Rechtswegzuständigkeit

Rechtswegzuständigkeit; Verwaltungsrechtsweg; Entschädigungserfüllungsanspruch

Durch das DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz wurden die Ansprüche auf Auszahlung einer Entschädigung, die nach den zum Zeitpunkt der Enteignung in der Deutschen Demokratischen Republik anzuwendenden gesetzlichen Vorschriften zu gewähren war, auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt. Für einen unmittelbaren Rückgriff auf in der DDR ergangene Festsetzungsbescheide als Anspruchsgrundlage bleibt deshalb kein Raum.

Das DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz erfaßt solche Entschädigungsansprüche auch dann, wenn sie vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits rechtshängig waren.

Ein Anspruch nach dem DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz setzt eine behördliche Entscheidung in dem in den §§ 4 bis 6 dieses Gesetzes vorgesehenen Verfahren voraus und kann nicht unmittelbar im Wege einer Leistungsklage gegen den nach § 1 Abs. 1 DDR-EErfG zur Zahlung Verpflichteten verfolgt werden.

I. 1 Die Kl. begehrt die Auskehrung einer sog. steckengebliebenen DDR-Entschädigung einschließlich Zinsen.

2 Die Kl. war Eigentümerin eines 5.104 m2 großen Grundstücks in Berlin-Mitte, das mit Bescheiden vom 8. September 1955, 24. Dezember 1957 und 6. Januar 1967 auf der Grundlage des DDR-Aufbaugesetzes in Anspruch genommen und in Volkseigentum überführt wurde. Der Rat des Stadtbezirks Mitte von Groß-Berlin setzte mit Bescheiden vom 1. Juni 1967 eine Entschädigung in Höhe von insgesamt 2.404.530 M/DDR fest. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts floß dieser Betrag der Kl. nicht zu.

3 Eine Rückübertragung des Grundstücks an die Kl. lehnte das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen Berlin ab. Das die Ablehnung bestätigende rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 27. Oktober 1997 war unter anderem darauf gestützt, daß das Grundstück unter das Abkommen zwischen der Regierung des Königreichs Schweden und der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung vermögensrechtlicher Fragen vom 24. Oktober 1968 falle, so daß der Ausschlußtatbestand des § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG greife. Die Aktien der Kl. hätten zu rund 80 % teils unmittelbar, teils mittelbar über deutsche Tochtergesellschaften einem schwedischen Unternehmen gehört. Ein von der Kl. eingeleitetes Wiederaufnahmeverfahren blieb ohne Erfolg.

4 Mit Schreiben vom 19. Februar 1998 beantragte die Kl. beim Bundesamt zur Regelung offener Vermögensfragen die Auszahlung der in den Bescheiden vom 1. Juni 1967 festgesetzten Entschädigung einschließlich Zinsen. Ihr Anspruch belaufe sich zum 3. Oktober 1990 auf 5.094.644,50 M/DDR (2.547.322,25 DM), hinzu kämen weitere Zinsen ab diesem Zeitpunkt. Das Bundesamt verwies mit Schreiben vom 9. März 1998 darauf, daß nach § 12 EntschG für die Entscheidung das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen zuständig sei. Im übrigen fielen die Ansprüche unter die Ausschlußregelung in § 1 Abs. 8 Buchst. b VermG. 5 Mit ihrer beim Verwaltungsgericht Berlin erhobenen Klage hat die Kl. ihren Anspruch weiterverfolgt. Zur Begründung beruft sie sich darauf, daß DDR-Verwaltungsakte und damit auch die Entschädigungsbescheide nach Art. 19 EV wirksam blieben. Gemäß § 7 Abs. 2 des DDR-Entschädigungsgesetzes i.V.m. § 6 Abs. 1 der 1. Durchführungsverordnung zum Aufbaugesetz der DDR sei die Entschädigung vom Zeitpunkt der Inanspruchnahme an mit 4 % jährlich zu verzinsen. Nach dem Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 31. Juli 2003 ‑ III ZB 58/02 ‑, daß für Klagen auf Auszahlung einer nach DDR-Recht festgesetzten, jedoch nicht geleisteten (steckengebliebenen) Enteignungsentschädigung der Zivilrechtsweg gegeben sei, hat die Kl. die Verweisung an das Landgericht Berlin beantragt.

