Rücknahme eines teilweise begünstigenden Verwaltungsaktes

Rücknahme eines teilweise begünstigenden Verwaltungsaktes; Erstattungsleistung; Anrechnung der an Restitutionsberechtigten geleisteten DDR-Entschädigung; Leistungsbescheid; sofortige Vollziehbarkeit; Sofortvollzug; Zinsen auf sukzessiv ausgezahlte DDR-Entschädigung

1. Die Rücknahme eines teilweise begünstigenden Verwaltungsaktes über die Höhe einer Erstattungsleistung nach § 2 Abs. 4 VwRehaG ist auch dann nicht von Gesetzes wegen sofort vollziehbar, wenn sie die Grundlage eines Leistungsbescheides nach § 33 a Abs. 1 Satz 2 VermG darstellt.

2. Zinsen auf eine sukzessiv ausgezahlte DDR-Entschädigung unterliegen nicht der Erstattungspflicht aus § 2 Abs. 4 VerwRehaG.

I. Der Antragsteller ist Miterbe einer ehemaligen bäuerlichen Wirtschaft, deren ursprünglicher Eigentümer 1961 durch die DDR zwangsumgesiedelt wurde. Die bäuerliche Wirtschaft wurde in Volkseigentum überführt. Zugunsten des zwangsumgesiedelten und enteigneten Eigentümers wurde eine Entschädigung in Höhe von 107.862,70 Mark der DDR festgesetzt, die sukzessive bis 1983 ausbezahlt wurde; der je-weils noch nicht ausgezahlte Entschädigungsbeitrag wurde staatlicherseits verzinst; und die Zinserträge wurden ebenfalls sukzessive ausbezahlt.

Auf der Grundlage einer bestandskräftigen Rehabilitierungsentscheidung wurde dem Antragsteller und den weiteren Miterben in Miterbengemeinschaft durch Bescheid vom 8. Mai 1996 ein Großteil der Grundstücke, aus denen die bäuerliche Wirtschaft ursprünglich bestand und die 1961/62 in Volkseigentum überführt worden waren, rückübereignet. Zugleich wurde unter Ziffer 8 des Tenors des Restitutionsbescheides verfügt: Es wird festgestellt, daß Wolfgang Br., Lydia W., geb. Br., Dieter Br., Rainer Br. und Ralf Br., in Erbengemeinschaft, gemäß § 2 Abs. 4 Verwaltungsrechtliches Rehabilitierungsgesetz (VwRehaG) einen Betrag in Höhe von 47.141 DM für die Heinrich Br. [dem ursprünglichen Grundeigentümer] tatsächlich zugeflossene Ausgleichsleistung in Höhe von 78.902 Mark der DDR und für die mittelbar zugeflossene Ausgleichsleistung in Höhe von 15.380 Mark der DDR zu zahlen haben. Der Betrag ist fällig mit Bestandskraft dieses Bescheides und dem Amt zur Regelung offener Vermögensfragen durch Vorlage des Einzahlungsbeleges nachzuweisen. Das Eigentum an den o. a. Vermögenswerten [betrifft die Rückübertragung der Grundstücke] geht erst auf die Berechtigten über, wenn die Entscheidung über die Rückübertragung unanfechtbar und der Betrag dem Konto des Entschädigungsfonds gutgeschrieben worden ist.

In der Begründung des Bescheides hieß es zu Ziff. 6 u. a. sinngemäß, daß die festgesetzte Entschädigungssumme von 107.862,70 Mark der DDR einen Betrag von 15.380 Mark der DDR miterfasse, da in entsprechender Höhe grundbuchrechtlich gesicherte Forderungen gegen den Grundeigentümer gelöscht worden seien. Weiter hieß es: "Außerdem wurde der Einzelanspruch [d. h. der Entschädigungsanspruch] bereits seit Oktober 1961 verzinst".

Der Restitutionsbescheid wurde bestandskräftig.

