Räumlich beengte Unterbringung von Fernfahrern keine Wohnnutzung

Bei der räumlich beengten Unterbringung von Fernfahrern eines Unternehmens in einem Gebäude mit einer Gemeinschaftsküche, einem Aufenthaltsraum und Gemeinschaftsbädern in Mehrbettzimmern, deren Belegung einem ständigen Wechsel unterzogen ist, handelt es sich nicht um eine Wohnnutzung.

Nur wenn bekannt oder ohne Weiteres feststellbar ist, dass mehrere Personen und gegebenenfalls welche von ihnen als Störer in Frage kommen, haben die Verwaltungsbehörden eine Ermessensentscheidung über die Störerauswahl zu treffen.

I. Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen eine im Bescheid des Antragsgegners vom 27. November 2018 verfügte Nutzungsuntersagung und die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen das im Bescheid vom 27. November 2018 angedrohte Zwangsgeld.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Y.straße … in G. (Gemarkung Gi., Flur …, Flurstück …), das in einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO liegt. Auf dem Grundstück befindet sich ein genehmigtes Wohngebäude. Am 16. November 2018 bat ein Mitarbeiter der Stadt G. die Bauaufsicht des Antragsgegners um Überprüfung, weil im Melderegister für das Wohnhaus der Antragstellerin 67 Personen gemeldet seien.

Ausweislich eines im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners befindlichen Vermerks über eine Baukontrolle vom 23. November 2018 gibt es im Kellergeschoss des Gebäudes der Antragstellerin zwei Zimmer, die mit sechs bzw. drei Personen belegt sind, sowie ein Bad. Im Erdgeschoss befinden sich eine Küche, ein Aufenthaltsraum (mit TV) sowie ein Bad/WC. Zwei Zimmer im Obergeschoss sind mit jeweils zwei Personen und ein Zimmer im Obergeschoss mit vier Personen belegt. Darüber ist im Obergeschoss ein Bad vorhanden. Im Dachgeschoss befinden sich zwei Zimmer, von welchen eins mit einer Person belegt war. Auf dem Briefkasten des Gebäudes sind 64 Namen aufgeführt.

Mit Verfügung vom 27. November 2018 untersagte der Antragsgegner ab sofort die Nutzung der Räume im Kellergeschoss und im Dachgeschoss als Aufenthaltsräume und drohte im Falle der Nichtbeachtung ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500 € an. Ferner wurde der Antragstellerin ab dem 15. Januar 2019 untersagt, das Erd- und das Obergeschoss als Arbeitnehmerwohnheim zu nutzen. Diese Nutzung sei nicht durch die genehmigte Wohnnutzung gedeckt. Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen dieses Nutzungsverbot wurde ein (einheitliches) Zwangsgeld in Höhe von 5.000 € angedroht.

Gegen die Verfügung vom 27. November 2018 erhob die Antragstellerin am 17. Dezember 2018 Widerspruch und teilte mit, dass die Nutzung des Keller- und des Dachgeschosses als Aufenthaltsräume vorläufig und ohne Anerkennung einer Rechtspflicht eingestellt worden sei. In Bezug auf das Nutzungsverbot für die Räume im Erd- und Obergeschoss des Wohngebäudes als Arbeiterwohnheim suchte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 16. Januar 2019 beim Verwaltungsgericht Darmstadt um einstweiligen Rechtsschutz nach.

Mit Beschluss vom 20. März 2019, den Beteiligten zugestellt am 26. März 2019, hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Zwangsgeldandrohung angeordnet und den Antrag im Übrigen abgelehnt. Gegen diesen Beschluss haben der Antragsgegner am 8. April 2019 und die Antragstellerin am 9. April 2019 Beschwerde eingelegt. Der Antragsgegner hat seine Beschwerde am 8. April 2019 begründet und die Antragstellerin ihre am 26. April 2019.

Im Übrigen wird zur Ergänzung des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (2 Hefter), die Gegenstand der Beratung waren.

