Rechtsweg bei Überprüfung der Tarife für Wasser und Entwässerung in Berlin

Eine etwaige Rechtswidrigkeit der Tarife der Berliner Wasserbetriebe ist auf dem Zivilrechtswege geltend zu machen.

Der Kl. (Haus & Grund Berlin) wendet sich als Tarifkunde mit der Klage gegen die von dem Bekl. erteilte Genehmigung der Wasser- und Entwässerungstarife der Beigeladenen.

Mit Bescheiden vom 17. Dezember 1999 bzw. vom 16. Mai 2000 genehmigte die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie die vom Vorstand und vom Aufsichtsrat der Berliner Wasserbetriebe festgesetzten Wasser- und Schmutzwassertarife sowie den Niederschlagswassertarif für die Berliner Tarifkunden mit Wirkung vom 1. Januar 2000 für die Kalkulationsperiode 2000. Mit Bescheid vom 18. Dezember 2000 genehmigte die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie den Wassertarif und die Entwässerungstarife für das Jahr 2001. Die Tarife gaben die Berliner Wasserbetriebe jeweils im Amtsblatt bekannt.

Mit der gegen die Tarifgenehmigungen gerichteten Klage macht der Kl. geltend, er sei als Drittbetroffener der Tarifgenehmigungen klagebefugt. Bei den Tarifgenehmigungen handele es sich um Verwaltungsakte mit Doppelwirkung. Es handele sich um privatrechtsgestaltende Verwaltungsakte, durch die die Vertragsverhältnisse zwischen den Berliner Wasserbetrieben und ihren Tarifkunden unmittelbar geregelt würden. Durch die Tarifgenehmigungen würden die Berliner Wasserbetriebe verpflichtet, die genehmigten Tarife von ihren Kunden zu erheben. Die Kunden hätten aufgrund des gesetzlichen Anschluß- und Benutzungszwangs und der Monopolstellung der Berliner Wasserbetriebe nicht die Möglichkeit, sich den unmittelbaren Folgen der Tarifgenehmigungen zu entziehen.

Das Genehmigungsverfahren diene dem Schutz der Interessen der Berliner Tarifkunden, weil gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe die Wasser- und Entwässerungstarife den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit genügen müßten. Insoweit sei zu berücksichtigen, daß die Berliner Wasserbetriebe eine Anstalt des öffentlichen Rechts seien, die wie bei der Erhebung von Gebühren öffentlich-rechtlich gebunden sei.

Schließlich sei die Klagebefugnis unter dem Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes zu bejahen. Eine Überprüfung der Tarife durch ein Zivilgericht sei zwar zulässig, beschränke sich jedoch auf eine Billigkeitskontrolle gemäß § 315 Abs. 3 BGB. Hingegen wäre das Verwaltungsgericht verpflichtet, die Rechtmäßigkeit der Tarife umfassend zu prüfen.

Der Bekl. und die Beigeladene sind der Ansicht, daß der Kl. durch die angefochtenen Tarifgenehmigungen nicht in eigenen subjektiven öffentlichen Rechten betroffen sei. Das zivilrechtliche Vertragsverhältnis zwischen der Beigeladenen und ihren Tarifkunden werde durch die Genehmigungen nicht unmittelbar verändert. Denn die Tarife erlangten erst mit der öffentlichen Bekanntmachung der Berliner Wasserbetriebe Wirksamkeit; eine öffentliche Bekanntmachung der Tarifgenehmigung sei hingegen nicht erforderlich. Die Beigeladene sei auch nicht verpflichtet, die genehmigten Tarife durch öffentliche Bekanntmachung zivilrechtlich umzusetzen.

Die Anfechtungsklage ist unzulässig. Der Kl. kann nicht geltend machen, durch die Tarifgenehmigungen in eigenen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Unter Zugrundelegung des Klagevorbringens können offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise Rechte des Kl. verletzt sein.

Durch die angefochtenen Tarifgenehmigungen, die nicht an den Kl. gerichtet sind und auch nicht an ihn gerichtet werden mußten, wird das zwischen diesem und der Beigeladenen, einer Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 Berliner Betriebegesetz - BBG -), bestehende Rechtsverhältnis nicht geregelt. Entgegen der Auffassung des Kl. ist Regelungsgegenstand der Tarifgenehmigungen nach § 4 des Gesetzes zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe vom 17. Mai 1999 (GVBl. S. 183) - TPrG - allein der von den Berliner Wasserbetrieben erstellte Unternehmenstarif, der als gesetzlich vorgeschriebene Entgeltordnung die maßgebliche Bemessungsgrundlage für die nach den einzelnen konkreten Versorgungsverträgen zu erhebenden Entgelte bildet, und nicht sein Vertragsverhältnis mit der Beigeladenen. Denn die Festsetzung der Wasser- und Entwässerungstarife wird nicht schon mit ihrer Genehmigung, sondern erst mit ihrer zivilrechtlichen Umsetzung durch öffentliche Bekanntmachung wirksam. Dies ergibt sich aus § 4 Abs. 2 der Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Versorgung mit Wasser - AVB WasserV - vom 20. Juni 1980 (BGBl. I S. 750) und §§ 14 Abs. 2, 23 der Allgemeinen Bedingungen für die Entwässerung in Berlin - ABE - vom 20. Dezember 1999 (ABl. S. 5155), die gemäß § 1 Abs. 1 AVB WasserV und § 1 Abs. 2 ABE für den Versorgungsvertrag zwischen dem Kl. und der Beigeladenen gelten und bestimmen, daß Änderungen der allgemeinen Versorgungs- bzw. Entwässerungsbedingungen erst nach öffentlicher Bekanntmachung wirksam werden. Demnach werden die Tarifkunden nicht durch die Tarifgenehmigung, sondern erst aufgrund vertraglicher Vereinbarung verpflichtet, die sich für sie aus dem neuen Tarif ergebenden Entgelte zu zahlen. Hieran ändert auch der Umstand nichts, daß die Beigeladene innerhalb ihres Versorgungsgebietes eine Monopolstellung innehat und die Berliner Tarifkunden gemäß § 3 Berliner Betriebegesetz (BBG) dem Anschluß- und Benutzungszwang unterliegen.

