Pflicht zur Begründung einer Mietpreisbegrenzungsverordnung

Eine ex-nunc-Heilung der Mietpreisbegrenzungsverordnung durch eine nachgeschobene Veröffentlichung der Begründung kommt nicht in Betracht. Schon der Umstand der nachträglichen Veröffentlichung der Verordnungsbegründung führt zur Unwirksamkeit der Mietpreisbegrenzungsverordnung.

(Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. haben keinen Anspruch auf Zahlung in Höhe von 250 € aus § 556d Abs. 1 Satz 3 i.V.m. §§ 812 ff. BGB.

Die Kammer folgt nicht der Auffassung des Amtsgerichts Hamburg-Mitte, wonach die Mietpreisbegrenzungsverordnung vom 23.6.2015, wie sie im amtlichen Anzeiger Nr. 69 vom 1.9.2017 von der Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen veröffentlicht wurde, wirksam ist. Eine ex-nunc-Heilung der Mietpreisbegrenzungsverordnung durch eine nachgeschobene Veröffentlichung der Begründung kommt nicht in Betracht (vgl. Hinweis der Kammer vom 23.4.2019). Insoweit schließt sich die Kammer der Auffassung des Amtsgerichts Hamburg-Altona mit Urteil vom 2.10.2017 - 316 C 206/17 (Rn. 33 bei juris) an. Ebenso hat das Landgericht Frankfurt in seiner Entscheidung vom 27.3.2018 unter dem Geschäftszeichen 11 S 183/17 zur hessischen Mietpreisbegrenzungsverordnung ausgeführt, dass ein Begründungsmangel dazu führe, dass die Verordnung von Anfang an rechtswidrig und damit unwirksam sei (Rn. 36 bei juris). Ein Mangel im Normsetzungsverfahren kann nicht rückwirkend geheilt werden. Der Bundesgerichtshof hat mit Urteil vom 17.7.2019 - VIII ZR 130/18 - diese Auffassung des Landgerichts Frankfurt bestätigt (Rn. 38 bei juris).

Der Bundesgerichtshof führt insoweit aus (aaO., Rn. 41 bei juris): „Da die Pflicht zur Begründung der Gebietsverordnung zwingender Bestandteil der Ermächtigungsgrundlage des § 556d Abs. 2 Satz 5 BGB ist und eine Rechtsverordnung zur Bestimmung von Gebieten mit angespanntem Wohnungsmarkt ohne öffentlich bekannt gemachte Begründung mit dem Wortlaut und Normzweck der Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar ist, handelt es sich um eine Wirksamkeitsvoraussetzung, deren Fehlen zur Nichtigkeit der Verordnung führt (zur grundsätzlichen Nichtigkeit fehlerhafter Rechtsverordnungen Maunz/Dürig/Remmert, aaO Rn. 137; Ossenbühl in Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 3. Aufl. § 103 Rn. 79; Brenner in von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, 7. Aufl., Art. 80 Rn. 82; Dreier/Bauer, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 80 Rn. 58).“

Die Kammer verkennt nicht, dass der hier zu entscheidende Fall etwas anders gelagert ist. Die Entscheidung des Bundesgerichtshofs betraf die Frage, ob die hessische Mietenbegrenzungsverordnung vom 17.11.2015 wirksam ist, obwohl eine Verordnungsbegründung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens am 27.11.2015 (noch) nicht vorlag. Die Begründung der Mietpreisbegrenzungsverordnung vom 23.6.2015 der Freien und Hansestadt Hamburg wurde zum 1.9.2017 der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Die Beschlussfassung der Mietpreisbegrenzungsverordnung vom 22.6.2015 des Senats erfolgte mit der später veröffentlichten Begründung der Verordnung. Nach der Auffassung der Kammer führt allein der Umstand der nachträglichen Veröffentlichung der Verordnungsbegründung zur Unwirksamkeit der Mietpreisbegrenzungsverordnung.

Zwar geht das Amtsgericht zu Recht davon aus, dass die Ermächtigungsgrundlage des § 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB nicht verlange, dass die Verordnungsbegründung gemeinsam (in einem Dokument) mit dem Verordnungstext im Gesetz- und Verordnungsblatt des Landes verkündet wird, obgleich dafür Gründe der Rechtssicherheit sprechen (BGH, aaO. Rn. 36 bei juris). Daraus folgt aber nicht, dass die Begründung erst nach Erlass der Verordnung veröffentlicht werden darf. Denn der Bundesgesetzgeber hat durch die Normierung der Begründungspflicht einer Mietpreisbegrenzungsverordnung deutlich gemacht, dass die Begründungspflicht eine wesentliche Formvorschrift der Verordnung ist (vgl. hierzu auch S. 29, BT-Drs. 18/3121: „Die Sätze 5 bis 7 enthalten eine Begründungspflicht für die Rechtsverordnungen. Auf diese Weise sollen die Entscheidungen der Landesregierungen nachvollziehbar gemacht werden, insbesondere im Hinblick darauf, aufgrund welcher Tatsachen die Gebiete bestimmt wurden und welche Begleitmaßnahmen geplant sind, um die Anspannung der Wohnungsmärkte zu beseitigen.“). Die Begründungspflicht wäre zudem ohne Sinn, wenn die Begründung ein Internum der Landesregierung bleiben könnte (BGH, aaO., Rn. 35, bei juris). Hintergrund der Begründungspflicht ist, dass den verfassungsrechtlichen Maßstäben, insbesondere des Eigentumsschutzes, Art. 14 GG, ausreichend Rechnung getragen wird.