II. Die zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg. Die angefochtene Entscheidung ist, soweit der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 13. Dezember 2018 gegen das Nutzungsverbot in Nr. 2 des Bescheides vom 27. November 2018 gerichtet ist, aus den von der Antragstellerin dargelegten Gründen, auf deren Überprüfung der Verwaltungsgerichtshof im Beschwerdeverfahren gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und Satz 6 beschränkt ist, nicht zu beanstanden (dazu unter Nr. 1). Dagegen erweist sich der Beschluss des Verwaltungsgerichts aufgrund des Vorbringens des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren als fehlerhaft, soweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die unter Nr. 4 des Bescheides vom 27. November 2018 verfügte Zwangsgeldandrohung angeordnet wurde. Insoweit ist die Beschwerde begründet (dazu unter Nr. 2).

1. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass sich die Nutzung des Erdgeschosses sowie des Obergeschosses des Wohnhauses auf dem Grundstück Y.straße 9 in Gi. als formell baurechtswidrig darstellt, da es sich bei der Arbeitnehmerunterbringung nicht um eine Wohnnutzung handelt.

Dabei ist zwar davon auszugehen, dass das Erd- und Obergeschoss des Gebäudes der Antragstellerin mit den dort vorhandenen Zimmern die für eine Wohnnutzung erforderlichen Mindestanforderungen aufweisen. Die konkrete Ausgestaltung - insbesondere der Schlafräume - lässt aber keine für eine Wohnnutzung vorauszusetzende Eigengestaltung der Haushaltsführung zu (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. März 1996 - 4 B 302.95 -, juris Rn. 12). Aufgrund der in diesem Verfahren lediglich möglichen und auch nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage geht der Senat davon aus, dass die Räumlichkeiten nach ihrer Ausstattung allgemein anerkannte Wohnbedürfnisse nicht erfüllen können und offensichtlich auch nicht erfüllen sollen, da die Nutzung auf einen ständig wechselnden Kreis von Personen ausgelegt ist.

Dafür spricht insbesondere die massive Belegung der Schlafräume. Die drei Schlafräume im Obergeschoss werden von zwei bzw. vier Personen genutzt. Angesichts der Nutzung der Schlafräume durch Arbeitnehmer, die nicht in familiärer Beziehung stehen, bieten diese Räume keinerlei Privatsphäre, die die Möglichkeit zur Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises eröffnet. Dies wird auch durch die spartanische Ausstattung der Schlafräume deutlich, wie sie auf Blatt A14 und A15 der Verwaltungsvorgänge ersichtlich ist. Danach sind die Schlafräume im Wesentlichen mit Etagenbetten möbliert.

Es spricht auch Überwiegendes dafür, dass hier die Schlafstätten einem ständig wechselnden Kreis von Benutzern zur Verfügung gestellt werden. Auf dem zum Wohnhaus gehörenden Briefkasten sind insgesamt 64 Namen angebracht und bei der Stadt G. für das Wohnhaus 67 Personen gemeldet.

Auch die Angaben der Antragstellerin sprechen nicht gegen einen ständig wechselnden Kreis von Benutzern. Danach wohnen in dem Objekt Mitarbeiter der K. G., die über Werkraummietverträge verfügen. Ein erheblicher Teil der gemeldeten Personen sei dort bereits längerfristig gemeldet. Die überwiegende Zahl der in dem Objekt gemeldeten Personen wohne dort nicht. Es handele sich um Fernfahrer. Sie übernachteten in dem Objekt allenfalls als Gäste. Mindestens 41 der für das Objekt gemeldeten Personen hätten dort lediglich eine Zustellanschrift. 17 weitere Personen seien in dem gegenständlichen Objekt nicht mehr gemeldet. Ein erheblicher Teil der gemeldeten Personen sei dort bereits längerfristig gemeldet. Ferner legt die Antragstellerin das Muster eines für die Bewohner des Gebäudes verwendeten Mietvertrags vor.