Mit Bescheid vom 15. Februar 1998 nahm der Antragsgegner den Restitutionsbescheid vom 8. Mai 1996 in Ziff. 6 zurück und faßte diese Ziffer wie folgt neu:

Die Ausgleichsleistung wird gemäß § 2 Abs. 4 VwRehaG auf 64.934,40 DM festgesetzt.

Durch die Antragsteller, Wolfgang Br., Lydia W. und Dieter Br. ist jeweils noch ein Betrag von 4.448,35 DM und durch die Antragsteller Ralf Br. und Rainer Br. ist jeweils noch ein Betrag in Höhe von 2.224,18 DM an den Entschädigungsfonds zu zahlen (...).

Unter Ziffer 3 des Rücknahmebescheides heißt es:

Gemäß § 33 a Abs. 2 VermG haben Widerspruch und Klage der Berechtigten gegen die Festsetzung des Zahlungsanspruchs keine aufschiebende Wirkung.

Über den dagegen frist- und formgerecht eingelegten Widerspruch ist bislang nicht entschieden.

Das Verwaltungsgericht Schwerin hat mit Beschluß vom 1. Juli 1999 den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt. Es ist u. a. der Auffassung gewesen, die zurückgenommene Regelung in Ziffer 6 des Restitutionsbescheides sei ein ausschließlich belastender Verwaltungsakt, da der Antragsgegner ersichtlich nicht verbindlich klargestellt habe, daß er auf weitergehende Belastungen verzichte. Die Erfolgsaussichten des Widerspruchs seien angesichts der Komplexität der aufgeworfenen Rechtsfrage, nämlich ob Zinsen auf eine nicht ausgezahlte Enteignungsentschädigung als Ausgleichsleistungen im Sinne des § 2 Abs. 4 VwRehaG anzusehen und daher zurückzuzahlen seien, offen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 VwVfG MV seien bei summarischer Betrachtung erfüllt. Ein überwiegendes privates Interesse an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung habe der Antragsteller nicht ausreichend darstellen können.

Dagegen richtet sich die vom Senat mit Beschluß vom 29. September 1999 zugelassene Beschwerde des Antragstellers.

II. Die zulässige Beschwerde ist begründet.

1. Der Widerspruch des Antragstellers gegen den Bescheid vom 15. Februar 1998 hat schon deshalb aufschiebende Wirkung, weil es sich um einen Anfechtungswiderspruch handelt, der nicht offensichtlich unzulässig ist und der einen Verwaltungsakt betrifft, der seinerseits weder von der Behörde für sofort vollziehbar erklärt worden ist noch von Gesetzes wegen sofort vollziehbar ist. Dies ergibt sich im einzelnen aus den nachfolgenden, den Beteiligten bereits mit Schreiben des Berichterstatters vom 12. Oktober 1999 mitgeteilten Überlegungen:

Der ursprüngliche Restitutionsbescheid des Antraggegners vom 8. Mai 1996 enthielt in Ziff. 6 die Feststellung, daß die Restitutionsberechtigten einen Betrag in Höhe von 47.141,00 DM für die im Zug der DDR Enteignung gezahlte Entschädigung zu leisten hätten. Bereits der Wortlaut der Feststellung läßt erkennen, daß hier eine endgültige abschließende Regelung getroffen werden sollte. Nichts spricht dafür, daß sich der Bekl. vorbehalten haben könnte, weitere Zahlungspflichten wegen zugeflossener Ausgleichsleistungen durch die DDR festzustellen. Wäre solches beabsichtigt gewesen, hätte dies im Wortlaut der Regelung in irgendeiner Weise Ausdruck finden müssen. Das ist nicht festzustellen. Von daher stellt sich der Regelungsgehalt der Ziff. 6 des Ausgangsbescheides vom 8. Mai 1996 als eine die Rückzahlungsverpflichtung nach § 2 Abs. 4 VwRehaG abschließend und endgültig festlegende Regelung dar. Insoweit enthält daher dieser Bescheid auch einen die Restitutionsberechtigten begünstigende Bestimmung des Inhalts, daß weitergehende Erstattungsansprüche nicht geltend gemacht werden.

