Rücksichtnahmegebot

Rücksichtnahmegebot; städtebaulicher Mißstand; Abwehranspruch gegen bauplanungs- und bauordnungsrechtlich nicht genehmigungsfähige bauliche Nutzungen

1. Sogenannte Wagenburgen sind bauplanungsrechtlich in keinem der in § 1 Abs. 2, §§ 2 bis 10 BauNVO aufgeführten Baugebiete zulässig.

2. Überläßt eine Behörde im unbeplanten Innenbereich (§ 34 Abs. 1 BauGB) ein landeseigenes Grundstück einer sog. Wagenburg, die faktisch eine baurechtsfreie Enklave bildet, kann dem Eigentümer eines Nachbargrundstücks wegen einer Verletzung des Rücksichtnahmegebotes ein Anspruch auf Beseitigung der Wagenburg zustehen.

Die Antragsteller wenden sich im Rahmen eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens gegen eine sogenannte Wagenburg auf dem Grundstück in Berlin-Friedrichshain. Dieses Grundstück hat der Antragsgegner im Juli 1997 für die aus 20 ehemaligen Bau- und Zirkuswagen bestehende Wagenburg zur Verfügung gestellt. Die Umsiedlung der Wagenburg von ihrem ursprünglichen Standort in Berlin-Friedrichshain erfolgte auf Veranlassung des Antragsgegners, weil deren Anwesenheit den Verkauf und die Bebauung des dortigen landeseigenen Grundstücks erschwerte. Der Antragsgegner bot den Wagenburgbewohnern als Ersatzstandort das landeseigene Grundstück an und schloß mit ihnen Mietverträge bis zum 31. Juli 1998, die sich jeweils um ein weiteres Jahr verlängern, wenn sie nicht drei Monate vor Ablauf der Frist gekündigt werden sollten. Das Grundstück wurde zu diesem Zweck abgeräumt und mit einem massiven, sichtblendenartigen Metallzaun eingefaßt. Ver- und Entsorgungseinrichtungen aller Art fehlen jedoch dort. Die Wohnwagen stehen dicht gedrängt auf dem unplanierten Grundstück und haben weder einen Strom- noch einen Wasser- oder Abwasseranschluß; auch jegliche Sanitäranlagen fehlen auf dem Grundstück. Zur Wasserentnahme zapfen die Wagenburgbewohner einen vor dem Grundstück stehenden Hydranten an. Die Fäkalien werden von den Bewohnern gesammelt und durch Anlieferung des Abwassersammeltanks bei den Berliner Wasserbetrieben entsorgt. Die Wohnwagen werden im Inneren durch Holz- oder Kohlebefeuerung mit Öfen beheizt; die Ofenrohre führen durch die Wohnwagenwände ins Freie.

Die Antragsteller sind Eigentümer des Grundstücks, das circa 75 m von dem Wagenburggrundstück entfernt auf der gegenüberliegenden Straßenseite liegt. Sie wollen dort eine mehrgeschossige Wohnanlage errichten und haben dafür vom Antragsgegner eine Baugenehmigung erhalten. Mit der Bebauung soll jedoch erst begonnen werden, wenn mindestens 30 % der Eigentumswohnungen vorab verkauft worden sind. Sie verlangen vom Antragsgegner die Beseitigung der Wagenburg auf dem Grundstück, weil diese bereits zu Erschwernissen bei dem Verkauf der Wohnungseigentumsanlage geführt habe. Zahlreiche Interessenten für die Wohnungen hätten aufgrund der in unmittelbarer Nähe befindlichen Wagenburg von einem Kauf Abstand genommen. Die Antragsteller sind der Ansicht, daß es städtebaulich nicht zulässig sein könne, in einem Gebiet, das als allgemeines Wohngebiet zu qualifizieren sei, eine Wagenburg dieser Art anzusiedeln. Diese sei weder genehmigt noch genehmigungsfähig.

Das Verwaltungsgericht gab dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Beseitigung der Wagenburg auf dem Grundstück statt.

II. Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg.

Der auf § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 70 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln gestützte Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig. Mit dem Antrag auf Anordnung der Beseitigung der baulichen Anlagen auf dem Grundstück in Berlin-Friedrichshain verlangen die Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz durch eine einstweilige Anordnung, die den Antragsgegner zum Einschreiten gegen den Eigentümer des Grundstücks veranlaßt. Da das Land Berlin als Körperschaft des öffentlichen Rechts sowohl Grundstückseigentümer (Grundstücksamt Friedrichshain) als auch Träger der zum Einschreiten gegen die baulichen Anlagen auf dem Grundstück aufgeforderten Behörde (Bauaufsichtsamt Friedrichshain) in Personalunion ist, kann von den Antragstellern auf dem Klagewege in der Hauptsache kein "innerbehördlicher" Verwaltungsakt erstrebt werden, sondern nur ein auf dieses Ziel gerichtetes behördliches Handeln.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Voraussetzungen, unter denen gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln eine Beseitigung zu erfolgen hat, sind erfüllt.

Gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln kann die Bauaufsichtsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von baulichen Anlagen anordnen, wenn diese im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden sind und nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können. Die vom Antragsgegner veranlaßte Aufstellung der baulichen Anlagen auf dem Grundstück steht im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften, denn sie sind formell und materiell illegal, weil sie weder genehmigt noch bauordnungs- und bauplanungsrechtlich genehmigungsfähig sind.

Jeder einzelne Wohnwagen ist eine bauliche Anlage im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauO Bln, denn hierfür genügt es, daß eine aus Bauprodukten hergestellte Anlage mit dem Erdboden verbunden ist. Diese Voraussetzungen erfüllen die Wohnwagen, indem sie durch eigene Schwere auf dem Boden ruhen und darüber hinaus hnsichtlich ihres Verwendungszwecks zur überwiegend ortsfesten Benutzung bestimmt sind. Diese Widmung ergibt sich aus dem Inhalt der Mietverträge mit dem Antragsgegner, deren Dauer zeitlich nicht befristet ist.

Die Ansammlung der Wohnwagen stellt entgegen der Auffassung des Antragsgegners keine bauliche Gesamtanlage in der Art eines Campingplatzes (§ 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 BauO Bln, § 10 Abs. 1 BauNVO) dar, weil die für diese Nutzung unentbehrlichen Gemeinschaftsanlagen, wie Wasserver- und Entsorgung, Sanitäranlagen, Stromversorgung und Müllentsorgung nicht einmal ansatzweise vorhanden sind. Zudem fehlt die eine Campingplatznutzung kennzeichnende Erholungsfunktion (vgl. § 10 Abs. 1 BauNVO).

Die ortsfeste Aufstellung der Wohnwagen auf dem Grundstück war bauordnungsrechtlich genehmigungsbedürftig, denn gemäß § 55 Abs. 1 BauO Bln bedarf die Errichtung baulicher Anlagen einer Baugenehmigung, soweit nichts anderes bestimmt ist.

Die baulichen Anlagen auf dem Grundstück sind bauordnungsrechtlich illegal.

Der Antragsgegner hat sich bei der Herrichtung des Grundstücks für die Aufnahme der Wagenburg auf dessen Abräumung und Einzäunung beschränkt und als Grundstückseigentümer sämtliche Mindeststandards für die Vermietung des Grundstücks zu Wohnzwecken vernachlässigt, wie die Anforderungen der §§ 14, 15, 39, 40, 41 und 43 BauO Bln hierfür zeigen. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob die Wagenburgbewohner dies wünschten oder ob die geringe Miete, die sie zahlen, dies rechtfertigt, denn diese Vorschriften sind im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung einzuhalten und stehen auch für das Land Berlin selbst nicht zur Disposition.

