Normenkontrollverfahren

Normenkontrollverfahren; Veränderungssperre; einstweilige Anordnung; Interessenabwägung

Im Normenkontrollverfahren gegen eine Veränderungssperre ist über einen Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung auf Grund einer Interessenabwägung zu entscheiden, falls die Veränderungssperre nicht offensichtlich nichtig ist.

Die Antragstellerin begehrt im Normenkontrollverfahren den Erlaß einer einstweiligen Anordnung hinsichtlich der durch die Ver-ordnung vom 28. November 1995 (GVBl. 1996 S. 78) erlassenen Veränderungssperre XVIII-9/9 für das Grundstück im Bezirk Weißensee, Ortsteil Blankenburg. Die Antragstellerin hat dieses 2.350 m2 große unbebaute Grundstück mit Kaufvertrag vom 25. August 1994 erworben. Sie beabsichtigt, es mit zwei Mehrfamilienhäusern (je 10 WE) unter Ausbau der Dachgeschosse als Vollgeschosse mit einer GRZ von 0,25 und einer GFZ von 0,76 zu bebauen. Ein verbindlicher Bebauungsplan besteht hier nicht. Im Flächennutzungsplan von Berlin vom 1. Juli 1994 (ABI. S. 1972) ist das Grundstück überwiegend als gemischte Baufläche M 2 und teilweise als Grünfläche dargestellt. Die Dorfanlage "Alt-Blankenburg", die 1977 in die Bezirksdenkmalliste aufgenommen worden ist, unterliegt nunmehr als Denkmalbereich (Ensemble) den Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes Berlin vom 24. April 1995 (GVBl. S. 274; Denkmalliste Berlin, Stand: 3. August 1995, ABI. S. 3153, 3385). Für das Gebiet "Dorfkern Blankenburg" ist die Aufstellung des Landschaftsplanes XVIII-L 3 beschlossen worden (Bekanntmachung vom 16. Dezember 1994, ABI. S. 4312).

Am 17. September 1991 (ABI. S. 2231) beschloß das Bezirksamt Weißensee von Berlin unter anderem die Aufstellung der Bebauungspläne XVIII-9 und XVIII-10, deren Geltungsbereiche mit Beschluß vom 6. Dezember 1994 (ABI. S. 4151) zum Bebauungsplan XVIII-9 für das Gelände zwischen den Straßen Alt Blankenburg, den nördlichen Grenzen der Grundstücke und des Kinderheimes Blankenburg sowie der Krugstege zusammengefaßt wurden. Der Bebauungsplanentwurf sieht für das Grundstück der Antragstellerin die Ausweisung eines allgemeinen Wohngebietes mit einer GRZ von 0,2, einer GFZ von 0,4, maximal zwei Vollgeschossen sowie Einzel- und Doppelhausbebauung vor. Für die vorhandene Bebauung am Dorfanger ist die Festsetzung eines Mischgebietes und südlich hiervon einer Grünfläche - private Hausgärten sowie öffentliche Parkanlage -, daran anschließend eine Gemeinbedarfsfläche mit den Zweckbestimmungen "Turnhalle, Schule, Sportflächen" unter Erweiterung des vorhandenen Schulstandortes sowie zwischen Schulstandort und dem Grundstück der Antragstellerin eine 10 m breite Grünfläche - öffentliche Parkanlage - vorgesehen. Nach den beabsichtigten textlichen Festsetzungen (Nr. 3) sind im allgemeinen Wohngebiet und in den Mischgebieten Dächer als symmetrische Satteldächer, ausnahmsweise als Walmdächer, mit einer Neigung von maximal 45 Grad auszubilden. Der Bebauungsplan XVIII-9 soll nach der Entwurfsbegründung der Sicherung, Neuordnung und Ergänzung der noch weitgehend vorhandenen Dorfstruktur sowie des Ortsbildes dienen; die Ausweisung des allgemeinen Wohngebiets an der Gernroder Straße stehe in Korrespondenz mit dem Bestand sowohl innerhalb dieses Plangebiets als auch mit den östlich und südlich anschließenden bestehenden Siedlungs- und Nutzungsstrukturen; hierdurch werde dieser Bereich, unter Berücksichtigung der Realnutzung der Nachbarschaft, verträglich weiterentwickelt. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung fand in der Zeit vom 12. Dezember 1994 bis zum 2. Januar 1995 statt.