Diese am Wortlaut der Ziff. 6 des Restitutionsbescheides orientierte Auslegung wird bestärkt durch den weiteren Regelungstenor der Ziff. 6, der lautet, daß das Eigentum an den zurückübertragenen Vermögenswerten erst auf die Berechtigten übergeht, wenn der Erstattungsbetrag auf dem Konto des Entschädigungsfonds gutgeschrieben worden ist. Die Übertragung des Eigentums war nach § 34 Abs. 1 VermG alter Fassung daran gekoppelt, daß der Restitutionsbescheid bestandskräftig geworden ist. Die Erfüllung von Erstattungspflichten gegenüber dem Entschädigungsfonds war nach früherer Rechtslage, die im Zeitpunkt des Erlasses des Bescheides vom 8. Mai 1996 galt, nicht Voraussetzung des Eigentumsüberganges. Wenn bei dieser Rechtslage die Behörde den Eigentumsübergang und damit den Abschluß des Restitutionsverfahrens an die Erfüllung der Erstattungspflicht knüpfte, macht sie damit deutlich, daß sie die Festsetzung der Erstattungspflicht für abschließend hielt.

Hinzu kommt, daß die Behörde durchaus eine Teilregelung im Restitutionsbescheid getroffen hat, nämlich hinsichtlich der Entschädigungsregelung für nicht restituierte Vermögenswerte. Wenn im gleichen Bescheid im Tenor hinsichtlich der Entschädigungsfrage eine Teilregelung erfolgt und hinsichtlich der Feststellung des Erstattungsbetrages keine teilweise Regelung getroffen wird, läßt auch dies den Rückschluß zu, daß die Behörde hinsichtlich der Erstattungspflicht endgültig entscheiden wollte.

Diesen Inhalt hat der Verwaltungsakt, mißt man ihn entsprechend den Regelungen über die Willenserklärung (§§ 133, 57 BGB) an dem sogenannten objektivierten Empfängerhorizont. Ergänzend für diese Auslegung des Tenors des Bescheides kann auch die Begründung zu Ziff. 6 herangezogen werden, aus der sich ergibt, daß bei Erlaß des Restitutionsbescheides der Behörde sehr wohl bekannt war, daß die nicht ausgezahlten Teile der als Einzelschuldforderung ausgestalteten Entschädigungssumme verzinst wurden, wie es der Rechtslage der DDR entsprach. Dieses Wissen der Behörde hat sie nicht in eine entsprechende Erstattungstenorierung im Restitutionsbescheid (Erstattung der zugeflossenen Zinsen) umgesetzt. Dies kann nur bedeuten, daß die Behörde dies auch nicht gewollt hat.

Die Rücknahme eines auch begünstigenden Verwaltungsaktes bedeutet, daß insoweit ein belastender Verwaltungsakt vorliegt, der seinerseits mit einem Anfechtungswiderspruch, der nach § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung hat, angriffen werden kann. Ein solcher Widerspruch entfaltet auch bei feststellenden Verwaltungsakten aufschiebende Wirkung, wobei es sich hier entgegen dem Wortlauf der Ziff. 6 nicht um einen feststellenden Verwaltungsakt handelt, sondern um einen Verwaltungsakt, der ein Leistungsgebot begründet. Immerhin konnte überlegt werden, daß die negative Feststellung, weitere Erstattungen nicht zu fordern, nicht am Charakter des Leistungsgebots teilnimmt und daher als feststellender Verwaltungsakt gesehen werden kann, was im Hinblick auf § 80 Abs. 1 VwGO für die Entfaltung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs keine Bedeutung hätte.