Da die Begründungspflicht in § 556d Abs. 2 Satz 5 BGB als Transparenzgebot bzw. -pflicht die Entscheidung der Landesregierungen nachvollziehbar machen soll (vgl. LG Hamburg, Urteil vom 14.6.2018 - 333 S 28/17, NZM 2018, 745, Rn. 43), ist sie zugleich Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Sie soll dem Vermieter als Adressat der Verordnung die Möglichkeit geben, den einer Rechtfertigung unterliegenden Eingriff in sein Eigentumsrecht einerseits kontrollieren und anderseits auch nachvollziehen zu können. Der Verstoß gegen die Begründungspflicht und Veröffentlichungspflicht der untergesetzlichen Norm (Mietpreisbegrenzungsverordnung) ist nicht nur wegen Verstoßes gegen (höherrangiges) Bundesrecht nichtig, sondern auch wegen Verstoßes gegen Verfassungsgrundsätze. Eine rückwirkende Heilung einer nichtigen Norm kommt grundsätzlich nicht in Betracht. Eine nachgeschobene Veröffentlichung kann ebenso wenig wie eine nachgeschobene Begründung die Verordnung heilen. Heilungsvorschriften wie §§ 45 Abs. 1 Nr. 2, 46 VwVfG sind nur auf Verwaltungsakte anwendbar.

Aus diesen Überlegungen folgt auch, dass die Verordnungsbegründung als formale Anforderung an die Wirksamkeit der Verordnung zeitgleich mit dem Verordnungstext der Öffentlichkeit zugänglich zu machen ist. Dabei kann es dahinstehen, ob der Verordnungstext zumindest deutlich machen muss, dass es eine entsprechende Begründung der Landesregierung gibt und wo diese zu finden ist (BGH, aaO., Rn. 37 bei juris). Jedenfalls ist aber die Begründung der Öffentlichkeit in zumutbarer Weise an einer allgemeinen zugänglichen Stelle bekannt zu machen (vgl. BGH, aaO., Rn 32 bei juris). Aus diesem Grund ist der klägerische Vortrag mit nicht nachgelassenem Schriftsatz vom 20.8.2019, dass die Begründung der Verordnung am 23.6.2015 herausgegeben wurde, weil die BILD-Zeitung mit einem Artikel vom 24.6.2015 die Tabelle 4 der Verordnungsbegründung (Entwicklung der Angebotsmieten auf den Hamburger Teilmärkten 2007 bis 2014) auszugsweise abgedruckt habe, nicht entscheidungserheblich. Denn aus dem Protokoll der 9. Sitzung der Bürgerschaft der Freie und Hansestadt Hamburg vom 24.6.2015 ist zum Tagesordnungspunkt Mietpreisbremse festgehalten, dass nicht mal die Bürgerschaft das in der BILD-Zeitung zitierte Gutachten des Senats kenne (vgl. Anlage BB2). Von einer vollständigen Veröffentlichung der Verordnungsbegründung ist daher nicht auszugehen.

Die Begründung für eine Verordnung zur „Mietpreisbremse“ muss veröffentlicht werden, wie der Bundesgerichtshof unlängst entschieden hat (GE 2019, 1029). Veröffentlichung bedeutet nach der Rechtsauffassung des BGH, dass die Begründung in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen Stelle bekannt gemacht wird. Geschieht dies nachträglich, wird die nichtige Verordnung nicht geheilt, wie das Landgericht Hamburg jetzt entschieden hat.

Die Begründung für die Hamburger Mietpreisbegrenzungsverordnung war erst nach dem Inkrafttreten der Verordnung veröffentlicht worden; das Amtsgericht nahm eine Heilung an und gab der Klage der Mieter auf Rückzahlung überhöhter Mieten statt. Die Berufung des Vermieters war erfolgreich.

Das Landgericht Hamburg stellte fest, dass eine nachträgliche Veröffentlichung nicht ausreicht, die wegen fehlender Begründung nach § 556d BGB nichtige Verordnung mit Wirkung für die Zukunft zu heilen. Das sei nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz nur auf Verwaltungsakte anwendbar, nicht aber auf eine Rechtsverordnung. Die Verordnung sei nur wirksam, wenn mit dem Text die Begründung zeitgleich der Öffentlichkeit zugänglich gemacht worden sei. Die Berufung der Mieter auf eine in der Bild-Zeitung abgedruckte Tabelle der Verordnungsbegründung sei nicht entscheidungserheblich, da im Protokoll der Sitzung der Bürgerschaft festgehalten worden sei, dass auch diese das in der Zeitung zitierte Gutachten des Senats nicht kenne.

Die 67. Kammer des LG Berlin hat angenommen, dass die Begründung für die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung nicht in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen Stelle bekannt gemacht wurde (GE 2019, 1507), gleichwohl aber wirksam sei, weil es sich nicht um einen evidenten Verfahrensmangel handele. Dies steht im Gegensatz zur einhelligen Auffassung im Schrifttum und der Rechtsprechung, auch des BGH (ablehnend auch die Anmerkung von Bub/Pramataroff, FD-MietrR 2019, 421976).