Rechtswegzuständigkeit

Rechtswegzuständigkeit; Zivilrechtsweg; Mietspiegelüberprüfung

Die Unwirksamkeit eines von der Gemeinde aufgestellten Mietspiegels kann nicht generell im Verwaltungsprozeß geltend gemacht werden; dies ist allein von den Zivilgerichten als Vorfrage zu prüfen. (Leitsatz der Redaktion)

Gegenstand des Rechtsstreits ist der von der Bekl. im Jahr 1990 aufgrund des § 2 Abs. 5 des Miethöhegesetzes (MHG) erlassene Mietspiegel, der sich auf die im Februar 1989 gezahlten Mieten bezog und der durch den Mietspiegel vom April 1991 fortgeschrieben wurde.

Die Berufung ist zulässig, jedoch unbegründet, weil die Anträge unzulässig sind. Ähnlich wie bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen (§ 42 Abs. 2 VwGO) ist auch bei Feststellungsklagen zu verlangen, daß das gegenständliche Rechtsverhältnis die Kl. in eigenen Rechten betrifft (Kopp, a. a. O. RdNr. 16 zu § 43). Dies ist hier nicht der Fall. Zwar ist den Kl. zuzugestehen, daß ihre Rechte durch die Inhalte des Mietspiegels berührt werden (1). Sie können ihre Rechte jedoch in den einzelnen Verfahren wahren, in denen der Mietspiegel angewendet wird (2). Eine darüber hinausgehende allgemeine ("prinzipale") gerichtliche Kontrolle des Mietspiegels ist möglicherweise rechtspolitisch wünschenswert, derzeit aber gesetzlich nicht vorgesehen (3).

1. Die von den Gemeinden nach § 2 Abs. 2, 5 des Miethöhegesetzes (vom 18.12.1974, BGBl I S. 3603, 3604, zuletzt geändert durch 4. Mietrechtsänderungsgesetz vom 21.7.1993, BGBl I S. 1257 - MGH) aufgestellten Mietspiegel werden von den Beteiligten zu Recht als Verlautbarungen ohne Regelungscharakter und damit nicht als Rechtsnormen angesehen. Gleichwohl verleiht das Gesetz - gemäß den näheren Regelungen des § 2 MHG - den Mietspiegeln rechtliche Bedeutung im Zusammenhang mit den Mieterhöhungsverlangen der Vermieter. Weitere rechtliche Anwendungen ergeben sich gemäß Praxis und Rechtsprechung u. a. beim Vollzug des § 5 des Wirtschaftsstrafgesetzes (in der Fassung des 4. Mietrechtsänderungsgesetzes a. a. O.), des Fehlbelegungsabgaberechts (bei § 6 AFWoG) und des Zweckentfremdungsrechts. Die in Form einer Rechtsverordnung vorgesehenen Vorschriften über Inhalt und Verfahren zur Aufstellung der Mietspiegel (§ 2 Abs. 5 Satz 4 MHG) wurden bisher nicht erlassen.

Wie die Rechtsnatur der Mietspiegel im übrigen näher einzugrenzen ist, etwa als antizipiertes Sachverständigengutachten oder Beweismittel "sui generis" im Mietprozeß, kann für die vorliegende Entscheidung offenbleiben. Auf jeden Fall würde ein in wesentlicher Hinsicht falscher und im Mieterhöhungsprozeß ungeprüft übernommener Mietspiegel die unterlegene Partei in ihren Rechten verletzen. Denn das Miethöhegesetz (insbesondere § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2) geht davon aus, daß sich Mieterhöhungsverlangen an der auf dem Markt zustande gekommenen Vergleichsmiete zu orientieren haben. Mietspiegel haben lediglich die Aufgabe, diese Marktmiete festzustellen, sie zu "spiegeln"; ein Mandat, sie in der einen oder anderen Richtung zu beeinflussen oder zu verändern, hat ihnen der Gesetzgeber (entgegen einem zuweilen in der Öffentlichkeit bestehenden Eindruck) nicht übertragen - die Richtigkeit dieser Entscheidung ist eine hier nicht zu erörternde rechtspolitische Frage. Infolgedessen würde ein Vermieter - das Entsprechende würde im umgekehrten Fall für Mieter gelten - in seinen Rechten aus dem Miethöhegesetz verletzt, wenn ihm eine mit Blick auf die Marktmiete an sich gerechtfertigte Mieterhöhung in Folge der Anwendung eines fehlerhaften Mietspiegels versagt würde; auf eine etwaige Verletzung auch des Eigentumsrechts (Art. 14 GG) braucht daher nicht näher eingegangen zu werden.

