des Kl. in der Weise zu erfüllen, daß entweder - falls nicht in entsprechender Anwendung des Vermögensgesetzes eine Entflechtung stattfindet (vgl. § 6 b VermG) - die Anteile an der Beigeladenen in dem Verhältnis des Gesamtunternehmens zum Schlachtbetrieb (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 VermG) oder das Vermögen dieser Betriebsstätte als des dem ehemaligen Vieh- und Schlachthof vergleichbaren Unternehmensteils zurückzuübertragen sind (vgl. § 6 Abs. 5 a Satz 1 Buchst. b VermG). Für eine lastenfreie Rückübertragung der Grundstücke ist hiernach kein Raum.

War dagegen der Geschäftsbetrieb der Beigeladenen auf dem "Hauptgelände" im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Verwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 28. Juli 1994 - BVerwG 7 C 60.93 -, a.a.O.) bereits eingestellt und seine Wiederaufnahme nach vernünftiger kaufmännischer Beurteilung ausgeschlossen, kann der Kl. zwar die Rückgabe der Grundstücke verlangen, doch waren vorrangig die Ansprüche der bevorrechtigten Gläubiger des Verfügungsberechtigten zu befriedigen (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 6 Abs. 6 a Sätze 1 und 2 VermG). Da der Kl. ausweislich des Protokolls über die Besprechung von Vertretern aller Beteiligten am 11. Dezember 1991 die Übernahme jeglicher Verbindlichkeiten verweigert und seinen Restitutionsantrag mit Schreiben vom 16. Dezember 1991 auf die lastenfreie Rückübertragung der Grundstücke beschränkt hat, ist der angefochtene Bescheid folglich auch dann rechtmäßig, wenn der Kl. entsprechend § 6 Abs. 6 a Satz 1 VermG zur Restitution der Grundstücke berechtigt sein sollte.