Vom Juni bis November 1994 führte die Antragstellerin unter Hinweis auf § 34 BauGB und die Umgebungsbebauung Gespräche und Schriftwechsel über das von ihr geplante Bauvorhaben mit Vertretern des Antragsgegners, die auf den Bebauungsplanentwurf verwiesen. Mit einem am 5. Dezember 1994 beim Antragsgegner eingegangenen Schreiben vom 30. November 1994 beantragte die Antragstellerin für das Vorhaben "Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern (2 x 10 WE)" die Erteilung eines Vorbescheides zu folgenden Fragen: 1. Ist das beigefügte Planvorhaben nach Art und Umfang bauplanungsrechtlich genehmigungsfähig? 2. Stehen dem Planvorhaben im Rahmen der beigefügten Pläne bauordnungsrechtliche Aspekte entgegen?

Nachdem der Antragsgegner zunächst auf Mängel des Antrages hingewiesen hatte, wies er mit Bescheid vom 2. Juni 1995 den Antrag nach § 60 Abs. 2 BauO Bln 1985 zurück. Auf den Widerspruch der Antragstellerin und nach einem Gespräch vom 20. Juli 1995 leitete der Antragsgegner mit Schreiben vom 4. August 1995 die weitere Bearbeitung ein und stellte mit Bescheid vom 7. August 1995 die Entscheidung über den Vorbescheidsantrag für 12 Monate zurück, da wegen des hohen Maßes der beantragten baulichen Nutzung eine Beeinträchtigung der Planung zu befürchten sei. Der Widerspruch der Antragstellerin hatte keinen Erfolg.

Aus Anlaß des Vorbescheidsantrages erließ das Bezirksamt Weißensee von Berlin zur Sicherung der Planung durch Verordnung vom 28. November 1995 (GVBl. 1996 Seite 78) für das Grundstück die Veränderungssperre XVIII-9/9. Gegen diese Veränderungssperre hat die Antragstellerin am 15. April 1996 ein Normenkontrollverfahren eingeleitet (OVG 2 A 3.96) und zugleich den Erlaß einer einstweiligen Anordnung im Normenkontrollverfahren beantragt (OVG 2 A 4.96). Die auf Erteilung des Vorbescheides gerichtete Klage (VG 19 A 455.95) sowie die gegen die Zurückstellung der Entscheidung über den Vorbescheidsantrag gerichtete Klage (VG 19 A 595.96) hat das Verwaltungsgericht Berlin durch die Urteile vom 19. Juni 1996 unter Hinweis auf die inzwischen erlassene Veränderungssperre abgewiesen. Im vorliegenden Normenkontrollverfahren begehrt die Antragstellerin den Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Veränderungssperre bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.

II. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg. Nach § 47 Abs. 8 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben.

Die Antragstellerin hat von der im Normenkontrollverfahren OVG 2 A 3.96 angefochtenen Veränderungssperre XVIII-9/9 keine solchen schweren Nachteile zu befürchten, daß der Erlaß einer einstweiligen Anordnung auf Außervollzugsetzung der Veränderungssperre dringend geboten wäre. Bei der Prüfung der Voraussetzungen für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 8 VwGO ist ein strenger Maßstab anzulegen, weil mit der begehrten richterlichen Anordnung eine Rechtsnorm vorläufig außer Kraft gesetzt werden soll (vgl. dazu Beschluß des Senats vom 13. Januar 1978, OVGE 14, 228, 229). In diesem dem § 32 BVerfGG nachgebildeten Verfahren, in dem die Gültigkeit der im Normenkontrollverfahren in der Hauptsache angefochtenen Veränderungssperre als solche nicht Gegenstand der Prüfung ist, findet eine Abwägung der Interessen der Beteiligten statt. Dabei sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte und zur Nichtigerklärung der Norm führen würde, mit den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber wegen Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre in der Hauptsache erfolglos bliebe (vgl. Normenkontrollbeschlüsse des Senats vom 13. Januar 1978, a. a. O.; vom 3. Januar 1991, OVGE 19, 113, 114 und vom 14. September 1995, NVwZ-RR 1996, 313, 314).

Der Ausnahmefall, daß die angefochtene Norm, hier die Veränderungssperre XVIII-9/9, offensichtlich nichtig ist und schon deshalb die beantragte einstweilige Anordnung zugunsten der Antragstellerin erlassen werden müßte, liegt hier nicht vor. Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplanes gefaßt worden ist. Das Bezirksamt Weißensee war gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 AG-BauGB für den Erlaß der Verordnung über die Veränderungssperre XVIII-9/9, die an die Stelle der Satzung nach § 16 Abs. 1 BauGB tritt (vgl. § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB), zuständig. Den erforderlichen Beschluß über die Aufstellung des Bebauungsplanes XVIII-9 hat das zuständige Bezirksamt (§ 4 Abs. 1 AG-BauGB, § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB) am 17. September 1991 (ABI. S. 2231) mit der Änderung des Geltungsbereichs durch Beschluß vom 6. Dezember 1994 (ABI. S. 4151) gefaßt und ortsüblich bekanntgemacht.