Die baulichen Anlagen auf dem Grundstück sind auch bauplanungsrechtlich illegal, weil sie sich der Art nach nicht in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Bei diesem Gebiet handelt es sich um einen nicht beplanten, im Zusammenhang bebauten Ortsteil, der bauplanungsrechtlich nach § 34 Abs. 1 BauGB zu beurteilen ist, so daß sich der Zulässigkeitsmaßstab an der Umgebungsbebauung zu orientieren hat. Orientiert man sich an diesen optisch wahrnehmbaren Gegebenheiten der Umgebungsbebauung, die teils Wohngebiets- und teils Gewerbegebietscharakter haben, handelt es sich bei den Wohnwagen der Wagenburg um bauliche Anlagen, die sich der Art nach nicht - wie von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB gefordert - in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen. Sie können weder dem Wohnbereich noch dem Gewerbebereich zugeordnet werden. Sie wären überdies in keinem der in § 1 Abs. 2 und 3 BauNVO aufgeführten Baugebiete zulässig, denn diese Art des "alternativen Wohnens" ist bauplanungsrechtlich nicht vorgesehen, wie sich der normativen Typisierung der Art der baulichen Nutzung in den verschiedenen Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO entnehmen läßt, die eine sachverständige Konkretisierung moderner Planungsgrundsätze darstellt (vgl. BVerwG, ZfBR 1995, S. 100). Die Wohnwagen erfüllen die Grundvoraussetzung für "Wohngebäude" im Sinne der Baunutzungsverordnung nicht, da sie zum dauernden Wohnen geeignet sein müssen (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 8. Aufl. 1995, § 3 Rdnr. 10).

Die baulichen Anlagen auf dem Grundstück R. sind auch nicht mit § 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB vereinbar. Diese Vorschrift zielt in städtebaulich unzuträglichen Gemengelagen auf die Abwehr städtebaulicher Mißstände ab und kennzeichnet als Regelung des Inhalts und der Schranken des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG) die äußerste Grenze für die Zulässigkeit einer Bebauung im Innenbereich (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, S. 879, 880). Diese ist jedenfalls dann erreicht, wenn bauliche Anlagen nach ihrer Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihnen wohnenden Menschen nicht genügen ( vgl. auch § 136 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1 BauGB). Wie schon im Zusammenhang mit der bauordnungsrechtlichen Unzulässigkeit der baulichen Anlagen auf dem Grundstück ausgeführt, sind diese Voraussetzungen hier erfüllt, denn die baulichen Anlagen stellen einen extremen städtebaulichen Mißstand dar.

Die durch die Wagenburg bewirkte Überschreitung des aus der Umgebung ableitbaren Rahmens ist so gravierend, daß keiner der Fälle in Betracht zu ziehen ist, bei denen (ausnahmsweise) ein den vorgegebenen Rahmen überschreitendes Vorhaben sich dennoch im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen kann. Die Wagenburg begründet im Verhältnis zu ihrer Umgebung bewältigungsbedürftige Spannungen und stellt eine solche städtebauliche "Verschlechterung" dar, daß sie ohne weiteres unzulässig" ist (vgl. BVerwG, BVerwGE 55, 369, 384, 385, 386). Die bodenrechtlich beachtlichen Spannungen bestehen darin, daß durch die Wagenburg die an der R Straße "gegebene Situation negativ in Bewegung" gebracht wird (vgl. BVerwG, Buchholz 406.11 § 34 Nr. 172). Die Einrichtung der Wagenburg belastet nicht nur das Baugrundstück selbst, sondern beeinflußt auch die bauliche Nutzung der Grundstücke in der Umgebung nachteilig. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht (a.a.O., S. 25) als einen "allgemeinen städtebaulichen Erfahrungssatz" anerkannt, daß sich eine nicht gebietsadäquate Nutzung negativ auf ihre Umgebung auswirken kann, indem sie den sogenannten "tradingdown-Effekt" auslöst. Auch die behördliche Zulassung einer slumartigen Grundstücksnutzung ist einer am modernen Städtebaurecht orientierten baulichen Nutzung der näheren Umgebung abträglich. Sowohl die Vorbildwirkung, die zur Nachahmung des behördlichen Beispiels anregt, als auch die Verelendungswirkung, die städtebaulich problematische Nutzungsarten in der Nachbarschaft nach sich zieht, sowie die Prohibitivwirkung hinsichtlich baulicher Vorhaben in der Nähe einer Wagenburg sind naheliegende Konsequenzen der vorhandenen Situation.

