Regelmäßig keine sofortige Vollziehung einer baurechtlichen/milieuschutzrechtlichen Beseitigungsanordnung

1. Da eine baurechtliche Beseitigungsanordnung in aller Regel eine schwerwiegende Maßnahme ist, deren Vollzug dem Betroffenen hohe Kosten verursacht und nur schwer rückgängig zu machende Zustände schafft, scheidet die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsaktes in der Regel aus.

2. Es entspricht dem in Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz des Eigentums, dass mit erheblichem Aufwand geschaffene Substanzwerte grundsätzlich nicht zerstört werden, so lange nicht sicher ist, ob sie erhalten bleiben dürfen.

3. Auch im Bauaufsichtsrecht begründet eine auch durch Vollzugsdefizite allgemein herabgesetzte Rechtsbefolgungsbereitschaft nicht ein öffentliches Interesse an der sofort und symbolisch mit besonderer Strenge durchgesetzten Auflage.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung belegenen Grundstücks. Der Antragsgegner (BA Mitte) gab der Antragstellerin durch Anordnung vom 30. August 2024 den „Rückbau und die Wiederherstellung von drei benannten Wohneinheiten in den zuletzt genehmigten Zustand, nämlich vor Umsetzung der erhaltungsrechtlich versagten Maßnahmen betreffend Grundrissänderungen und alle damit zusammenhängenden konstruktiven baulichen Maßnahmen (Verlegung Elektroinstallationen, Verlegung Wasser-/Abwasserleitungen) innerhalb von drei Monaten ab Zustellung der Anordnung auf. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte der Antragsgegner Zwangsgelder an; zudem ordnete er die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides an. Den Widerspruch der Antragstellerin wies der Antragsgegner zurück. Einem bereits durch Bescheid des Bezirksamtes vom 22. Mai 2025 festgesetzten Zwangsgeld ist die Antragstellerin nicht entgegengetreten.

Mit dem am 15. August 2025 beim Verwaltungsgericht zeitgleich mit Klageerhebung in der Hauptsache - VG 19 K 344/25 - eingegangenen Antrag begehrt die Antragstellerin die Aussetzung der sofortigen Vollziehung des Bescheides des Bezirksamtes Mitte vom 30. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides - mit Erfolg!

Das Gericht legt den Antrag - auch bei anwaltlicher Vertretung - nach dem lediglich unvollkommen abgefassten verständigen Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin dahingehend aus, dass die Antragstellerin begehrt, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage - VG 19 K 344/25 - gegen die Anordnung des Bezirksamtes Mitte vom 30. August 2024 in Gestalt des Widerspruchsbescheides derselben Behörde vom 8. Juli 2025 wiederherzustellen.

Der so verstandene, auf § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO - Verwaltungsgerichtsordnung - gestützte zulässige Antrag ist begründet.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung beruht nicht auf dem erforderlichen besonderen öffentlichen Interesse. Mangels eines solchen Interesses ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsverfügung bei der im Eilverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung materiell rechtswidrig. Auf die formelle Rechtmäßigkeit der Anordnung der sofortigen Vollziehung und auf die Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung selbst kommt es jeweils nicht an.

Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat die Anfechtungsklage grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung entfällt nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO nur, wenn die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird. Dies kommt schon allgemein nur im Ausnahmefall in Betracht.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt der in Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz - GG - verbürgten Garantie eines umfassenden und effektiven Rechtsschutzes wesentliche Bedeutung bereits für den vorläufigen Rechtsschutz zu, dessen Versagung vielfach irreparable Folgen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Februar 2011 - 2 BvR 1392/10 - juris Rn. 16). Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall deshalb vorgeschriebene aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage ist insoweit Ausprägung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie. Allerdings gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe im Verwaltungsprozess nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dies muss jedoch die Ausnahme bleiben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. September 1995 - 2 BvR 1179/95 - juris Rn. 41). Wegen dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses ist für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts daher ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Februar 2011 - 2 BvR 1392/10 - juris Rn. 16).