6 Das Verwaltungsgericht Berlin hat ‑ ohne vorab über den Rechtsweg zu entscheiden ‑ die Klage mit Urteil vom 13. Januar 2004 als unbegründet abgewiesen. Zur Begründung führt das Verwaltungsgericht aus: Die Kl. habe derzeit keinen Anspruch auf Auszahlung der Entschädigung. Rechtsgrundlage könne nur das am 17. Dezember 2003 in Kraft getretene DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz (DDR-EErfG) vom 10. Dezember 2003 sein. Nach § 4 DDR-EErfG entscheide das Amt oder das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen über den Anspruch. Ein solcher Bescheid fehle bisher. Die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage lägen schon deshalb nicht vor, weil das Gesetz zum Entscheidungszeitpunkt weniger als einen Monat in Kraft gewesen sei. Für Ansprüche aus dem DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz sei nach dessen § 6 der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG stehe dem nicht entgegen. Die Eröffnung des Zivilrechtswegs nach Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG setze eine sich an Art. 14 GG ausrichtende Entschädigungsregelung voraus. Verfassungsrechtliche Grundlage der dem Vermögensgesetz nachfolgenden Entschädigungsgesetze ‑ und damit auch des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes ‑ sei aber nicht Art. 14 GG, sondern das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 GG. Der Gesetzgeber habe deshalb zum behördlichen und gerichtlichen Verfahren besondere Regelungen treffen können. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 31. Juli 2003 sei durch das später ergangene Gesetz überholt. Daß die Kl. das vorliegende Verfahren bereits lange vor dem Inkrafttreten des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes eingeleitet habe und weitere Verfahren bei den Zivilgerichten anhängig seien, führe zu keiner anderen Beurteilung. Das Gesetz enthalte keine Übergangsregelung; somit erfasse es die Ansprüche auf Auszahlung steckengebliebener DDR-Entschädigungen ab seinem Inkrafttreten. Dies sei auch hinnehmbar, da die Betroffenen die Möglichkeit hätten, die Abweisung ihrer zuvor erhobenen Klagen durch einen Verweisungsantrag oder eine Erledigungserklärung zu vermeiden. Auf andere Vorschriften könne die Kl. ihren Zahlungsanspruch wegen der verdrängenden Wirkung des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes nicht stützen.

7 Zur Begründung ihrer Revision macht die Kl. geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei für ihre vor dem Inkrafttreten des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes erhobene Klage der Zivilrechtsweg gegeben. Die anderslautende Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei nicht bindend, weil das Verwaltungsgericht trotz Verweisungsantrag und Rechtswegrüge nicht vorab über den Rechtsweg entschieden habe. Der Bundesgerichtshof habe Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG auch auf Enteignungen in der ehemaligen DDR angewendet. Diese Rechtswegzuweisung erfasse nicht nur Streitigkeiten über die Höhe, sondern auch über das "Ob" einer Entschädigung; dann aber falle erst recht ein Rechtsstreit darunter, in dem es ‑ wie hier ‑ nur um die Auszahlung der Entschädigung gehe. Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG setze keine Enteignung durch die bundesdeutsche öffentliche Gewalt voraus, sondern greife bereits dann, wenn die Inanspruchnahme in tatsächlicher Hinsicht dem Enteignungsbegriff von Art. 14 GG entspreche. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs in § 6 DDR-EErfG verstoße daher gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG. Jedenfalls sei das DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz wegen des Fehlens von Übergangsregelungen nur auf solche steckengebliebene Entschädigungen anwendbar, deren Auskehrung noch nicht klageweise geltend gemacht worden sei. Ihr Zahlungsanspruch ergebe sich aus Art. 19 EV i.V.m. den 1967 ergangenen Festsetzungsbescheiden. Die Zinsansprüche beruhten auf § 6 der 1. Durchführungsverordnung zum Aufbaugesetz der DDR und § 288 BGB. Diese Ansprüche seien bereits vor und unabhängig vom Inkrafttreten des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes begründet und fällig gewesen. Selbst wenn § 3 DDR-EErfG Zinsansprüche weitgehend ausschließe, seien die bis zum 3. Oktober 1990 aufgelaufenen und durch Bescheid festgesetzten Zinsen auszukehren. Für die Zeit danach habe sie einen Zinsanspruch nach den allgemeinen zivilrechtlichen Regelungen. Darauf habe sie vertraut. Ebenso habe sie im Vertrauen darauf gehandelt, daß vor einer Klage keine Antrags-, Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren durchzuführen seien. Auf einen anderen Zeitpunkt als den der Klageerhebung könne es dabei nicht ankommen. Selbst wenn man aus Art. 135 a Abs. 2 GG eine Kürzungsbefugnis des Gesetzgebers herleiten wolle, könne eine solche Kürzung wegen Art. 3 GG des Rückwirkungsverbots und des Vertrauensschutzgrundsatzes nur vor dem Inkrafttreten des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes noch nicht klageweise geltend gemachte Ansprüche erfassen. Sie dürfe nicht schlechter gestellt werden als diejenigen, die bereits rechtskräftige zivilgerichtliche Urteile erlangt hätten. 8 Die Bekl. verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.

