Normenkontrollverfahren

Normenkontrollverfahren; städtebauliche Entwicklungsmaßnahme Berlin-Rummelsburger Bucht; erhöhter Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten; Prognosen; Brachflächen; Erforderlichkeit der Maßnahme; Subsidiarität; zügige Durchführung; Finanzierung; Abwägungsgebot; nachträgliche Änderungen

1. Im Normenkontrollverfahren gegen eine Entwicklungsverordnung kommt es für deren Wirksamkeit auf die Verhältnisse im Zeitpunkt ihres Erlasses an.

2. Der Anfang der 90er Jahre mit den strukturellen Veränderungen im Land Berlin (Wiedervereinigung, Hauptstadtfunktion, Regierungsumzug) zu erwartende erhöhte Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten erforderte eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme auch an dem verkehrsgünstig und am Wasser gelegenen, ehemals überwiegend industriell und gewerblich genutzten, nunmehr teilweise brachliegenden und untergenutzten Bereich um die Rummelsburger Bucht.

3. Für die hinsichtlich des erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten anzustellenden Prognosen durften die Erhebungen und Feststellungen in dem parallel laufenden Verfahren zur Aufstellung eines Flächennutzungsplanes für das vereinigte Berlin zugrunde gelegt werden.

4. Sind der erhöhte Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten und auch die Frage der zügigen Durchführung, insbesondere der Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme im Zeitpunkt der Festsetzung mit sachgerechten Feststellungen und Erwägungen bejaht worden, dann wird die Entwicklungsverordnung nicht deshalb unwirksam, weil sich nachträglich die Situation auf dem Wohn- und Arbeitsmarkt ändert oder die Weiterfinanzierung nicht mehr hinreichend gewährleistet ist.

5. Kann die Entwicklungsmaßnahme nicht mehr zügig oder gar nicht mehr weitergeführt werden, dann wird die Frage der Aufhebung der Entwicklungsverordnung (§ 169 Abs. 1 Nr. 8, § 162 BauGB) zu prüfen sein; unter diesen Umständen kann in besonderen Einzelfällen im Hinblick auf Artikel 14 Abs. 1 GG auch die (erleichterte) Erteilung von Genehmigungen nach § 169 Abs. 1 Nr. 3, §§ 144, 145 BauGB in Betracht kommen.

Der Antragsteller wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs "Berlin Rummelsburger Bucht" vom 8. April 1994 (GVBl. S. 118). Er ist Eigentümer des im Geltungsbereich dieser Verordnung liegenden 814 m2 großen Ufer-Grundstücks.

Die Entwicklungsverordnung ist nach ihrem § 1 Abs. 1 zur Deckung des erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten und zur Wiedernutzung brachliegender Flächen in diesem 130 Hektar großen Bereich um den Rummelsburger See festgesetzt worden. (...)

Das von der Entwicklungsmaßnahme erfaßte Areal wurde bis ins 19. Jahrhundert in Rummelsburg landwirtschaftlich und auf der Halbinsel Stralau überwiegend für die Fischerei (Volksfest "Stralauer Fischzug" am 24. August seit 1547) und auch zu Erholungszwecken (Karl Marx 1837 in Alt-Stralau 11) genutzt. In der Gründerzeit entstanden in Stralau Industriebetriebe (Mühle, Spinnerei und Weberei, Maschinenfabrik, Werften, Holzbearbeitungs- und Mörtelfabrik); 1886 wurde eine große Brauerei eröffnet und 1889 siedelte sich die Stralauer Glashütte hier an. Im Zweiten Weltkrieg wurden zahlreiche Anlagen durch Bomben zerstört, die dann nur teilweise wieder hergestellt und in Betrieb genommen wurden; sie verfestigten sich insbesondere als Lager- und Bauschuttstandorte; teilweise siedelten sich volkseigene Betriebe auf privaten Flächen an. Nach der Vereinigung stellte sich heraus, daß zahlreiche Betriebe auf veralteter technologischer Basis arbeiteten und dem Konkurrenzdruck nicht standhielten, so daß sie teilweise geschlossen oder umstrukturiert wurden. Neben teilweise gewerblicher Nutzung finden sich Gemeinbedarfseinrichtungen und Wohngrundstücke sowie Kleingärten; eine Gesamtfläche von 30 Hek-tar wurde als Brachland bezeichnet. Bei dem Grundstück des Antragstellers findet sich die Eintragung "Garten mit Wochenendhaus, zwei Garagen".

Im Rahmen der Bewerbung Berlins für die Olympischen Spiele 2000 sollte der Standort Rummelsburger Bucht als Wohn- und Dienstleistungsschwerpunkt entwickelt und für die zwischenzeitliche Unterbringung der olympischen Familien zur Verfügung gestellt werden.