Eine baurechtliche Beseitigungsanordnung ist in aller Regel eine schwerwiegende Maßnahme, deren Vollzug dem Betroffenen hohe Kosten verursacht und nur schwer rückgängig zu machende Zustände schafft. Aufgrund dessen scheidet die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsaktes in der Regel aus (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 18. Januar 2012 - OVG 2 S 69.11 - Rn. 11). Denn die Gefahr eines nicht unerheblichen wirtschaftlichen Nachteils für den Betroffenen wiegt regelmäßig schwerer als die Nachteile, die mit dem vorläufigen weiteren Bestand dieses Baukörpers für die öffentlichen Belange verbunden sind. Es entspricht dem in Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz des Eigentums, dass mit erheblichem Aufwand geschaffene Substanzwerte grundsätzlich nicht zerstört werden, so lange nicht sicher ist, ob sie erhalten bleiben dürfen. Ist diese Frage Gegenstand eines Rechtsstreits, ist es deshalb grundsätzlich geboten, mit der Vollziehung einer Verfügung, die einen solch schwerwiegenden Eingriff in die bauliche Substanz anordnet, zuzuwarten, bis rechtskräftig über die Genehmigungsfähigkeit einer mit erheblichem Aufwand geschaffenen Bausubstanz entschieden ist (vgl. nur OVG Hamburg, Beschluss vom 28. Februar 1997 - Bs II 5/97 - juris Rn. 3). Im Grundsatz kommt dem Interesse des Ordnungspflichtigen an dem Erhalt der aufschiebenden Wirkung seiner Klage der Vorrang zu (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 10. Februar 2010 - 7 B 1368/09 - juris Rn. 4).

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist nur dann geboten, wenn entweder die auf § 80 Satz 1 BauO Bln gestützte Anordnung der Beseitigung dem auf Satz 2 der Vorschrift ruhenden Nutzungsverbot im Einzelfall gleichgestellt werden kann, weil sie ohne größeren Substanzverlust und andere hohe Kosten zu bewerkstelligen ist, die Folgen der Beseitigung für den Ordnungspflichtigen also besonders gering sind (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Juni 2008 - OVG 2 S 45.08 - juris Rn. 22), oder wenn die Vorbildwirkung eines illegal ausgeführten Vorhabens eine Nachahmung in solchem Maße schon bis zum bestands- oder rechtskräftigen Abschluss der Hauptsache befürchten lässt, dass die Folgen einer Nichtbeseitigung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens unverhältnismäßig groß sind (vgl OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 13. Juni 2008 - OVG 2 S 45.08 - juris Rn. 22; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 23. September 2019 - OVG 10 S 53.18 - juris Rn. 13). Ferner kommt die Anordnung der sofortigen Vollziehung auch dann in Betracht, wenn die von dem Bauwerk ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ein sofortiges Einschreiten durch Beseitigung der baulichen Anlagen erfordert. Die - sei es auch offensichtliche - Rechtswidrigkeit eines Vorhabens alleine rechtfertigt die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit hingegen nicht (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 17. Juli 2015 - OVG 10 S 17.11 - juris Rn. 19; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. März 2012 - 3 M 124/02 - juris Rn. 9). Zugleich rechtfertigen weder generalpräventive noch spezialpräventive Erwägungen die (weitreichende) Anordnung, vor Erschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache bauliche Substanz vernichten zu müssen. Eine Beseitigungsanordnung hat, auch wenn sie unter Anordnung der sofortigen Vollziehung ergeht, keinen Strafcharakter und dient - abgesehen von der Abwehr einer konkreten Nachahmungsgefahr - auch nicht der Abschreckung (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Juli 2014 - OVG 2 S 23.14 - S. 6 d. amtl. Abdr.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. März 2013 - 8 S 159.13 - juris Rn. 9 m.w.N.). Erst recht dient die Beseitigungsverfügung grundsätzlich nicht der pädagogischen Einwirkung auf solche Bauherren, die die Anforderungen des materiellen Baurechts und die Vorgaben des Bauverfahrensrechts regelmäßig oder auch aus wirtschaftlichen Gründen gezielt aus dem Blick verlieren.

Gemessen an diesem in der Rechtsprechung gefestigten Maßstäben liegt ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht vor. Der Antragsgegner hat weder aufgezeigt noch ist sonst ersichtlich, warum die durch Bescheid des Bezirksamtes vom 29. Oktober 2020 bestandskräftig versagten Maßnahmen durch die Anordnung Nr. 2024/1577 vom 30. August 2024 der sofortigen Vollziehung unterliegen. Die Beseitigung der offenbar auch mit der Verlegung von Strängen und Leitungen verbundenen Maßnahmen wäre mit einem erheblichen Substanzverzehr verbunden. Eine ausnahmsweise die sofortige Beseitigung erfordernde (erhebliche) Vorbildwirkung liegt fern. Die Maßnahmen liegen im Gebäudeinneren und sind nach außen nicht sichtbar. Es handelt sich weder um Veränderungen stadtbildprägender Fassaden noch weithin sichtbarer Werbeanlagen, deren Fortbestand bis hin zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens die praktische Geltung erhaltungsrechtlicher Vorschriften in Frage stellen würde.