9 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren. II. 10 Die Revision bleibt ohne Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichts steht im Ergebnis im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

11 1. Das Verwaltungsgericht hat entgegen § 17 a Abs. 3 Satz 2 GVG ungeachtet der von der Kl. erhobenen Rechtswegrüge und ihres Verweisungsantrages nicht vorab durch Beschluß über die Zulässigkeit des Rechtswegs, sondern sogleich durch Urteil über die Begründetheit der Klage entschieden. Dies führt dazu, daß der Senat nicht an die Bejahung des Verwaltungsrechtswegs durch die Vorinstanz gebunden ist. Zwar prüft gemäß § 17 a Abs. 5 GVG das Gericht, das über ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung in der Hauptsache entscheidet, nicht, ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist. Doch ist diese Regelung einschränkend auszulegen. Da der Kl. durch die Verfahrensweise des Verwaltungsgerichts die Möglichkeit einer gesonderten Vorwegklärung der Rechtswegfrage im Wege der Beschwerde genommen wurde, bleibt dem Rechtsmittelgericht diese Überprüfung möglich (vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Januar 1994 ‑ BVerwG 7 B 198.93 ‑ Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 268 m.w.N.; BGH, Urteil vom 30. Juni 1995 ‑ V ZR 118/94 ‑ BGHZ 130, 159 [163]).

12 2. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, daß für das vorliegende Verfahren der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. 13 a) Die Kl. begehrt die Auszahlung einer Entschädigung nebst Zinsen, die 1967 durch den Rat des Stadtbezirks Mitte von Groß-Berlin für eine auf der Grundlage des DDR-Aufbaugesetzes erfolgte Inanspruchnahme ihres Grundstücks festgesetzt worden war. Solche Ansprüche sind seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Regelung in der Deutschen Demokratischen Republik nicht erfüllter Entschädigungsansprüche aus Enteignung (DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz ‑ DDR-EErfG) am 17. Dezember 2003 (BGBl. I S. 2473) ausschließlich nach den Regelungen dieses Gesetzes zu beurteilen. Das Gesetz erfaßt nach seinem § 1 Abs. 1 Ansprüche auf Entschädigung nach den zum Zeitpunkt der Enteignung in der früheren Deutschen Demokratischen Republik anzuwendenden gesetzlichen Bestimmungen, die nicht erfüllt worden sind. Hierzu gehört der hier geltend gemachte Anspruch. 14 Daneben bleibt kein Raum für einen unmittelbaren Rückgriff auf in der Deutschen Demokratischen Republik ergangene Festsetzungsbescheide, welche die Kl. zur Grundlage ihres Anspruchs machen will. Der Gesetzgeber wollte durch das DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz die Erfüllung bisher nicht festgesetzter oder nicht ausgezahlter DDR-Entschädigungen insgesamt einer Regelung zuführen, zumal nach dem Ende der Deutschen Demokratischen Republik insbesondere die Frage des Anspruchsgegners, daneben aber auch die Höhe und eine mögliche Verjährung der Ansprüche unklar und umstritten waren (vgl. BTDrucks. 15/1180 S. 4, 15 f.). Das DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz hat deshalb die nach dem Recht der DDR begründeten, aber noch nicht erfüllten Entschädigungsforderungen auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt.