Dieser Erkenntnis steht auch § 33 a Abs. 2 VermG nicht entgegen, wonach Widerspruch und Klage der Berechtigten gegen die Festsetzung eines Zahlungsanspruches des Entschädigungsfonds keine aufschiebende Wirkung haben. Denn darum geht es insoweit nicht. Der Widerspruch, um dessen aufschiebende Wirkung im vorliegenden Verfahren gestritten wird, betrifft die Rücknahme der die Restitutionsberechtigten begünstigenden Regelung, daß über die im Bescheid vom 8. Mai 1996 festgesetzte Erstattungsleistung hinausgehende weitere Zahlungen nicht erfolgen müssen. Fehlt es an der sofortigen Vollziehbarkeit des Rücknahmebescheides, dann kann auch der auf der Rücknahme basierende Leistungsbescheid nicht aufgrund Gesetzesbefehls sofort vollziehbar sein, denn diese besondere rechtliche Konstruktion des auf einer Rücknahmeentscheidung beruhenden Leistungsbescheides wird von § 33 a Abs. 2 VermG nicht erfaßt.

2. Wenn entgegen den vorstehenden Überlegungen die Rechtsauffassung vertreten würde, die sofortige Vollziehung des Bescheides über die ergänzende Erstattungsleistung sei nach § 33 a Abs. 2 VermG gegeben, wäre die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anzuordnen.

In der Rechtsprechung ist zwischenzeitlich weitgehend geklärt, daß ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO in der Regel Erfolg hat, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt als wenigstens mit großer Wahrscheinlichkeit rechtswidrig darstellt, da ein öffentliches Interesse am Vollzug von in diesem Maße wahrscheinlich rechtswidrigen Verwaltungsakten nicht bestehen kann. Insoweit ist das gerichtliche Ermessen über die Aussetzung oder Anordnung der aufschiebenden Wirkung begrenzt. Der angegriffene Verwaltungsakt vom 15. Februar 1998 erweist sich als mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig, da es ihm schon an einer Rechtsgrundlage fehlt, soweit in ihm die ergänzende Festsetzung von Erstattungsleistungen wegen der zugeflossenen Zinsen geregelt ist. Der Bescheid stützt sich in diesem Punkt auf § 2 Abs. 4 Sätze 1 und 2 VwRehaG. Nach dieser Vorschrift sind bei sogenannten Folgeansprüchen, zu denen auch Restitutionsansprüche gehören (§ 2 Abs. 3 Satz 1 VwRehaG), aufgrund des-selben Sachverhalts erbrachte andere Ausgleichsleistungen zu berücksichtigen, soweit diese tatsächlich zugeflossen sind. Das gilt insbesondere für die von der DDR gewährten Entschädigungen. Der Begriff der Ausgleichsleistung ist zwar nicht im Gesetzeswortlaut definiert, sondern nur durch ein Beispiel, die DDR-Entschädigung, näher umrissen. Doch zeigt ein Vergleich mit § 6 Abs. 1 Satz 1 EntschG, daß der Gesetzgeber die Frage der Erstattung von Zinsen für die Entschädigung positiv-rechtlich geregelt hat. Dies ist bei § 2 Abs. 4 Satz 2 VwRehaG unterblieben. Das ist ein erster Anhalt dafür, daß sie dort auch nicht erfaßt sind.

Die Notwendigkeit, die Erstattungsfähigkeit von Zinsen für vorenthaltene Entschädigungen gesondert gesetzlich zu regeln, ergibt sich daraus, daß solche Zinsen nicht unmittelbare Ausgleichsleistungen für den Vermögensverlust sind. Denn die Ausgleichsleistung, d. h. insbesondere die Entschädigung, ist völlig unabhängig von eventuellen Zinszahlungen im Entschädigungsbescheid nach DDR-Recht festgelegt worden. Die Zinsen haben mit dem Ausgleich des Vermögensverlustes zunächst nichts zu tun. Sie haben den ganz anderen Zweck, die nach DDR-Recht sukzessive auszuzahlende, d. h. zunächst in wesentlichen Teilen vorenthaltene Entschädigung zu behandeln wie ein Sparguthaben. Die Zinsen stellen sich daher als Ausgleichsleistung für die Vorenthaltung der Entschädigung dar.