Der Umstand, dass die Baumaßnahmen der Antragstellerin wiederholt Gegenstand parlamentarischer Befassung im Abgeordnetenhaus Berlin waren (vgl. Parlamentarische Anfrage der Abgeordneten Anne Helm und Niklas Schenker zum Thema: Turmstraße 11 - Ungenehmigte Maßnahmen im Milieuschutzgebiet, AH-Drs. 19/19115; Schriftliche Anfrage der Abgeordneten Katalin Gennburg und Niklas Schenker zum Thema: Illegale Grundrissänderungen in Milieuschutzgebieten II, AH-Drs. 19/19589, sowie Schriftliche Anfrage des Abgeordneten Niklas Schenker zum Thema: Illegale Grundrissänderungen durch die X. GmbH in der Turmstraße 11 - Teil 2, AH-Drs. 19/22590), führt zu nichts anderem. Soweit der Antragsgegner erst dreieinhalb Jahre nach bestandskräftiger Teilversagung der nunmehr von der Beseitigungsverfügung erfassten Maßnahmen auf parlamentarisches Befragen darauf aufmerksam geworden ist, dass die Antragstellerin nicht beseitigt hat, was sie ohne die erforderliche Genehmigung errichtet hatte, spannt das damit öffentlich gewordene Versäumnis des Antragsgegners die Vorbildwirkung der Maßnahmen nicht in einer Weise an, dass ohne sofortige Beseitigung mit übermäßigen Nachahmungseffekten zu rechnen wäre. Ein Anreiz zur Umsetzung ungenehmigter Maßnahmen im Gebäudeinneren wird nicht zuvörderst dadurch gesetzt, dass der Antragsgegner auf ihm (wieder) bekannt gewordene Maßnahmen nicht mit der sofortigen Durchsetzung ihrer Beseitigung reagiert, sondern dadurch, dass dem Antragsgegner - mangels Sichtbarkeit von außen und hinlänglicher personeller Ressourcen auch zur Nachkontrolle bereits bekannter Fälle - Sachverhalte unrechtmäßiger baulicher Veränderungen oder nicht vollzogenen Rückbaus ggf., und so auch hier, überhaupt nicht gewärtig werden. Auch im Bauaufsichtsrecht begründet eine auch durch Vollzugsdefizite allgemein herabgesetzte Rechtsbefolgungsbereitschaft nicht ein öffentliches Interesse an der sofort und symbolisch durchgesetzten besonderen Strenge im einmal bekannt gewordenen Einzelfall. Will der Antragsgegner der Antragstellerin und Dritten (auch) generalpräventiv aufzeigen, dass aus unrechtmäßig errichteten und auch nach Versagung über Jahre hinweg beharrlich nicht beseitigten Anlagen wirtschaftliche Vorteile nicht (weiter) gezogen werden können, steht es ihm - im Rahmen der allgemeinen Stufung bauaufsichtlicher Befugnisse nach ihrer Eingriffsschwere - zu Gebote, der Antragstellerin und ggf. Dritten die Nutzung der unrechtmäßig verändert gebliebenen Wohnungen auf der rechtlichen Grundlage des § 80 Satz 2 BauO Bln zu untersagen. Davon hat der Antragsgegner indes keinen Gebrauch gemacht.

Da eine baurechtliche Beseitigungsanordnung in aller Regel eine schwerwiegende Maßnahme ist, deren Vollzug dem Betroffenen hohe Kosten verursacht und nur schwer rückgängig zu machende Zustände schafft, scheidet die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsaktes in der Regel aus. Es entspricht dem in Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz des Eigentums, dass mit erheblichem Aufwand geschaffene Sub­stanzwerte grundsätzlich nicht zerstört werden, so lange nicht sicher ist, ob sie erhalten bleiben dürfen. Auch im Bauaufsichtsrecht begründet eine auch durch Vollzugsdefizite allgemein herabgesetzte Rechtsbefolgungsbereitschaft kein öffentliches Interesse an einer sofort und symbolhaft mit besonderer Strenge durchgesetzten Auflage.

Der Antragstellerin gehört ein Haus in einem Milieuschutzgebiet. Das Bezirksamt (BA) hatte im Jahr 2020 ihre Anträge auf Grundrissänderungen und damit verbundene Maßnahmen (Verlegung von Strom-, Wasser- und Abwasserleitungen) bestandskräftig abgelehnt; die Antragstellerin führte die Arbeiten gleichwohl durch.

Knapp vier Jahre später verlangte das BA unter Androhung von Zwangsgeld Rückbau und Wiederherstellung in den Zustand vor den ungenehmigten Umbauten und ordnete die sofortige Vollziehung an. Den Widerspruch der Antragstellerin wies das BA zurück. Am 15. August 2025 reichte die Antragstellerin Klage beim Verwaltungsgericht ein und verlangte zeitgleich die Aussetzung der sofortigen Vollziehung des BA-Bescheides - mit Erfolg!

Der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Rückbaus fehle das notwendige besondere öffentliche Interesse. Bei der im Eilverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung erweise sich die Anordnung als materiell rechtswidrig. Eine Anfechtungsklage habe grundsätzlich aufschiebende Wirkung, die nur in Ausnahmefällen entfalle.