Nach der ablehnenden Entscheidung des Internationalen Olympischen Komitees (IOC) vom 23. September 1993 hat der Senat von Berlin unter Bezugnahme auf die zuvor getroffene Feststellung, im Falle einer erfolglosen Bewerbung Berlins an der Durchführung der nicht olympiabedingten Vorhaben festzuhalten, am 28. September 1993 beschlossen, u. a. das Projekt Rummelsburger Bucht zu realisieren, "ohne daß von den bisher vorgesehenen Fertigstellungsterminen ausgegangen werden muß." (...)

Mit Verordnung vom 8. April 1994 setzte der Senat von Berlin die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs "Berlin-Rummelsburger Bucht" fest, legte sie dem Abgeordnetenhaus von Berlin zur Kenntnisnahme vor (Abgh. Drucks. 12/4270) und machte sie im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 26. April 1994 (S. 118) bekannt. In der Anlage 2 zur Rechtsverordnung wird unter anderem auf die besondere Genehmigungspflicht im Entwicklungsbereich und darauf hingewiesen, daß dann, wenn das Land Berlin ein Grundstück nicht erwirbt, ein Ausgleichsbetrag zu zahlen ist sowie, daß eine Grundstücksenteignung auch ohne Bebauungsplan zulässig ist. In dem ausführlichen Bericht zur Begründung der Entwicklungsverordnung, dem der Rahmenplan Rummelsburger Bucht und der Rahmenplan über das städtebauliche Programm vom Februar 1994 beigefügt sind, werden im einzelnen die Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme, die Erforderlichkeit aus Gründen des Allgemeinwohls, die Begründung für die Abgrenzung des Entwicklungsbereichs und die Einbeziehung einzelner Teilflächen, die Auswirkungen auf Eigentümer, Mieter und Pächter, die Gewährleistung der zügigen Durchführung der Maßnahme, insbesondere die Finanzierung sowie eine Zusammenfassung der Abwägung dargelegt. (...)

Der Normenkontrollantrag kann keinen Erfolg haben. Die Verordnung über die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme "Berlin Rummelsburger Bucht" vom 8. April 1994 (GVBl. S. 118) ist rechtswirksam. Die Tatbestandsvoraussetzungen für die förmliche Festlegung des Entwicklungsbereichs nach § 165 Abs. 1, 2, 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 BauGB liegen vor. Der besonders verkehrsgünstig am Bahnhof Ostkreuz um den Rummelsburger See landschaftlich attraktiv gelegene Bereich von Rummelsburg und der Halbinsel Stralau mußte nach der langjährigen industriellen und gewerblichen Nutzung, den Folgen des Zweiten Weltkrieges und der teilweisen Vernachlässigung in der Nachkriegszeit bis nach der Wiedervereinigung einer neuen Entwicklung zugeführt werden. Ziel der Entwicklungsmaßnahme ist die Errichtung von Wohn- und Arbeitsstätten einschließlich der erforderlichen Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. Neben dem Bau von etwa 5.400 Wohnungen für über 12.000 Einwohner sollen Arbeitsstätten für etwa 12.000 Beschäftigte geschaffen werden, einschließlich der gesamten technischen und sozialen Infrastruktur. Für das Gebiet ist insgesamt eine grundlegend neue Entwicklung beabsichtigt. Hierfür sind jeweils in den einzelnen Teilbereichen sowohl erstmalige bauliche Maßnahmen, als auch städtebauliche Neuordnungen im bereits bebauten, aber in einem grundlegenden Umstrukturierungsprozeß begriffenen Teilgebiet vorgesehen. Es liegt im öffentlichen Interesse, und es ist zum Wohl der Allgemeinheit im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB erforderlich, dieses der Mitte Berlins nahegelegene über 130 Hektar große Areal wegen seiner besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung (§ 165 Abs. 2 BauGB) zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten und insbesondere auch zur Wiedernutzung von etwa 30 Hektar brachliegender Flächen einheitlich und zügig in einer Gesamtmaßnahme zu entwickeln und umzustrukturieren (vgl. auch § 16 a Abs. 2, jetzt § 27 Abs. 2 AGBauGB).