Dieses Vorbringen bestärkt den Senat in der Auffassung, dass das Objekt der Antragstellerin von einem ständig wechselnden Kreis von Bewohnern - wenn auch auf Arbeitnehmer der X. GmbH beschränkt - genutzt wird. Nach den eigenen Angaben der Antragstellerin sind die beschäftigten Fernfahrer ständig unterwegs. Der einzelne Fernfahrer wird mithin nur in dem streitgegenständlichen Objekt übernachten, wenn er sich am oder in der Nähe des Sitzes seines Arbeitgebers befindet. Für eine ständige Fluktuation spricht auch der Umstand, dass in dem vorgelegten „Mustermietvertrag“ der Mietzins mit 13 € pro Arbeitstag (Montag bis Freitag) vereinbart ist. Die Vereinbarung eines Mietzinses pro Arbeitstag hat nur einen Sinn, wenn die Belegung der Betten sich auch arbeitstäglich ändert. Darüber hinaus ist in dem „Mustermietvertrag“ vereinbart, dass der jeweilige Mieter sich damit einverstanden erklärt, dass ihm der arbeitstägliche Mietzins von seinem Arbeitsentgelt abgezogen und an die Antragstellerin ausgezahlt wird. Die Antragstellerin gibt weder an noch macht sie glaubhaft, wie viele Fernfahrer der X. GmbH über einen solchen Vertrag verfügen. In Bezug auf die namentlich benannten Mitarbeiter A., B., C., D., E., F. wird lediglich vorgetragen, dass diese Personen in dem Gebäude Y.straße … in G. bereits länger gemeldet seien. Dass sie dort ständig schliefen, trägt die Antragstellerin nicht vor.

Infolgedessen geht der Senat davon aus, dass es hier auch an der für eine Wohnnutzung notwendigen auf Dauer angelegten Häuslichkeit fehlt. Hiergegen spricht bereits die ständig wechselnde Belegung (BVerwG, Beschluss vom 25.3.1996, aaO.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 4. September 2013 - 14 ZB 13.6 -, juris; OVG Niedersachsen, Beschluss vom 18. Juli 2008 - 1 LA 203/07 -, juris; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 28. Dezember 2007 - 3 M 190.07, juris; OVG Nordrhein Westfalen, Urteil vom 17. Januar 1996 - 7 A 166/96 -, juris; Stock in König/Roeser/Stock, BauNVO, 4. Aufl. 2019, § 3 Rn. 16 f., 24; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, Stand: Oktober 2018, § 3 Rn. 38 ff.).

Ungeachtet dessen überspannt auch das Verwaltungsgericht die Anforderungen an eine Wohnnutzung nicht. Dass die Mieter der Zimmer aus ihren Heimatländern schlichte und sehr beengte Wohnverhältnisse kennen, rechtfertigt es nicht, auf die nach deutschem Recht für eine Wohnnutzung vorauszusetzende Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises zu verzichten.

Insgesamt geht der Senat davon aus, dass es sich bei der räumlich beengten Unterbringung von Fernfahrern eines Unternehmens in einem Gebäude mit einer Gemeinschaftsküche, einem Aufenthaltsraum und Gemeinschaftsbädern in Mehrbettzimmern, deren Belegung einem ständigen Wechsel unterzogen ist, nicht um eine Wohnnutzung handelt. Vielmehr spricht vieles dafür, eine derartige Nutzung als Beherbergung einzustufen (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11. Mai 2015 - 1 ME 31/15 -, juris), die durch eine genehmigte Wohnnutzung nicht mehr gedeckt ist.

Vor diesem Hintergrund erweist sich die verwaltungsgerichtliche Entscheidung auch nicht deshalb als fehlerhaft, weil sie dem Antragsgegner - so der Vortrag der Antragstellerin - eine notwendige Störerauswahlentscheidung unterstelle, die er nicht getroffen habe. Denn einer derartigen Ermessensentscheidung bedurfte es hier nicht. Nur wenn bekannt oder ohne Weiteres feststellbar ist, dass mehrere Personen und gegebenenfalls welche von ihnen als Störer in Frage kommen, haben die Verwaltungsbehörden eine derartige Ermessensentscheidung zu treffen (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 16. Dezember 1981 - 15 B 81 A.896 -, BayVBl. 1982, 435). Infolgedessen hat das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt, dass angesichts der am 16. November 2018 in der Liegenschaft gemeldeten 67 Personen rumänischer Herkunft, der ständigen Fluktuation der dort ansässigen Personen und der Ungewissheit über die noch bestehenden konkreten Mietverhältnisse die Heranziehung der Antragstellerin als Zustandsverantwortliche (auch ohne eine entsprechende Ermessensentscheidung) nicht zu beanstanden sei.