15 Das Gesetz enthält keinen Anhalt dafür, daß ‑ wie die Kl. meint ‑ jedenfalls solche Ansprüche von seinem Regelungsbereich ausgenommen sein sollten, die zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens bereits rechtshängig waren. Das DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz weist keine Übergangsregelung dieses Inhalts auf. Ziel des Gesetzgebers war es vielmehr, ein möglichst einfaches Verfahren zu schaffen, in dem die heute zu zahlenden Entschädigungen nach einheitlichen Kriterien bemessen werden, unabhängig davon, wann die Enteignung stattgefunden hat (vgl. BTDrucks. 15/1180 S. 16). Die angestrebte Einheitlichkeit der Regelung zeigt sich gerade auch an der Ausgestaltung der aus dem Recht der DDR hergeleiteten Zinsansprüche. § 3 Satz 2 DDR-EErfG, der die Verzinsung regelt, differenziert nicht nach der Rechtshängigkeit der Ansprüche. Auch die Verfahrensvorschriften der §§ 4 ff. DDR-EErfG enthalten keine derartige Differenzierung. 16 b) Rechtsstreitigkeiten über Ansprüche nach dem DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz sind im Verwaltungsrechtsweg auszutragen. Das ergibt sich aus § 6 des Gesetzes. Nach dieser Vorschrift finden die Abschnitte V und VI des Vermögensgesetzes entsprechende Anwendung. Abschnitt VI des Vermögensgesetzes (Verfahrensregelungen) umfaßt auch § 37 VermG. Zwar enthält diese Vorschrift keine ausdrückliche Rechtswegzuweisung an die Verwaltungsgerichte. Dieser Regelungsgehalt läßt sich § 37 VermG, der Abweichungen von einzelnen Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung vorsieht, aber jedenfalls mittelbar entnehmen. Eine solche Auslegung von § 37 VermG entspricht auch der ständigen Rechtsprechung zu dieser Vorschrift (vgl. u. a. Beschluß vom 21. Mai 2001 ‑ BVerwG 8 B 24.01 ‑ Buchholz 428 § 13 VermG Nr. 2).

17 Die Rechtswegzuweisung in § 6 DDR-EErfG ist auch zugrunde zu legen, wenn die Klage ‑ wie hier ‑ bereits vor dem Inkrafttreten des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes am 17. Dezember 2003 bei einem Verwaltungsgericht rechtshängig war. Nach § 17 Abs. 1 GVG wird zwar die Zulässigkeit des beschrittenen Rechtswegs durch eine nach Rechtshängigkeit eingetretene Veränderung der sie begründenden Umstände nicht berührt. Diese Vorschrift ist jedoch einschränkend auszulegen. Sie wirkt rechtswegerhaltend und läßt ‑ um im Interesse der Verfahrensökonomie eine Verzögerung und Verteuerung gerichtlicher Verfahren zu vermeiden ‑ eine bei Rechtshängigkeit bestehende Zuständigkeit nicht mehr entfallen. Dagegen sind aus demselben Grund nach der Rechtshängigkeit eingetretene Umstände, die zur Zuständigkeit des angerufenen Gerichts führen, beachtlich, soweit nicht bereits verwiesen wurde (vgl. Kissel, NJW 1991, 945 [948]; Rennert in: Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 41 Rn. 9). Auch danach ist von der Rechtswegregelung des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes auszugehen. 18 c) Aus dem Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 31. Juli 2003 ‑ III ZB 58.02 ‑ (BGHR GVG § 13 Enteignungsentschädigung = ZOV 2003, 326 = VIZ 2004, 74) ergibt sich nichts anderes. Der Bundesgerichtshof hatte angenommen, daß für die Klage auf Auszahlung einer nach DDR-Recht festgesetzten, jedoch nicht geleisteten Enteignungsentschädigung der Zivilrechtsweg gegeben ist. Dabei war er allerdings noch von einem Anspruch ausgegangen, der sich materiell nach DDR-Recht richtet. Mit dem am 17. Dezember 2003 in Kraft getretenen DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz hat der Gesetzgeber derartige Ansprüche jedoch auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt und insoweit auch von ihrem Entstehungsgrund gelöst. Der Gesetzgeber hat die Regelung steckengebliebener DDR-Entschädigungen dabei als Bestandteil der umfassenden Wiedergutmachung von Unrecht im Zusammenhang mit DDR-Enteignungen angesehen. Diese Wiedergutmachung kann in der Restitution des enteigneten Vermögens oder ersatzweise in Entschädigungs- oder Ausgleichsleistungen bestehen. Dieser Zusammenhang wird unter anderem in der Gesetzesbegründung zu § 3 Satz 2 DDR-EErfG deutlich. Die dort getroffene Regelung der Verzinsung wird wesentlich auf einen Vergleich mit den übrigen Wiedergutmachungsleistungen gestützt (vgl. BTDrucks. 15/1180 S. 27). Da der diesen Entschädigungsansprüchen zugrundeliegende Eingriff in das Eigentum durch eine nicht an das Grundgesetz gebundene Staatsgewalt erfolgt war, unterlag der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wiedergutmachungsanspruchs nicht den Vorgaben von Art. 14 GG (vgl. BVerfGE 102, 254 [297 f.]).