2. Fragen der vorstehenden Art können und müssen in den einzelnen Prozessen ("inzident") geprüft werden, in denen der Mietspiegel angewendet wird. Die Möglichkeit und Gebotenheit einer solchen inzidenten Prüfung kann in rechtlicher Hinsicht nicht in Zweifel gezogen werden. Allenfalls ist einzuräumen, daß sie - wohl "der Einfachheit halber" - in manchen Rechtsstreiten faktisch unterbleibt. Daraus läßt sich indessen kein Argument zur Rechtslage entnehmen; im übrigen zeigt eine den Beteiligten bekannte Entscheidung des Landgerichts München I (vom 14.7.1993, 14 S 22 290/92), daß eine inzidente Prüfung und Beanstandung des Münchner Mietspiegels auch tatsächlich möglich ist.

Die Möglichkeit und Gebotenheit einer solchen Prüfung folgt schon aus den obigen (1) Ausführungen. Auch das Bundesverfassungsgericht hat zwar die gegenüber anderen Beweismitteln vorrangige Heranziehung des Mietspiegels gebilligt, sich dabei aber auf "ordnungsgemäß aufgestellte" Mietspiegel bezogen, was auf deren inzidente Prüfung hinweist (BVerfG vom 3.4.1990, NJW 1992, 1377). Würde der Mietspiegel als (untergesetzliche) Rechtsnorm aufgestellt, dann müßten ihn die Gerichte ebenfalls inzident auf rechtliche Mängel überprüfen; dies würde die meisten, wenn nicht alle der hier von den Kl. konkret vorgebrachten Einwendungen betreffen, da diese rechtlicher und nicht nur fachlicher Natur sind. Auch daraus ergibt sich, daß bei Mietspiegeln ohne Regelungscharakter die Möglichkeit und Gebotenheit einer inzidenten Prüfung erst recht nicht verneint werden kann.

3. Die in diesem Rechtsstreit zu entscheidende Frage lautet folglich näher dahin, ob neben dieser Prüfung auch die von den Kl. gewollte allgemeine (prinzipale) Prüfung möglich ist. Dies ist zu verneinen.

a) Eine derartige Zweigleisigkeit von inzidenter und prinzipaler Prüfung wäre freilich im deutschen Recht nichts Ungewöhnliches; sie ist der Normalfall bei Normen, die der Normenkontrolle nach § 47 VwGO unterliegen. Sie mag auch im vorliegenden Fall rechtspolitisch wünschenswert sein: Denn allgemeine Einwendungen gegen den Mietspiegel in einer Vielzahl einzelner Prozesse durchzufechten, mit nicht gesicherter Verallgemeinerung von "Musterentscheidungen", stellt ohne Zweifel eine Erschwerung dar. Rechtspolitische Fragen sind hier jedoch nicht zu beurteilen. Es ist deshalb allein maßgeblich, daß die allgemeine "Anfechtung" von Mietspiegeln weder gesetzlich vorgesehen ist noch sich als Anwendungsfall der vorgesehenen Klagerechte (§§ 42 ff. VwGO) darstellen läßt. Denn diese Klagerechte sind, wie die Bekl. mit Recht hervorhebt, durch den Gedanken des Individualrechtsschutzes geprüft, und mit diesem ist das Vorgehen der Kl. - vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelung - nicht vereinbar.

