Pachtzins für Kleingärten

Pachtzins für Kleingärten; Kündigungsmöglichkeiten für Dauerkleingärten; Dauerkleingärten; Kleingärten

1. Hat das Bundesverfassungsgericht ein Gesetz für verfassungs-widrig, aber nicht für nichtig erklärt, muß der Gesetzgeber grundsätzlich zumindest mit Wirkung von diesem Zeitpunkt an die verfassungswidrige Lage beseitigen. Für die Zeit vor der Neuregelung kann jedoch keine Abhilfe verlangt werden, wenn diese praktisch nicht mehr durchführbar wäre oder den Betroffenen keinen Nutzen mehr bringen könnte oder wenn sie nur unter unverhältnismäßiger Beeinträchtigung anderer schutzwürdiger Belange möglich wäre.

2. Die Begrenzung des Pachtzinses für Kleingärten in § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG ist in ihrem Ausmaß für private Verpächter mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar.

(amtliche Leitsätze)

3. Die Bestimmungen des Bundeskleingartengesetzes über die eingeschränkten Kündigungsmöglichkeiten des Verpächters von Dauerkleingärten sind verfassungsgerecht.

(Leitsatz der Redaktion)

(...) 2. Das Ziel der Regelung, für die bestehenden Kleingartenanlagen die planerische Festsetzung als Dauerkleingärten und damit deren Bestand zu sichern, rechtfertigt die mit ihr verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse mit Ausnahme der Pachtzinsbeschränkung.

a) § 16 Abs. 4 Satz 1 BKleingG führt in Verbindung mit den eingeschränkten Kündigungsmöglichkeiten des Verpächters nach §§ 8 ff. BKleingG im Ergebnis dazu, daß durch Bebauungsplan für Dauerkleingärten festgesetzte Grundstücke vom Eigentümer nicht mehr in anderer Weise als durch Verpachtung als Kleingarten genutzt werden können; ausgenommen sind nur einzelne Parzellen, für die er Eigenbedarf im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 3 BKleingG geltend machen kann. Eine anderweitige Nutzung, die dem Eigentümer mehr wirtschaftliche Vorteile bringen würde, wird da-mit ausgeschlossen. Das gilt nicht nur für eine planwidrige - etwa bauliche - Nutzung, sondern auch für eine Nutzung, die zwar nicht plangemäß, aber doch planverträglich ist und damit nach der fachgerichtlichen Praxis baurechtlich zulässig wäre (vgl. BVerfGE 42, 30 [33 ff.]).

Diese Beschränkung in der Nutzungsart ist, wenn man die für Kleingärten bestehende gesetzliche Pachtzinsbeschränkung außer acht läßt, mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar. Mit der Bereitstellung von Kleingartenland wird insbesondere den Freizeit- und Erholungsbedürfnissen desjenigen Teils der Bevölkerung entsprochen, der nicht über einen Hausgarten verfügt; sie dient danach einem Gemeinwohlbelang im Sinn des Art. 14 Abs. 2 GG. Der Ausschluß einer der Art nach vorteilhafteren, insbesondere baulichen Nutzung beschwert den Eigentümer nicht unverhältnismäßig. Die Vorschriften des Bauplanungsrechts gewährleisten, daß die Planung sachgerecht unter Berücksichtigung und Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange, also auch derjenigen der betroffenen Eigentümer, er folgt (§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB). Das Ergebnis einer solchen Planung muß der Eigentümer im Hinblick auf die Sozialgebundenheit des Eigentums grundsätzlich hinnehmen. Aus der Verfassungsmäßigkeit der planerischen Beschränkung der Nutzungsmöglichkeit folgt, daß der Ausschluß planwidriger - insbesondere baulicher - Nutzungen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Aber auch der mit der Regelung des Bundeskleingartengesetzes zusätzlich verbundene Ausschluß anderweitiger, planverträglicher Nutzungsarten, etwa einer landwirtschaftlichen oder anderweitigen gärtnerischen Nutzung, wird durch das damit verfolgte Ziel gedeckt. Die darin liegende wirtschaftliche Beeinträchtigung des Eigentümers wiegt (unter der Voraussetzung einer angemessenen Pachtzinsregelung) nicht besonders schwer.