Sie sollen nicht den ursprünglichen Vermögensverlust kompensieren helfen, sondern haben allein den Zweck, den zweiten wenigstens vorläufigen Vermögensverlust der freien Verfügung über die Entschädigungssumme auszugleichen, soweit dies dem DDR-Gesetzgeber opportun erschien. Diese Form von Ausgleichsleistung erfolgt aber nicht mehr aufgrund desselben Sachverhaltes, auf dem die originäre Ausgleichsleistung beruht. Die Vorenthaltung der vollen Entschädigungssumme beruht auf einem anderen Sachverhalt einschließlich anderer Rechtsgrundlagen und hat mit dem ursprünglichen Vermögensverlust nur mittelbar zu tun. Der Wortlaut des § 2 Abs. 4 Satz 1 VwRehaG erlaubt daher nicht, daß Zinsen auf die zeitweilig vorenthaltene Entschädigungssumme einer Erstattungspflicht unterworfen werden.

Eine solche Erstattungspflicht kann auch nicht aus einer Analogie zu § 6 Abs. 1 EntschG begründet werden. Nach dieser Vorschrift ist eine Entschädigung einschließlich zugeflossener Zinsen bei der Berechnung der nunmehr vermögensrechtlich bezogenen Entschädigungsfestsetzung zu berücksichtigen. Es fehlt insoweit an einer durch Analogie zu schließenden Regelungslücke in § 2 Abs. 4 VwRehaG, weil diese Lücke tatsächlich gar nicht besteht. Entgegen der Behauptung von Meyer-Seitz in Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus

, VermG, § 7 a Rn. 51 a gibt es kein restitutionsrechtliches Prinzip, daß die Zinsen auf einbehaltene Entschädigungssummen zu erstatten sind. Meyer-Seitz meint, dies "korrespondiere mit dem vermögensrechtlichen Grundsatz, daß kein Ausgleich für zurückliegende Nutzungen Dritter erfolgt". Diese Überlegung überzeugt nicht. Die Zinszahlungen sind nicht Nutzungen Dritter, sondern originäre, wenn auch vom Staat festgesetzte Nutzungen des Restitutionsberechtigten. Überlegenswert wäre der Gedanke, daß sämtliche aus dem Surrogat gezogenen Nutzungen erstattungspflichtig sind, weil sie (fiktiven) Nutzungen des tatsächlich entzogenen Vermögenswertes gleichstehen und bei Rückgabe des ursprünglich entzogenen Vermögenswertes die an seine Stelle tretenden Surrogate und Nutzungen aus den Surrogaten aus allgemeinen Gerechtigkeitserwägungen heraus im Gegenzug zu erstatten sind. Diese Konsequenz wird aber nirgendwo gesetzlich gezogen. Sie wäre auch viel zu weitgehend. Von Gewicht sind hingegen die gegen die Erstattungspflicht für zugeflossene Zinsen erhobenen Bedenken bei Hahnefeld in Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus

, VermG, § 6 Rn. 25 und Broschat, Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus

, VermG, § 39 Rn. 7, die eine Verletzung des Gleichheitssatzes jedenfalls als naheliegend (Hahnefeld) oder gegeben (Broschat) annehmen, wenn auch die auf die zurückbehaltene Entschädigung gezahlten Zinsen erstattungspflichtig wären, weil dann nicht erkennbar wäre, welcher sachliche Grund unter Berücksichtigung der Verhältnismäßigkeit es rechtfertigen könnte, daß diejenigen Restitutionsberechtigten, denen die Entschädigungssumme aus welchen Gründen auch immer sofort oder in angemessener Frist zur Verfügung gestellt wurde, nicht verpflichtet sind, die aus der Entschädigungssumme gezogenen Vorteile (Zinsen) zu erstatten, wenn an sie ihr ursprünglicher Vermögenswert restituiert wird. Die Anforderung von Zinsbeträgen auf der Grundlage des § 4 VwRehaG unterliegt daher erheblichen rechtlichen Bedenken.