Die baulichen Anlagen, die insgesamt die Wagenburg bilden, stehen in einem städtebaulich so negativen und auffälligen Kontrast zu der Umgebungsbebauung, daß auch das im Tatbestandsmerkmal des Einfügens verankerte Rücksichtnahmegebot (vgl. BVerwG, Buchholz 406.19 Nr. 140) verletzt ist. Die objektiv-rechtliche Verletzung des Rücksichtnahmegebots ergibt sich daraus, daß die vom Antragsgegner veranlaßte Unterbringung einer Wagenburg auf dem Grundstück den Rahmen der Umgebungsbebauung exzessiv überschreitet und die Eigentümer der Grundstücke der näheren Umgebung unzumutbar belastet. Die Bewertung, wonach die Eigentümer der Nachbargrundstücke, einschließlich der Antragsteller als Eigentümer eines von der Wagenburg ca. 75 m entfernten Grundstücks, in unzumutbarer Weise beeinträchtigt werden, beruht - entsprechend der Judikatur des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Buchholz 406.11 § 34 Nr. 114) - auf einer Abwägung der im vorliegenden Einzelfall einander gegenüberstehenden Interessen. Das Land Berlin hat als Eigentümer eines Grundstücks eine bauliche Nutzung veranlaßt, die, wie dargelegt, mit zentralen Anforderungen des Bebauungsrechts (wie auch des Bauordnungsrecht) unvereinbar ist. Die von der öffentlichen Hand nicht nur geduldete, sondern durch aktives Tun herbeigeführte Entstehung eines Slums inmitten eines Bereichs, der durch gewerbliche und Wohnnutzung geprägt ist, hat faktisch zu einem baurechtsfreien Raum geführt. Ein solcher städtebaulicher Mißstand ist für die Grundstückseigentümer der näheren Umgebung unzumutbar im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Rücksichtnahmegebot.