Hinsichtlich des erhöhten Bedarfs an Wohnstätten beruft sich der Antragsteller zu Unrecht auf die jetzige Situation auf dem Berliner Wohnungsmarkt, der sich zumindest in Teilbereichen merklich entspannt hat (vgl. OVG Berlin GE 1999, 1219). Maßgeblich für die Vertretbarkeit der Prognoseentscheidung sind die Verhältnisse im Zeitpunkt der Festsetzung der Entwicklungsverordnung im April 1994 (vgl. BVerwG BRS 39 Nr. 244, S. 485; HessVGH ZfBR 2000, 282). In der Zeit der maßgeblichen Abwägungsvorgänge und Prognoseentscheidungen von Ende 1993 bis April 1994 und auch noch Jahre danach bestand in Berlin ein erheblicher Mangel an Wohnraum (vgl. im einzelnen OVG Berlin, Urteil vom 11. Juli 1996 - OVG 5 B 52.94 -, S. 11 f.; VerfGH Berlin, Beschluß vom 26. September 1996 - VerfGH 26195 -, S. 6; ferner OVG Berlin, Urteil vom 28. Juli 1994 - OVG 5 B 66.93 -, S. 12: davon, daß die Mangellage auf dem Berliner Wohnungsmarkt infolge der Wiedervereinigung endgültig behoben wäre, könne offenkundig keine Rede sein).

Der Antragsgegner durfte bei seiner Prognoseentscheidung vom damaligen Sachstand aus auch berücksichtigen, daß die zukünftige Hauptstadtfunktion und der Regierungsumzug sich strukturell auf den Berliner Wohnungsmarkt auswirken könnten. (...)

Dementsprechend sind in den Entwurf zum Flächennutzungsplan für die Bereiche um den Rummelsburger See überwiegend Wohnbauflächen dargestellt (zu der Prognose für den erhöhten Bedarf an Wohnstätten vgl. auch Urteil des Senats, OVGE 22, 199, 204 = BRS 59 Nr. 252 - Entwicklungsverordnung "Alter Schlachthof", bestätigt durch BVerwG BRS 60 Nr. 226).

Nicht zu beanstanden ist, daß der Antragsgegner die für die Ermittlung des erhöhten Wohnungsbedarfs maßgeblichen Feststellungen nicht unmittelbar für die Entwicklungsmaßnahme getroffen, sondern auf die Erhebungen und die Untersuchungen zum Flächennutzungsplan Berlin bezug genommen hat. Entgegen der Auffassung des Antragstellers muß das Land Berlin nicht für jede neue Planungsmaßnahme hinsichtlich des Bedarfs an Wohn- und auch an Arbeitsstätten besondere Untersuchungen anstellen (vgl. auch OVG Lüneburg BRS 59 Nr. 251). (...)

Fehlerhaft wären die Prognosen hinsichtlich des erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten nur, wenn sie von Anfang an auf haltlosen Annahmen beruhen würden, nicht jedoch dann, wenn sie durch die spätere tatsächliche Entwicklung nur unvollkommen bestätigt oder gar widerlegt werden (vgl. BVerwG BRS 60 Nr. 229; BVerwG ZfBR 1999, 277, 279). Entgegen der Auffassung des Antragstellers haben die nachträglichen Veränderungen der Bedürfnisse auf dem Wohnungsmarkt und der Situation bei den Dienstleistungsangeboten (Büroleerstand) keinen Einfluß auf die Rechtmäßigkeit der Entwicklungsverordnung (vgl. VGH Bad. Württ. NVwZ-RR 1999, 564 = BRS 60 Nr. 59).

Auch aus dem Gesichtspunkt der Wiedernutzung brachliegender Flächen im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 BauGB liegt die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme Rummelsburger Bucht im Gemeinwohl. (wird ausgeführt)

Im Zeitpunkt des Erlasses der Entwicklungsverordnung war auch die Schaffung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen ein notwendiger Bestandteil zur Entwicklung von Wohn- und Arbeitsstätten; nunmehr hat durch das BauROG 1998 dieser Tatbestand eine eigene Bedeutung. Derartige Einrichtungen werden auch hier geschaffen.

Dient danach die Entwicklungsmaßnahme um den Rummelsburger See aufgrund der damaligen Prognosen des Antragsgegners der Deckung eines erhöhten Wohn- und Arbeitsstättenbedarfs und zudem noch der Wiedernutzung brachliegender Flächen, so ist damit das Gemeinwohlinteresse indiziert (vgl. BVerwG BRS 60 Nr. 227). (...)