b) In diesem Zusammenhang ist zunächst auf den generalisierenden Inhalt kommunaler Mietspiegel zu verweisen, der entsprechend auch die hier erhobene Klage nach dem Willen der Kl. in die Nähe einer Normenkontrolle rückt. Der streitgegenständliche Mietspiegel macht Angaben nicht für bestimmte Wohnungen, sondern für sämtliche Wohnungen eines bestimmten Typs in der Stadt. Von seiner Funktion her ähnelt er den landesweit aufgestellten sogenannten Höchstmietenverordnungen nach § 6 Abs. 2 AFWoG bzw. Art. 2 Abs. 12 Nr.. 2 BayAFWoG. Weniger vergleichbar ist er dagegen mit den Gutachten der Gutachterausschüsse nach dem Baugesetzbuch und mit Abgeschlossenheitsbescheinigungen nach dem Wohnungseigentumsgesetz, die jeweils konkrete Einzelfälle betreffen. Eher bieten sich Vergleiche zu Vorschriften an, die heute vielfach als "normenkonkretisierende Verwaltungsvorschriften" bezeichnet werden (z. B. TA-Lärm und TA-Luft), aber auch etwa zu Flächennutzungsplänen nach dem Baugesetzbuch, denen - ähnlich wie den Mietspiegeln - das Gesetz trotz fehlenden Regelungscharakters rechtliche Auswirkungen beilegt. In allen diesen in Betracht kommenden Vergleichsfällen hat die Rechtsprechung bisher prinzipale Klagemöglichkeiten, sei es im Sinne einer Normenkontrolle, sei es im Sinne von Klagen nach §§ 42 ff. VwGO, entweder abgelehnt (so BVerwG vom 20.7.1990, DVBl 1990, 1352 für die Normenkontrolle gegen Flächennutzungspläne) oder - dies ist der häufigere Fall - gar nicht erörtert oder in Betracht gezogen.

c) Mietspiegel haben nicht nur einen normenähnlichen Inhalt, sondern ähneln vielen (wenn auch nicht allen) Normen auch darin, daß sie rechtserhebliche Auswirkungen nicht unmittelbar erzeugen, sondern hierzu der Umsetzung durch besondere Rechtsakte bedürfen. Dies gilt für alle Verfahren, in denen nach den obigen (1) Ausführungen Mietspiegel eine Rolle spielen. Damit besteht ein wesentlicher Unterschied zu den Fällen des sog. informellen Verwaltungshandelns, für die die Rechtsprechung Klagerechte anerkennt (BVerwGE 71, 183; 75, 109; 82, 77; 87, 37; 90, 112). In allen diesen Vergleichsfällen beeinträchtigten behördliche Handlungen oder Verlautbarungen der unterschiedlichsten Art den Betroffenen unmittelbar in seinen Rechten; beispielsweise kann die Aufnahme einer Firma in die Liste von "Abfüllern kontaminierter Weine" die Absatzchancen dieser Firma unmittelbar verschlechtern (BVerwGE 87, 37). Selbst bei - in der Rechtsprechung für anfechtbar gehaltenen - allgemeinen Regelungen, die einer Umsetzung in einzelne Rechtsakte fähig waren, verblieb ein Restbestand an unmittelbarer Beeinträchtigung, der sich durch einen Angriff auf die einzelnen Umsetzungsakte nicht vollständig abwehren ließ (so im Falle von BVerwG vom 15.3.1988 Buchholz 451.29 Nr. 31 "Schornsteinfeger", S. 7). Auch Mietspiegel können, dies sei den Kl. nicht bestritten, informelle Auswirkungen außerhalb rechtlich geregelter Verfahren haben, etwa wenn sich in einer vorprozessualen Auseinandersetzung über die Miethöhe eine Seite mit einem Hinweis auf den Mietspiegel zufrieden gibt. Alle solche Auswirkungen, soweit sie überhaupt vorstellbar und nicht völlig diffus, also rechtlich nicht faßbar sind, liegen jedoch im Vorfeld rechtlich geregelter Entscheidungen, d. h. auf einer Linie, die zu solchen Entscheidungen hinführt oder hinführen kann. Daraus folgt, daß die Auswirkungen für den Rechtsschutz - im Sinn des Art. 19 Abs. 4 GG - nicht beachtlich sind. Denn wenn ein Beteiligter sich mit einer vorprozessualen Klärung begnügt und um gerichtlichen Rechtsschutz, obwohl möglich, nicht nachsucht, dann ist dies eine persönliche und außerrechtliche Entscheidung, die mit der Gewährleistung von Rechtsschutz nichts zu tun hat. Die Möglichkeit inzidenter Kontrolle von Mietspiegeln schließt jedenfalls aus, daß Betroffene in rechtlich maßgeblicher Weise von diesen Verlautbarungen betroffen werden und bezüglich dieser jeweiligen Betroffenheit gegen ihren Willen ohne gerichtlichen Rechtsschutz bleiben.