Allerdings handelt es sich im vorliegenden Fall nicht um eine der Konstellationen, die bisher dem Bundesverwaltungsgericht Anlaß zur Bejahung der drittschützenden Wirkung des § 34 Abs. 1 BBauG gegeben haben. Denn hier geht es weder um die Abwehr unzumutbarer Immissionen (vgl. BVerwG, Buchholz 406.19 Nr. 66) noch um die Verhinderung einer durch ein Bauwerk verursachten erdrückenden Wirkung (vgl. BVerwG, Buchholz 406.19 Nr. 44, S. 10). Unzulässige "Belästigungen" sind aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht Voraussetzung für das Eingreifen des Rücksichtnahmegebots; vielmehr kommen hierfür auch unzumutbare "Benachteiligungen" oder "unzumutbare Beeinträchtigungen" in Betracht. Um eine ähnliche unzumutbare städtebauliche Beeinträchtigung geht es auch hier. Die in der Herbeiführung slumartiger Verhältnisse liegende totale Abkehr vom geltenden Bebauungsrecht hat wegen der "Verfremdung des Gebietes" (BVerwG, Buchholz 406.11 § 34 Nr. 179, S. 38) extrem negative städtebauliche Auswirkungen, die über das von dem - ungenehmigten und nicht genehmigungsfähigen - Vorhaben betroffene Grundstück hinausreichen und die Grundstücke der näheren Umgebung (im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB) erfassen. Sie bestehen allerdings - entgegen dem Vortrag der Antragsteller - nicht aus Immissionen, die von der Wagenburg ausgehen, auch wäre eine Wertminderung des Grundstücks oder der (geplanten) Wohnungseigentumsanlage der Antragsteller für sich genommen unerheblich (vgl. BVerwG, Buchholz 406.19 Nr. 109). Entscheidend ist vielmehr, daß die der Wagenburg benachbarten Grundstücke, einschließlich desjenigen der Antragsteller, einem städtebaulichen Mißstand unmittelbar ausgesetzt sind, der ihren Eigentümern nicht zuzumuten ist. Die Zulassung einer vom Geltungsanspruch des Baurechts faktisch freigestellten Enklave entwertet die Nachbargrundstücke städtebaulich, da ein vernünftiger Bauherr, auch wenn er der praktischen Erprobung neuer "Bau- und Wohnformen" (vgl. § 61 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BauO Bln) gegenüber offen ist, von der Realisierung baulicher Vorhaben im zur Zeit weitgehend brachliegenden Umfeld eines derart verwahrlosten Baugrundstücks Abstand nehmen wird. Entgegen dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 66 Abs. 1 VvB) hat hier eine Behörde einen baulichen Zustand extremer Rechtswidrigkeit herbeigeführt und durch Mietverträge zeitlich verfestigt, obwohl ihr die Bauaufsicht übertragen ist (vgl. § 17 Abs. 1 Nr. 1 OrdZG) und sie für die Aufstellung und Festsetzung von Bebauungsplänen zuständig ist (vgl. § 4 AGBauGB). Eine Verwaltung, die in Mißachtung ihres gesetzlichen Auftrags (vgl. § 1 Abs. 3 und 5 BauGB) eine "städtebauliche Entwicklung und Ordnung" geradezu verhindert, handelt rücksichtslos gegenüber den betroffenen Grundstückseigentümern. Anhaltspunkte dafür, daß der Antragsgegner sich bemüht hat, eine unhaltbare bauliche Situation wenigstens näher an das geltende Recht heranzuführen, sind weder von den Vertretern des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung vorgetragen worden, noch waren sie, zumal ein Verwaltungsvorgang des Bauaufsichtsamts nicht existiert, dem beschließenden Senat sonst erkennbar.

Das Rücksichtnahmegebot ist durch den städtebaulichen Zugriff der Behörde auch in subjektiv-rechtlicher Hinsicht verletzt, so daß die Antragsteller einen Abwehranspruch gegen die zugelassene Nutzung haben. Es war in qualifizierter und zugleich individualisierter Weise auf besondere Rechtspositionen Rücksicht zu nehmen (BVerwGE 52, 122, 131). Während die Antragsteller mittels einer ihnen gemäß § 34 Abs. 1 BauGB erteilten Baugenehmigung ein ihnen gehörendes Grundstück gesetzes- und verfassungskonform (Art. 14 Abs. 1 GG) baulich nutzen wollen, sind auf der Seite des Antragsgegners keine schützenswerten Rechtspositionen erkennbar, die er der Baufreiheit der benachbarten Grundstückseigentümer entgegenhalten könnte. Nach den gegebenen Umständen ist es "handgreiflich" (BVerwG, a.a.O., S. 130, 131), daß auf die Antragsteller als Eigentümer eines nur 75 m von der Wagenburg entfernten Grundstücks Rücksicht zu nehmen ist; sie gehören zu dem Kreis der dinglich Berechtigten, deren Grundstücke der - von den städtebaulichen Auswirkungen der Wagenburg betroffenen - näheren Umgebung des Wagenburgareals zuzurechnen und außerdem dessen stadtbildlich-optischer Erscheinung ausgesetzt sind.

Der Abwehranspruch der Antragsteller wegen der ihnen gegenüber erfolgten subjektiv-rechtlichen Verletzung des Rücksichtnahmegebots ist in der Weise zu erfüllen, daß der Antragsgegner die auf dem Grundstück vorhandenen baulichen Anlagen beseitigt. Die Behörde ist zu einem solchen Eingreifen verpflichtet, da der "Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften" auf einer Vielzahl von Rechtsverstößen beruht und sachliche Gründe für eine Untätigkeit der Behörde nicht anzuerkennen sind. Das in § 70 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln eingeräumte Ermessen ist damit auf Null reduziert.