2. Der angegriffene Beschluss erweist sich als fehlerhaft, soweit die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin in Bezug auf die im Bescheid vom 27. November 2018 erfolgte Zwangsmittelandrohung angeordnet wurde.

Wie der Antragsgegner zu Recht in seiner Beschwerdebegründung ausgeführt hat, ist die (einheitliche) Zwangsmittelandrohung hinreichend bestimmt. Tatsächlich handelt es sich bei der Grundverfügung in Form der Nutzungsuntersagung nicht um verschiedene Handlungsanordnungen mit der Folge, dass die einheitliche Zwangsgeldandrohung wegen Unbestimmtheit rechtswidrig wäre. In der Sache geht es um die Durchsetzung eines Verbotes, das Erdgeschoss und das Obergeschoss des Gebäudes auf dem Grundstück Y.straße … in Gi. einheitlich für die Unterbringung von Arbeitnehmern zu nutzen. Die einheitliche Androhung eines Zwangsgeldes für ein derartiges Nutzungsverbot ist nicht zu beanstanden. In Fällen wie dem vorliegenden, in welchem es um die Zwangsmittelandrohung für ein Verbot derselben Nutzung in mehreren Räumen geht, stellt es keinen Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz dar, wenn ein einheitliches Zwangsgeld angedroht wird (vgl. insoweit Beschluss des Senats vom 18. Oktober 1990 - 4 TH 206/89 -, juris). […]

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Bei der räumlich beengten Unterbringung von Fernfahrern eines Unternehmens in einem Gebäude mit einer Gemeinschaftsküche, einem Aufenthaltsraum und Gemeinschaftsbädern in Mehrbettzimmern, deren Belegung einem ständigen Wechsel unterzogen ist, handelt es sich nicht um eine Wohnnutzung. Vielmehr spricht vieles dafür, dass eine derartige Nutzung als Beherbergung einzustufen ist, die durch eine genehmigte Wohnnutzung nicht mehr gedeckt ist.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin eines in einem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO gelegenen Grundstücks, auf dem sich zum Zeitpunkt der Entscheidung ein genehmigtes Wohngebäude mit 67 gemeldeten Personen befand. Auf dem Briefkasten waren 64 Namen aufgeführt. Im Keller befanden sich zwei Zimmer, die mit sechs bzw. sieben Personen belegt waren, sowie ein Bad. Im EG befanden sich zudem eine Küche, ein Aufenthaltsraum sowie ein Bad mit WC. Zwei Zimmer im OG waren mit jeweils zwei Personen und ein Zimmer mit vier Personen belegt. Auch im OG war ein Bad vorhanden. Im DG existierten zwei weitere Zimmer, von denen eins mit einer Person belegt war.

Mit Verfügung vom 27. November 2018 untersagte die zuständige Behörde ab sofort die Nutzung der Räume im Keller und im DG als Aufenthaltsräume. Zudem wurde der Antragstellerin unter der Androhung von Zwangsgeld untersagt, das Erd- und Obergeschoss als „Arbeitnehmerwohnheim“ zu nutzen. Die vorliegende Art der Nutzung war nach Ansicht der Behörde nicht durch die genehmigte Wohnnutzung gedeckt.

Gegen diese Verfügung erhob die Antragstellerin Widerspruch. Sie teilte mit, dass die Nutzung des Kellers und des DG als Aufenthaltsräume vorläufig eingestellt worden sei. Gegen das Nutzungsverbot für die Räume im EG und OG als „Arbeiterwohnheim“ erstrebte die Antragstellerin einstweiligen Rechtsschutz. Mit Beschluss vom 20. März 2019 wies das Verwaltungsgericht den Eilantrag auf Fortsetzung der Nutzung des Erd- und Obergeschosses als Arbeitnehmerwohnheim zurück. Dagegen Beschwerde.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde der Antragstellerin zurück. Der einstweilige Rechtsschutz gegen die Nutzungsuntersagung blieb damit im Ergebnis erfolglos.

Nach Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes war die Nutzung des Erdgeschosses sowie des Obergeschosses des Wohnhauses formell baurechtswidrig. Dies beruhe darauf, dass die gewählte Form der Arbeitnehmerunterbringung keine „Wohnnutzung“ darstellt.