d) Eine weitere Überlegung zeigt, daß die vorliegenden Anträge wegen ihrer Ähnlichkeit mit Normenkontrollanträgen nicht mit dem derzeit geltenden System des Individualrechtsschutzes zu vereinbaren sind. Die Kl. streben nach Formulierung und Sinn ihrer Anträge nicht bloß, wie im Rahmen des Individualrechtsschutzes üblich, eine Rechtskraftwirkung unter den Beteiligten an. Sie wollen vielmehr, wie dies wiederum einer Normenkontrollentscheidung entsprechen würde, daß die Wirkungen des Mietspiegels für und gegen jedermann beseitigt werden. Zusätzlich ist zu berücksichtigten, daß von der Interessenlage her ein Dreiecksverhältnis besteht: Eine Gemeinde, die einen Mietspiegel aufstellt, entscheidet dabei notwendig, wenn auch nur in feststellender Weise, zwischen den widerstreitenden Interessen der Vermieter und der Mieter. Infolgedessen ist der eigentliche Interessegegner der Kl. nicht die Bekl., sondern es sind dies die Mieter, und zwar wegen der angestrebten Rechtskraftwirkung alle Münchner Mieter. Um diesen rechtliches Gehör zu gewähren, würden sie und müßten sie in einem dem Individualrechtsschutz zuzuordnenden Verfahren beigeladen werden (§ 65 VwGO). Dies ist hier offenkundig nicht möglich, es müßte vielmehr über ein Korrekturbegehren der Vermieter ohne Anhörung der Mieter entschieden werden. Auch diese Erwägung zeigt, daß derartige Klageanträge sich nicht in das derzeitige Rechtsschutzsystem einfügen und ihre Zulassung daher einer Entscheidung des Gesetzgebers bedürfte. Bei einer solchen Entscheidung wäre, wie am Rande zu vermerken ist, das soeben erwähnte Beteiligungsproblem ebenso zu prüfen wie auch die Frage, ob nicht dem Verwaltungsrechtsweg der Zivilrechtsweg vorzuziehen wäre, etwa in Gestalt eines Rechtsentscheides des Oberlandesgerichts.

Die Einschätzung von Mietspiegeln und deren Beweiswert ist bekanntlich streitig, auch zwischen den Mietberufungskammern des LG Berlin. Der Rechtssicherheit wäre eine generelle Prüfung dienlich, bei der ein Gericht ein für alle Mal die Wirksamkeit oder Unwirksamkeit des Mietspiegels feststellte.

Ein Vermieter in München wollte diesen Weg gehen und erhob Klage vor dem Verwaltungsgericht.

Er blieb damit auch in der Berufungsinstanz nach dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Juni 1994 erfolglos. Zwar sei eine solche prinzipielle Überprüfung rechtspolitisch wünschenswert, jedoch gesetzlich nicht vorgesehen. Dies sei allein den Zivilgerichten übertragen, die bei jedem Einzelfall als Vorfrage sich mit dem Mietspiegel auseinandersetzen müßten.

Es bleibt also (leider) bei der bisherigen Meinungsvielfalt.