Die Veränderungssperre XVIII-9/9 dient auch der "Sicherung der Planung" im Sinne von § 14 Abs. 1 BauGB. Ihr Erlaß durch das Bezirksamt Weißensee war erforderlich, um die Durchführung des Bebauungsplanverfahrens XVIII-9 zu sichern. Der von der Antragstellerin beantragte Vorbescheid, der sich auf ein Wohnbauvorhaben mit einer GFZ von 0,76 und einer GRZ 0,25 richtet, ist mit den beabsichtigten Festsetzungen des Bebauungsplanentwurfs nicht vereinbar. Ob sich aufgrund des bisher geltenden Planungsrechts, hier des § 34 Abs. 1 BauGB, die Erteilung des begehrten Vorbescheides ohne weiteres ablehnen ließe, könnte insbesondere im Hinblick auf das Schreiben der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen vom 13. Februar 1995, das zu einer gegenteiligen Auffassung kommt, fraglich sein. Jedenfalls wäre das für den Erlaß einer Veränderungssperre erforderliche Sicherungsbedürfnis nur dann zu verneinen, wenn unzweifelhaft feststünde, daß der beantragte Vorbescheid unter Berufung auf das geltende Planungsrecht versagt werden könnte (vgl. Normenkontrollurteil des Senats vom 28. Juli 1989, OVGE 18, 208, 212 = BRS 49 Nr. 110 = NVwZ-RR 1990, 395). Von der Möglichkeit der Zurückstellung der Entscheidung über den Vorbescheidsantrag nach § 15 BauGB hat der Antragsgegner vor Erlaß der Veränderungssperre Gebrauch gemacht.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin läßt sich das Sicherungsbedürfnis nicht mit der Möglichkeit des Erlasses einer Satzung (Verordnung) nach § 172 BauGB zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt verneinen. Abgesehen davon, daß im Rahmen einer Erhaltungssatzung lediglich die Möglichkeit der Zurückstellung der Entscheidung über einen Antrag auf Durchführung eines Vorhabens gegeben wäre (§ 172 Abs. 2 BauGB), liegt es im Rahmen der Gestaltungsfreiheit der planenden Gemeinde, ob sie sich mit der Einführung eines Genehmigungsvorbehalts durch eine Erhaltungssatzung (§ 172 Abs. 3 BauGB) begnügt, oder ob sie beabsichtigt, mit mehreren Bebauungsplänen unmittelbar rechtsverbindliche Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 BauGB) zu treffen. Zudem ging es bei dem gesamten Planverfahren für die Bebauungspläne im Ortskern Alt-Blankenburg nicht nur um die Erhaltung des vorhandenen Dorfangers, sondern auch um eine städtebauliche Entwicklung insbesondere hinsichtlich der Erweiterung des Schulstandortes im Bebauungsplan XVIII-9 und der beabsichtigten Festsetzung der allgemeinen Wohngebiete in den Geltungsbereichen der Bebauungsplanentwürfe XVIII-8, XVIII-9 und XVIII-11.

Die Planung im Bebauungsplanentwurf XVIII-9 war bei Erlaß der Veränderungssperre im November 1995 für das Grundstück der Antragstellerin auch so hinreichend konkretisiert, daß sie die zulässigen Nutzungsmöglichkeiten erkennen konnte (vgl. zu dieser Anforderung das genannte Normenkontrollurteil vom 28. Juli 1989, a. a. O., 209 m. w. N.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist auch der durch die Veränderungssperre gesicherte Bebauungsplan XVIII-9 nicht mit einem evidenten, im weiteren Planverfahren nicht heilbaren Mangel, der allein zu einer Unwirksamkeit der Veränderungssperre führen könnte (vgl. das genannte Normenkontrollurteil vom 28. Juli 1989, a. a. O., 212 f.; BVerwG, Beschluß vom 21. Dezember 1993, BRS 55 Nr. 95), behaftet. Aus einem überwiegend als Mischgebiet und zu einem kleineren Teil als Grünfläche dargestellten Bereich kann nach § 8 Abs. 2 BauGB ein Wohngebiet entwickelt werden; jedenfalls läßt sich bei der in diesem Verfahren der einstweiligen Anordnung nur möglichen summarischen Prüfung nicht feststellen, daß mit dieser Entwicklung aus dem Flächennutzungsplan die sich aus ihm ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt wird (vgl. § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB; vgl. auch § 1 Abs. 2 BauGB-MaßnahmenG). Eine unzulässige Negativplanung, mit der ausschließlich, ohne daß dem Bebauungsplanentwurf nach dem erkennbaren Willen des Plangebers eine städtebauliche Entwicklungs- oder Ordnungsfunktion zukäme, ein bestimmtes Bauvorhaben verhindert werden soll, liegt nach dem gesamten Planverfahren, insbesondere unter Berücksichtigung der vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen (Strukturkonzept der Bereichsentwicklungsplanung, Untersuchung Wohnungspotentiale Karow/Blankenburg und Ortskernplanung Alt-Blankenburg) sowie der angrenzenden Bebauungsplanentwürfe XVIII-8 und XVIII-11 mit der beabsichtigten Festsetzung allgemeiner Wohngebiete nicht vor. Andere im weiteren Planverfahren nicht heilbare evidente Mängel des Bebauungsplanentwurfs XVIII-9 sind nicht erkennbar.