Entsprechendes gilt für die mit der Festsetzung als Dauerkleingärten ver-bundene (faktische) Beeinträchtigung der Möglichkeit, das Grundstück zu veräußern oder zu beleihen. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung von 1979 festgestellt, daß unter dem früheren Kleingartenrecht die Veräußerungsmöglichkeit für Kleingartengrundstücke praktisch aufgehoben und dadurch die Substanz des Eigentums berührt gewesen sei (vgl. BVerfGE 52, 1 [31]). Ob die Veräußerungsmöglichkeit bei Klein-gartengrundstücken unzulässig eingeschränkt ist, hängt jedoch wesentlich davon ab, ob und inwieweit ein Ertrag gewährleistet ist. Es handelt sich danach um eine Frage, die von der Pachtzinsregelung beeinflußt wird. Die Festsetzung als Dauerkleingarten kann sich insoweit nur dahin auswirken, daß eine spekulative, auf eine spätere bauliche Nutzung gerichtete Erwartung geschmälert und dadurch der Grundstückswert vermindert wird. Das verletzt jedoch die Eigentumsgarantie nicht. (...)

IV. Die Pachtzinsbegrenzung des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG, die infolge der Übergangsregelung auch für die verlängerten Alt-Pachtverhältnisse eingreift, ist bei Pachtverhältnissen mit privaten Verpächtern in ihrem Aus-maß mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar.

1. Der Gesetzgeber war allerdings von Verfassungs wegen nicht grundsätzlich gehindert, eine Pachtzinsbegrenzung einzuführen.

Preisrechtliche Vorschriften, die durch sozialpolitische Ziele hinreichend legitimiert werden, sind verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen. Sie konkretisieren im Rahmen von Art. 14 GG die Sozialbindung des Eigentums (vgl. BVerfGE 21, 87 [90]). Das gilt insbesondere für Grundstücke, weil bei diesen sowohl das Angebot als auch die Nachfrage weniger flexi-bel sind als bei anderen vermögenswerten Gütern, zugleich aber ihre so-ziale Bindung besonders groß ist. Da Grund und Boden nicht vermehrbar sind und Grundstücke für bestimmte Nutzungen auch nicht ohne weiteres ausgetauscht werden können, kann sich am Markt ein Preis bilden, der im Hinblick auf die soziale Funktion des Eigentumsobjekts nicht mehr angemessen ist. Das kann es in besonderem Maße erforderlich machen, die In-teressen der Allgemeinheit durch gesetzliche Regelungen zur Geltung zu bringen und die Nutzung nicht völlig dem freien Spiel der Kräfte und dem Belieben des Einzelnen zu überlassen (vgl. BVerfGE 21, 73 [83]).

Diese Erwägungen gelten auch für Kleingärten. Für Kleingartenanlagen werden überwiegend Grundstücke benötigt, die innerhalb des Stadtgebietes oder in seiner unmittelbaren Nähe liegen und verkehrsmäßig gut er-schlossen sind. Grundstücke, die diesen Anforderungen entsprechen, sind knapp, und die Nachfrage nach ihnen ist groß. Durch gemeindliche Planungsentscheidungen kann das Angebot nur in engen Grenzen erhöht werden. Andererseits sind viele Menschen auf die Nutzung von Kleingärten in besonderem Maße angewiesen. Zwar ist der Besitz eines Kleingartens heute für den Pächter und seine Familie nicht mehr von existentieller Bedeutung (vgl. dazu BVerfGE 52, 1 [35]). Dem Kleingarten kommt aber weiterhin eine wichtige soziale Funktion zu. Die Kleingartenpächter sind zum überwiegenden Teil Mieter von Wohnungen ohne Hausgarten. Der Kleingarten bietet ihnen einen Ausgleich für Mängel im Wohnbereich und Wohnumfeld sowie für oft einseitige Berufstätigkeit (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 9). Sie können sich dort in natürlicher Umgebung einen privaten Erholungsbereich schaffen. Besonders wichtig ist das für Familien mit klei-nen Kindern, die im Wohnbereich häufig nur ungenügende Spielmöglichkeiten vorfinden. Der Gesetzgeber konnte ferner davon ausgehen, daß da neben auch dem wirtschaftlichen Nutzen des Kleingartens für Angehörige der unteren Einkommensschichten und für kinderreiche Familien wesentliche Bedeutung zukommt (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 9).