19 3. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß die Klage bereits wegen der noch fehlenden Durchführung des nach dem DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz vorgesehenen Verwaltungsverfahrens ohne Erfolg bleiben muß, steht im Ergebnis ebenfalls im Einklang mit Bundesrecht.

20 Der Gesetzgeber hat die Gewährung der Ansprüche nach dem DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz in den §§ 4 bis 6 DDR-EErfG an ein besonderes Verwaltungsverfahren und den Erlaß eines Feststellungsbescheides gebunden. Nach § 4 DDR-EErfG entscheiden über Ansprüche nach den §§ 1 und 2 des Gesetzes die für die Durchführung des Vermögensgesetzes zuständigen Behörden. Die erforderlichen Anträge konnten gemäß § 5 Satz 1 DDR-EErfG bis zum 16. Juni 2004 (Ausschlußfrist) gestellt werden. Nach § 5 Satz 2 DDR-EErfG gilt ein Antrag nach dem Vermögensgesetz, über den nicht bestandskräftig entschieden ist, als Antrag nach dieser Vorschrift. Für das Verfahren gelten nach § 6 DDR-EErfG die Abschnitte V und VI des Vermögensgesetzes entsprechend. 21 Offenbleiben kann, inwieweit sich die Kl. im Revisionsverfahren darauf berufen kann, sie habe zumindest den erforderlichen Antrag beim Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen Berlin gestellt und dies im erstinstanzlichen Verfahren auch bereits vorgetragen. Das Verwaltungsgericht hat jedenfalls entsprechende Feststellungen nicht getroffen. Allein die Antragstellung würde zur Erfüllung der verfahrensrechtlichen Erfordernisse jedoch ohnehin nicht genügen, Anspruchsvoraussetzung ist vielmehr die vom Gesetzgeber vorgesehene Entscheidung der zuständigen Behörde. Eine solche Entscheidung steht hier noch aus. 22 Auch die Vorschriften über die Untätigkeitsklage in § 75 VwGO helfen der Kl. nicht weiter. Sie hat eine Leistungsklage gegen die aus ihrer Sicht zur nachträglichen Erfüllung ihres Entschädigungsanspruchs verpflichtete Bundesrepublik Deutschland erhoben, nicht aber die gebotene Verpflichtungsklage gegen den Träger der Behörde, die über ihren Anspruch nach dem DDR-Entschädigungserfüllungsgesetz zu entscheiden hat, hier also gegen das Land Berlin. Da ihre Leistungsklage somit ein anderes Prozeßrechtsverhältnis betrifft, ist § 75 VwGO nicht anwendbar. Darauf, wie viel Zeit zwischen dem Inkrafttreten des DDR-Entschädigungserfüllungsgesetzes und der gerichtlichen Entscheidung über den geltend gemachten Anspruch vergangen ist, kommt es danach nicht an.