Die im Grundgesetz verbürgte umfassende und effektive Rechtsschutzgarantie sei bereits in Eilverfahren zu beachten, da deren Versagung vielfach irreparable Folgen habe. Die für den Regelfall gesetzlich vorgeschriebene aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Klage sei insoweit Ausprägung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie. Das gelte zwar nicht schlechthin, weil überwiegende öffentliche Belange es rechtfertigen können, den Rechtsschutzanspruch des Bürgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dies müsse jedoch die Ausnahme bleiben. Deshalb sei für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers sei dabei umso stärker und dürfe umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung sei und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirke.

Eine baurechtliche Beseitigungsanordnung sei in aller Regel eine schwerwiegende Maßnahme, deren Vollzug dem Betroffenen hohe Kosten verursache und nur schwer rückgängig zu machende Zustände schaffe. Aufgrund dessen scheidet die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines solchen Verwaltungsaktes in der Regel aus. Die Gefahr eines nicht unerheblichen wirtschaftlichen Nachteils für den Betroffenen wiege regelmäßig schwerer als die Nachteile, die mit dem vorläufigen weiteren Bestand – hier der Umbaumaßnahmen – für die öffentlichen Belange verbunden seien. Das VG wörtlich: „Es entspricht dem in Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten Schutz des Eigentums, dass mit erheblichem Aufwand geschaffene Substanzwerte grundsätzlich nicht zerstört werden, so lange nicht sicher ist, ob sie erhalten bleiben dürfen.“ Es sei deshalb grundsätzlich geboten, mit der Vollziehung einer Verfügung, die einen solch schwerwiegenden Eingriff in die bauliche Substanz anordne, zuzuwarten, bis rechtskräftig über die Genehmigungsfähigkeit einer mit erheblichem Aufwand geschaffenen Bausubstanz entschieden ist.

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz sei nur bei auf § 80 Berliner Bauordnung (BauO Bln) gestützte Beseitigungsanordnungen und Nutzungsuntersagungen geboten oder wenn die Vorbildwirkung illegaler Bauvorhaben eine Nachahmung in solchem Maße schon bis zum bestands- oder rechtskräftigen Abschluss der Hauptsache befürchten lasse, dass die Folgen einer Nichtbeseitigung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens unverhältnismäßig groß seien. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung komme ferner auch in Betracht, wenn die von dem Bauwerk ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ein sofortiges Einschreiten durch Beseitigung der baulichen Anlagen erfordere. Dagegen rechtfertige selbst eine offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Vorhabens alleine die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nicht.

Weder generalpräventive noch spezialpräventive Erwägungen rechtfertigten die (weitreichende) Anordnung, vor Ausschöpfung des Rechtswegs in der Hauptsache bauliche Substanz zu vernichten. Eine – auch unter Anordnung der sofortigen Vollziehung ergangene – Beseitigungsanordnung habe keinen Strafcharakter und diene – abgesehen von der Abwehr einer konkreten Nachahmungsgefahr – auch nicht der Abschreckung. Erst recht diene eine Beseitigungsverfügung grundsätzlich nicht der pädagogischen Einwirkung auf solche Bauherren, welche die Bauvorschriften regelmäßig oder auch aus wirtschaftlichen Gründen gezielt aus dem Blick verlieren.

Gemessen daran liege kein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung vor. Die Beseitigung der offenbar auch mit der Verlegung von Strängen und Leitungen verbundenen Maßnahmen wäre mit einem erheblichen Substanzverzehr verbunden. Eine ausnahmsweise die sofortige Beseitigung erfordernde (erhebliche) Vorbildwirkung liege fern. Die Umbaumaßnahmen hätten im Gebäudeinneren stattgefunden und seien nach außen nicht sichtbar. Es handelt sich weder um Veränderungen stadtbildprägender Fassaden noch weithin sichtbarer Werbeanlagen, deren Fortbestand bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens die praktische Geltung erhaltungsrechtlicher Vorschriften in Frage stellen würde.

Dass die Baumaßnahmen der Antragstellerin wiederholt Gegenstand parlamentarischer Anfragen im Abgeordnetenhaus Berlin waren, führt zu nichts anderem. Soweit das BA erst dreieinhalb Jahre nach bestandskräftiger Versagung der – trotzdem durchgeführten – Baumaßnahmen durch parlamentarisches Anfragen auf ihr eigenes Vollzugsdefizit (mangelnde Nachkontrolle) aufmerksam gemacht worden sei, gelte: Auch im Bauaufsichtsrecht begründet eine auch durch Vollzugsdefizite allgemein herabgesetzte Rechtsbefolgungsbereitschaft kein öffentliches Interesse an einer sofort symbolhaft und mit besonderer Strenge durchgesetzten Anordnung im einmal bekannt gewordenen Einzelfall.