Unter diesen Umständen kann der Gesetzgeber durch eine Pachtzinsbegrenzung einer Preisentwicklung vorbeugen, die dazu führen würde, daß ein Großteil der Bevölkerungsschichten, für die die Nutzung eines Kleingartens aus den dargelegten Gründen von besonderer Bedeutung ist, durch den Pachtzins unangemessen belastet würde. Bei der gebotenen Abwägung muß der Gesetzgeber dabei seine Entscheidung einerseits an den wirtschaftlichen Verhältnissen des betroffenen Bevölkerungskreises ausrichten. Andererseits darf er bei der Einschätzung der den Eigentümern zumutbaren Einschränkung berücksichtigen, welche Möglichkeiten diesen nach der tatsächlichen und rechtlichen Situation der Grundstücke anderweitig offen stünden. Er darf dabei nicht auf den untersten Bereich des möglichen Grundstücksertrags - etwa im Obst- und Gartenbau oder in der landwirtschaftlichen Nutzung - abstellen, ist aber auch nicht verpflichtet, den Eigentümern die höchstmögliche Rendite, wie sie etwa für Wochenendgärten oder Campingplatz-Grundstücke erzielt werden kann, zu gewährleisten.

2. Bei der Ausgestaltung der danach zulässigen Pachtzinsbegrenzung in § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG hat der Gesetzgeber die Eigentümer in unzu-mutbarer Weise belastet. Die gewählte Begrenzung auf den doppelten Be-trag des ortsüblichen Pachtzinses im erwerbsmäßigen Obst- und Gartenbau schränkt die Eigentümer in ihrer Nutzungsbefugnis erheblich ein. Nach den Angaben im Materialband zum Agrarbericht 1982 (BTDrucks. 9/1341, S. 238, 252) zu den im Bundesdurchschnitt erzielten Pachtzinsen im Obstbau und im Freilandgemüseanbau waren aufgrund des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG bei dessen Inkrafttreten im Durchschnitt Höchstpachtzinsen von jährlich 0,14 DM je Quadratmeter zu erwarten. Davon ist auch der Gesetzgeber ausgegangen (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf, BTDrucks. 9/1900, S. 14). Der Monatsbetrag des Pachtzinses, der zum Vergleich mit den allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnissen, insbesondere den Einkommensverhältnissen, besonders anschaulich ist, belief sich danach für eine Fläche von 400 qm, die nach § 3 Abs. 1 BKleingG ein Kleingarten nicht überschreiten soll (vgl. auch § 9 Abs. 1 Nr. 2 BKleingG), im Durchschnitt auf 4,67 DM. Der Kleingartenpachtzins lag damit erheblich unter den Beträgen, mit denen nach den Stellungnahmen der Verbände von Freizeit- und Wochenendgärten oder sonstigen Freizeit- und Erholungseinrichtungen bewertet wurde. In der weiteren Entwicklung hat sich an dieser Relation nichts geändert, wenn auch die Pachtzinsen im erwerbsmäßigen Obst- und Gartenbau, an die die Pachtzinsgrenze für Klein-gärten anknüpft, im Zuge der allgemeinen Preisentwicklung geringfügig gestiegen sind. Legt man die Angaben im Agrarbericht 1991 über die durchschnittlichen Pachterträge im Obst- und im Freilandgemüseanbau (BTDrucks. 12/71, S. 286, 290) zugrunde, beläuft sich der nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG berechnete Höchstpachtzins für einen 400 qm großen Kleingarten auf monatlich 5,75 DM.

Eine besondere Beschwer der Eigentümer kann sich durch die Pachtzinsregelung darüber hinaus ergeben, wenn hohe öffentliche Lasten anfallen, etwa Erschließungsbeiträge oder Straßenreinigungskosten. Die Pachtzinsbegrenzung kann in solchen Fällen dazu führen, daß der Eigentümer sogar erhebliche Verluste hinnehmen muß, die er nach der gesetzlichen Lage nicht in angemessener Weise auf die Pächter abwälzen darf. Daß die Gemeinden in solchen Fällen von der Erhebung von Erschließungsbeiträgen durchweg aus Billigkeitsgründen absehen (§ 135 Abs. 5 BauGB), ist rechtlich nicht gesichert.