Auch wenn Erd- und Obergeschoss des Gebäudes der Antragstellerin die für eine Wohnnutzung erforderlichen Mindestanforderungen aufweisen, lasse die konkrete Ausgestaltung (insbesondere die Schlafräume) nicht die für eine Wohnnutzung erforderliche Eigengestaltung der Haushaltsführung erkennen. Das Gericht vertritt vielmehr die Auffassung, dass die gewählte Ausstattung gar nicht zur Erfüllung der Wohnbedürfnisse führen soll, da die Nutzung auf einen ständig wechselnden Personenkreis ausgelegt ist. Dafür spreche insbesondere die massive Belegung der Schlafräume. Für Arbeitnehmer, die nicht in familiärer Beziehung stehen, böten diese Räume keinerlei Privatsphäre, die eine Möglichkeit zur Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises eröffnet. Dies werde auch durch die im Wesentlichen mit Etagenbetten möblierten Schlafräume deutlich.

Auch die Angaben der Antragstellerin selbst sprächen für einen wechselnden Personenkreis. Danach wohne die überwiegende Zahl der in dem Objekt gemeldeten Personen nicht dort. Es handele sich um Fernfahrer, die dort allenfalls als Gäste übernachteten. Nach Angaben der Antragstellerin seien die beschäftigten Fernfahrer ständig unterwegs. Mithin übernachtet der einzelne Fernfahrer nur in dem streitgegenständigen Objekt, wenn er sich am oder in der Nähe des Sitzes seines Arbeitgebers befindet. Für die ständige Fluktuation spricht nach Ansicht des Gerichts auch der Umstand, dass in dem vorgelegten „Mustermietvertrag“ der Mietzins mit 13 € pro Arbeitstag (Montag bis Freitag) vereinbart ist. Die Vereinbarung eines Mietzinses pro Arbeitstag habe lediglich dann einen Sinn, wenn die Belegung der Betten sich auch arbeitstäglich ändert.

Das Gericht geht ferner davon aus, dass es im vorliegenden Fall auch an der für eine Wohnnutzung notwendigen auf „Dauer angelegten Häuslichkeit“ fehlt. Hiergegen spreche bereits die ständig wechselnde Belegung. Dies gelte auch dann, wenn der Kreis der Nutzer auf Arbeitnehmer derselben Gesellschaft beschränkt sei. Dass die Mieter der Zimmer aus ihren Heimatländern schlichte und sehr beengte Wohnverhältnisse kennen, rechtfertigt es nicht, auf die nach deutschem Recht für eine Wohnnutzung vorauszusetzende Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises zu verzichten.

Insgesamt vertritt das Gericht die Auffassung, dass die hier vorliegende Nutzung als Beherbergung einzustufen ist, die durch eine genehmigte Wohnnutzung nicht mehr gedeckt ist.

Das vorliegende Urteil setzt sich mit der in der Praxis häufig aufkommenden Frage auseinander, wie der bauplanungsrechtliche Wohnbegriff zu bestimmen und von anderen Nutzungsarten (hier der Beherbergung) zu unterscheiden ist. Ist (nur) eine Wohnnutzung genehmigt, so hat die Behörde grundsätzlich eine Nutzungsuntersagung zu erlassen, wenn die tatsächliche ausgeübte Nutzung planungsrechtlich als Beherbergung einzustufen ist.

Welche Nutzungsart vorliegt, ist immer anhand des konkreten Einzelfalls zu entscheiden. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof unterstreicht mit seinem Urteil nochmals, dass in der Regel objektive Kriterien ausschlaggebend sind. So setzt sich das Gericht nicht mit der Frage auseinander, ob die Fernfahrer an einem anderen Ort ihren Lebensmittelpunkt haben. Es prüft auch nicht, ob diese das Arbeitnehmerwohnheim als „ihr Zuhause“ ansehen. Entscheidend ist für das Gericht, dass die Ausstattung der Räumlichkeiten eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit und eine Eigengestaltung der Haushaltsführung nach deutschen Standards nicht zulassen. Im Umkehrschluss kann ein „Arbeitnehmerwohnheim“ also durchaus eine Wohnnutzung darstellen, wenn die Ausstattung (und die Belegung) im Einzelfall anders ausgestaltet ist.

RA Jakob Hans Hien, Knauthe Rechtsanwälte Berlin