Bei der somit wegen fehlender Offensichtlichkeit des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens OVG 2 A 3.96 vorzunehmenden Interessenabwägung ist ein Überwiegen der vom Antragsgegner wahrzunehmenden Belange gegenüber den Interessen der Antragstellerin festzustellen. Bei einer Außervollzugsetzung der Veränderungssperre XVIII-9/9 durch den Erlaß der von der Antragstellerin begehrten einstweiligen Anordnung hätte der Antragsgegner, jedenfalls nach der in dem Schreiben der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen vom 13. Februar 1995 dargelegten Auffassung, gegebenenfalls den beantragten Vorbescheid und dann voraussichtlich auch die entsprechende Baugenehmigung für ein Wohnbauvorhaben bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen zu erteilen. Bei der Dauer des Bebauungsplanverfahrens könnte es dann zu einer Verfestigung dieser, den beabsichtigten planerischen Festsetzungen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung widersprechenden Bebauung und damit zu einer Vereitelung des städtebaulichen Ziels, nämlich der maßvollen Wohnbebauung im Anschluß an das geplante Mischgebiet in der noch weitgehend erhaltenen Dorfstruktur, führen. Auswirkungen auf das Planverfahren und die geplante Festsetzung von allgemeinen Wohngebieten mit einer GRZ von 0,2 und einer GFZ von 0,4 in den angrenzenden Planbereichen der Bebauungsplanentwürfe XVIII-8 und XVIII-11 wären nicht auszuschließen. Diese für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung streitenden Belange überwiegen das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, vor Abschluß des - nach den obigen Ausführungen kaum Erfolg versprechenden - Normenkontrollverfahrens gegen die Veränderungssperre XVIII-9/9, mit dem Bauvorhaben beginnen zu dürfen. Bei der Interessenabwägung kann schließlich nicht außer Betracht bleiben, daß der Beschluß zur Aufstellung des Bebauungsplanes XVIII-9, dessen Sicherung die angefochtene Veränderungssperre dienen soll, im September 1991 gefaßt, die Antragstellerin das Grundstück aber erst im August 1994 gekauft und im Dezember 1994 den Vorbescheidsantrag gestellt hat. Schon in den Grundlagen für die Bereichsentwicklungsplanung nach dem Stand vom September 1991 wird auch die den Bebauungsplanentwürfen zugrunde liegende GFZ von 0,4 für die allgemeinen Wohngebiete genannt. Andere schwere und später nicht mehr zu beseitigende Nachteile für die Antragstellerin sind nicht erkennbar.

Die Antragstellerin hatte ein unbebautes Grundstück in Blankenburg erworben, um es mit zwei Mehrfamilienhäusern zu bebauen. Ein Bebauungsplan existierte nicht; seine Aufstellung war aber im Bezirksamt beschlossen worden. Das Grundstück wurde dann in die Bezirksdenkmalliste aufgenommen. Das Bezirksamt erließ eine Veränderungssperre, nachdem die Antragstellerin einen Bauvorbescheid beantragt hatte. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gegen die Veränderung war beim OVG Berlin erfolglos.

Mit Beschluß vom 13. August 1996 stellte das Gericht fest, daß bei einer Normenkontrollklage nur ausnahmsweise die Wirksamkeit des Gesetzes durch einstweilige Anordnung außer Kraft gesetzt werden könne. Nach § 8 AG-BauGB handelt es sich um eine Rechtsverordnung, die hier formell wirksam erlassen und jedenfalls nicht offensichtlich nichtig war. Insbesondere folgte das Gericht nicht der Fassung der Antragstellerin, die städtebaulichen Ziele des Bezirksamts seien auch mit einer Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB zu verwirklichen gewesen. Die Gemeinde hat hier eine weitgehende Gestaltungsfreiheit. Das öffentliche Interesse an der städtebaulichen Entwicklung überwog daher das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.