Das Regelungsziel, die sozial schwächeren Bevölkerungsschichten vor der Verdrängung aus der Kleingartenpacht zu schützen (vgl. BTDrucks. 9/1900, S.14), kann eine Pachtzinsbegrenzung dieses Ausmaßes nicht rechtfertigen. Die Pachtzinsen, zu denen § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG führt, sind so niedrig, daß sie für den Pächter nahezu nur noch symbolische Be-deutung haben. Schon die Kosten, die für die Anfahrten zum Kleingartengelände anfallen, übersteigen sie in der Regel deutlich. Ein Schutzbedürfnis, das eine so weitgehende Pachtzinsbegrenzung rechtfertigen würde, könnte allenfalls für Bezieher sehr niedriger, weit unter dem Durchschnitt liegender Einkommen gegeben sein. Diese machen jedoch nur einen ge-ringen Anteil der Kleingartenpächter aus. Wie das Bundesverfassungsgericht schon in der Entscheidung vom 12. Juni 1979 unter Berufung auf den im Auftrag des zuständigen Bundesministers erstatteten Forschungsbericht des Instituts für Städtebau, Siedlungswesen und Kulturtechnik der Universität Bonn vom Jahre 1975 hervorgehoben hat, war der Anteil der Kleingärtner "mit kleinerem Einkommen" damals - bei einer ebenfalls weit-hin verwirklichten engen Pachtzinsbindung - mit 9 vom Hundert relativ ge-ring (BVerfGE 52, 1 [34]); die Kleingartenbesitzer gehörten überwiegend den mittleren Einkommensschichten an, während die Bezieher besonders niedriger und besonders hoher Einkommen unter ihnen erheblich geringer vertreten waren als im Durchschnitt der bundesdeutschen Bevölkerung (BVerfGE 52, 1 [11]). Daß sich an diesen Verhältnissen zwischenzeitlich Wesentliches geändert hätte, ist im vorliegenden Verfahren von keiner Seite vorgetragen worden.

Entscheidet sich der Gesetzgeber für eine durchgehende, alle Fälle erfas-sende Pachtzinsbegrenzung, darf er sich nicht allein an der Leistungsfähigkeit der Kleingartenpächter mit besonders niedrigem Einkommen orientieren. Hält er für diese Gruppe besondere Schutzmaßnahmen für an-gebracht, so kann er dies durch gezielte, darauf beschränkte Regelungen zu erreichen versuchen. Dabei ist es ihm insbesondere nicht verwehrt, die Gemeinden, in deren Eigentum das Kleingartenland zu etwa zwei Dritteln steht, zu verpflichten, bei der Vergabe der Kleingärten und bei der Pacht-zinsbemessung Angehörige der sozial schwachen Schichten bevorzugt zu berücksichtigen. Von Verfassungs wegen bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, die Gemeinden als Verpächter von Kleingartenland besonderen Pflichten bei der Ausgestaltung der Pachtverhältnisse zu un-terwerfen. Es gehört seit der Kleingartenordnung 1919 ohnehin zu ihren Aufgaben, ausreichendes Gelände für Kleingärten bereitzustellen (vgl. BVerfGE 52, 1 [36]). Davon ist auch der Gesetzgeber bei der Schaffung des Bundeskleingartengesetzes ausgegangen (vgl. BTDrucks. 9/1900, S. 18 zu § 15 des Gesetzentwurfs).

Ist somit die Höhe des Pachtzinses schon im Regelfall für den Eigentümer unzumutbar, so gilt das um so mehr, soweit nach der gesetzlichen Rege-lung keine Möglichkeit besteht, öffentliche Lasten, die für das Kleingartengrundstück in beträchtlicher Höhe anfallen können, in angemessener Wei-se bei der Bemessung des Pachtzinses zu berücksichtigen, so daß der Ei-gentümer in solchen Fällen aus dem Grundstück nicht nur keinen Ertrag mehr erzielen kann, sondern sogar Verluste hinnehmen muß.