Die Beigeladene wird durch die Tarifgenehmigung auch nicht verpflichtet, den genehmigten Tarif durch öffentliche Bekanntmachung zivilrechtlich umzusetzen. Der Genehmigungsvorbehalt des § 4 TPrG erschöpft sich vielmehr darin, daß die Berliner Wasserbetriebe nur genehmigte Tarife mit ihren Kunden vereinbaren dürfen (vgl. BVerwGE 95, 133; 75, 147; DÖV 1978, 619). Dies ergibt sich auch daraus, daß den Berliner Wasserbetrieben bei der Festsetzung der Tarife gemäß § 3 TPrG ein Gestaltungsermessen zusteht; so sind die Tarife gemäß § 3 Abs. 1 TPrG so zu bemessen, daß zumindest die Kosten gedeckt sind. Als Anstalt des öffentlichen Rechts sollen die Berliner Wasserbetriebe zudem gemäß § 2 Abs. 2 des BBG einen angemessenen Gewinn erzielen. Begrenzt wird der Gestaltungsspielraum lediglich durch die Grundsätze der Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit (§ 3 Abs. 1, 2, 4 TPrG).

Entgegen der Auffassung des Kl. kommt dem Genehmigungsvorbehalt des § 4 TPrG keine drittschützende Wirkung zu. Der Genehmigungsvorbehalt dient allein dem Interesse der Allgemeinheit an einer funktionsgerechten Ausgestaltung der Tarife und damit insbesondere der Gewährleistung der Wasserversorgung und Entwässerung durch die Beigeladene als Anstalt des öffentlichen Rechts und Betreiberin einer öffentlichen Einrichtung. Bei der Tarifgenehmigung handelt es sich um eine gebundene Entscheidung; sie ist zu erteilen, wenn die in § 3 TPrG genannten Anforderungen erfüllt sind (§ 4 Abs. 2 S. 2 TPrG). Soweit die Tarife gemäß § 3 Abs. 1 TPrG den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit genügen müssen, will der Gesetzgeber mit dieser Regelung lediglich die in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über die Geltung wesentlicher öffentlich-rechtlicher Prinzipien bei einer privatrechtlichen Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses einer Anstalt des öffentlichen Rechts zum Ausdruck bringen (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 13/13367, S. 7). Eine drittschützende Wirkung des Genehmigungsvorbehaltes läßt sich hieraus nicht herleiten. Zwar dient der Genehmigungsvorbehalt auch der Einhaltung der genannten Grundsätze, jedoch nicht in dem Sinne, daß den Berliner Tarifkunden (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 TPrG) ein subjektiv-öffentliches Recht auf Aufhebung der Tarifgenehmigung für den Fall eingeräumt werden sollte, daß die genehmigten Tarife nicht den Anforderungen des § 3 TPrG entsprechen. Dem steht entgegen, daß es sich bei den Berliner Tarifkunden nicht um einen hinreichend individualisierten Personenkreis handelt. Denn die Beigeladene versorgt eine Vielzahl von Einzelkunden, die unterschiedliche Interessen insbesondere hinsichtlich des Umfangs der Wasserversorgung und der Entwässerung haben. Diesen kann nur durch eine abstrakte Entgeltordnung Rechnung getragen werden, die die unterschiedlichen Interessen der Kunden einerseits und die Versorgungsfunktion der Berliner Wasserbetriebe andererseits durch Bündelung, Koordinierung und Abwägung der typischen Interessen der Abnehmer in einen Ausgleich bringt; eine Berücksichtigung konkret-individueller Einzelinteressen ist hingegen nicht möglich (vgl. BVerwGE 95, 133, 135 f.). Daß der Genehmigungsvorbehalt keine drittschützende Wirkung hat, wird auch durch die Genehmigungsfiktion des § 4 Abs. 3 TPrG bestätigt, wonach die beantragten Tarife als genehmigt gelten, wenn die Genehmigungsbehörde nicht innerhalb von drei Monaten nach Eingang des vollständigen Antrages entschieden hat. Durch diese Fiktion soll die Planungssicherheit der Berliner Wasserbetriebe gewährleistet werden (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucksache 13/13367, S. 7).

Entgegen der Auffassung des Kl. ergibt sich seine Klagebefugnis schließlich nicht aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes. Nach dem Vorstehenden ist er vielmehr gehalten, eine etwaige Rechtswidrigkeit der genehmigten Tarife auf dem ordentlichen Rechtsweg im Rahmen eines Zivilrechtsstreits über den Zahlungsanspruch der Beigeladenen aus dem Vertragsverhältnis geltend zu machen. In einem solchen Rechtsstreit hat das ordentliche Gericht gemäß § 315 Abs. 3 BGB die Billigkeit der von dem Beigeladenen verwendeten Tarife zu überprüfen; hierbei ist die Prüfungskompetenz des Zivilgerichts hinsichtlich der materiellen Rechtmäßigkeit der Tarife im Vergleich zum Verwaltungsrechtsweg nicht eingeschränkt; insbesondere ist sie an die Tarifgenehmigung nicht gebunden (vgl. BVerwGE 95, 133, 138). Daß der Prüfungsumfang durch die Verhandlungs- und Dispositionsmaxime mitbestimmt wird, führt zu keiner anderen Beurteilung.