3. Der Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 GG führt nicht zur Nichtigkeit des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG, daß eine Pachtzinsbegrenzung nicht von vornherein unzulässig ist und es der Entscheidung des Gesetzgebers vorbehalten bleiben muß, ob und in welchem Umfang er eine Preisbindung - unter Be achtung der dargelegten Maßstäbe - einführen will. Seine Gestaltungsbefugnis ist allerdings insoweit eingeschränkt, als er jedenfalls sicherstellen muß, daß öffentliche Lasten auf die Pächter in angemessener Weise ab-gewälzt werden können. Da bereits im Jahre 1979 durch die Kleingarten entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ersichtlich geworden ist, daß das Regelungssystem der damaligen Vorschriften unter Einschluß der Pachtzinsbeschränkung der Nachbesserung bedurfte, und eine ausreichende Korrektur der Pachtzinsbeschränkung seither aussteht, ist der Gesetzgeber gehalten, nunmehr unverzüglich einen verfassungsmäßigen Rechtszustand hinsichtlich der Pachtzinsen herzustellen. Die Nachbesserung muß für alle Pachtverhältnisse mindestens für die Zeit von der Be-kanntgabe der vorliegenden Entscheidung an angenommen werden. Für die Vergangenheit muß sie jedenfalls auf Fälle erstreckt werden, in denen Rechtsstreitigkeiten über die Höhe des Pachtzinses anhängig gemacht worden sind, die noch nicht bestandskräftig abgeschlossen sind.

V. Da es dem Gesetzgeber nicht grundsätzlich verwehrt ist, die verfassungswidrige Pachtzinsregelung des § 5 Abs. 1 Satz 1 BKleingG durch ei-ne anderweitige, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrende Pachtzinsbeschränkung zu ersetzen, berührt die Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift den Bestand der zur Prüfung stehenden Übergangsregelung nicht. Sieht der Gesetzgeber weiterhin eine Pachtzinsregelung vor, bestehen auch für die Zukunft gegen die Beschränkung der Grundstückseigentümer in der Nutzungsart des Grundstücks und gegen die Bindung an die Person des gegenwärtigen Pächters, die sich aus den Vorschriften des Bundeskleingartengesetzes für Dauerkleingärten ergibt, keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Wenn der Gesetzgeber allerdings künftig von jeglicher Pachtzinsbegrenzung absehen und die Bildung des Pachtzinses in vollem Umfang der freien Vereinbarung überlassen würde, müßte er da-für Sorge tragen, daß den Eigentümern bestehender Kleingärten die Mög-lichkeit, frei vereinbarte Pachtzinsen zu erzielen, nicht durch die Festschreibung der bestehenden Kleingartenverhältnisse vorenthalten wird.

Nach den beiden Weltkriegen gab es eine Vielzahl von staatlichen Preisregelungen als typische Folge einer Mangelwirtschaft. Nur noch wenige solcher Bestimmungen sind in Kraft; mit am längsten überlebte die Mietpreisbindung für Altbauten in West-Berlin.

Zu den Ausnahmen zählt der Pachtzins über Kleingärten nach § 8 des Bundeskleingartengesetzes, der höchstens den doppelten Betrag des ortsüblichen Pachtzinses im erwerbsmäßigen Obst- und Gemüseanbau ausmachen darf. Die Wochenendlaube soll für den kleinen Mann bezahlbar bleiben; zusätzlich enthält das Kleingartengesetz Kündigungsbeschränkungen für den Verpächter. Die Neuregelung des Kleingartenrechts durch das Bundeskleingartengesetz vom 28. Februar 1983 war erforderlich gewesen, weil das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 52, 1) das alte Kleingartenrecht für verfassungswidrig erklärt hatte, weil es keine Befristung der Vertragsdauer zuließ, andererseits die Kündigungsmöglichkeiten eng begrenzte und gleichzeitig zu einem ungewöhnlich niedrigen Pachtzins führte.

In seiner zweiten Kleingartenentscheidung) hatte sich das Bundesverfassungsgericht erneut mit dem Wechselspiel zwischen Kündigungsbeschränkung und Preisregelungen für das Nutzungsentgelt zu beschäftigen. Das Bundesverfassungsgericht hielt eine Festsetzung als Dauerkleingarten durch Bebauungsplan für vereinbar mit Art. 14 GG, weil eine faktische Beeinträchtigung der Veräußerungsmöglichkeit für den Eigentümer nur spekulative Erwartungen beträfe. Gleichzeitig müßten dann aber angemessene Pachtzinsen möglich sein, was bei der gesetzlichen Regelung nicht gewährleistet sei. Diese führe zu so niedrigen Pachtzinsen, daß sie nur noch symbolische Bedeutung hätten. Die Entscheidung enthält auch eine Handlungsanweisung für den Gesetzgeber, wonach abgeschlossene Altfälle nicht wieder ausgegraben werden müssen.