Bei der Um- und Neustrukturierung der Bereiche um den Rummelsburger See von verfallenen Industrien, Lagerhäusern und plätzen, einzelnen Wohnhäusern, einem Gefängnis und Brachland zu einem gehobenen Wohn- und Dienstleistungsstandort mit Gewerbe, einem Gerichtsstandort und Erholungsflächen am Wasser, handelt es sich um eine Gesamtmaßnahme, die darauf angelegt ist, für dieses Areal ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen; es geht um ein "koordiniertes Maßnahmenbündel", das durch eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt am Rummelsburger See umgrenztes Gebiet verwirklicht werden soll (vgl. BVerwG, BVerwGE 107, 123 = BRS 60 Nr. 225). Dieses Ziel ist auch mit der Aufstellung von Bebauungsplänen allein nicht zu erreichen. Bebauungsplan und auch das vom Antragsteller angeführte Umlegungsverfahren führen auf dem Wege einer Angebotsplanung dazu, daß die Grundstücke entsprechend der angestrebten Entwicklung bebaut werden können; es ergibt sich hieraus jedoch keine Verpflichtung, die Festsetzungen des Bebauungsplanes tatsächlich zu verwirklichen. Auch der denkbare Einsatz von Baugeboten ist nicht geeignet, die Festsetzungen eines Bebauungsplanes zusammenhängend und zügig zu realisieren. Der Verordnungsgeber hat vor Festsetzung der Verordnung diese Möglichkeiten geprüft (vgl. Begründung S. 32).

Die vom Antragsgegner geplante Umstrukturierung des Gebiets um den Rummelsburger See wäre bei Erlaß von einzelnen Bebauungsplänen mit einer ungewissen zeitlichen Perspektive belastet, die aufgrund des sich über einen längeren Zeitraum dann entwickelnden Nebeneinanders nicht vereinbarer Nutzung städtebaulich und stadtfunktionell nicht vertretbar wäre. Dagegen kann mit Hilfe der Entwicklungsverordnung die Bereitstellung und Erschließung von Bauland für Wohn- und Arbeitsstätten sowie für Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen innerhalb eines überschaubaren Zeitraums durchgeführt werden, weil sie den Zugriff auf die benötigten Grundstücke erlaubt. (...)

Der Antragsgegner ist seiner sich aus § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB ergebenden Pflicht zur unverzüglichen Aufstellung von Bebauungsplänen nachgekommen. Er hat schon im Jahre 1992 die Aufstellung der erforderlichen Bebauungspläne beschlossen und die Bebauungsplanverfahren, wie dargelegt, weit vorangetrieben. Zur weiteren Beschleunigung der Entwicklungsmaßnahme ist ein Entwicklungsträger (jetzt: Wasserstadt GmbH) eingesetzt worden (§ 167 Abs. 1 BauGB). Im Zeitpunkt der Festsetzung der Entwicklungsbereichsverordnung im April 1994 lag auch ein realistischer Zeitplan vor. Die einzelnen Ausbaustufen sind in der Begründung zur Verordnung (S. 62 f.) festgelegt und sollten sich nach den damaligen Prognosen bis zum Jahre 2006 hinziehen. (...)

Die Augenscheinseinnahme durch den Senat hat gezeigt, daß die Entwicklungsmaßnahme insbesondere auf der Nordseite des Rummelsburger Sees in Rummelsburg und auf der Halbinsel Stralau weit fortgeschritten ist; das gilt sowohl hinsichtlich der Wohnbebauung als auch bezüglich des Uferwanderweges und für die gesamte technische und soziale Infrastruktur. So waren nach den Darlegungen des Entwicklungsträgers Anfang des Jahres 2000 1.350 Wohnungen im Gesamtgebiet fertiggestellt und weitgehend bezogen; weitere 2.000 Wohnungen werden alsbald bezugsfertig sein; die erste Kindertagesstätte am Speicherplatz wurde 1997 eröffnet, die modernisierte denkmalgeschützte Grundschule in Stralau-Dorf konnte 1999 fertiggestellt werden; an der Nordseite des Rummelsburger Sees ist das Quartier Rummelsburg 1 mit 544 Wohnungen, einer Kindertagesstätte und der erforderlichen privaten Nahversorgung fertiggestellt ; das erste schwimmende Jugendfreizeitheim Berlins befindet sich am Westende des Sees; drei Kinderspielplätze sind in Betrieb; von dem geplanten 5,5 km langen Uferwanderweg sind 4 km benutzbar; die Neugestaltung des Parks am Friedhof wurde im Mai 2000 abgeschlossen. Die Erschließungsstraßen im Quartier Stralau-Stadt waren im Januar 2000 zu 85 % ausgeführt; die Fertigstellung des gesamten Straßenzuges Alt Stralau/Tunnelstraße wurde bis zur Jahresmitte 2000 durchgeführt; 80 % des geplanten Abrißvolumens ist realisiert; dabei sind 1,2 Mio. Kubikmeter Bauschutt entsorgt worden. Lediglich in dem Bereich zwischen Rummelsburger See und dem Bahngelände des Ostkreuzes finden sich überwiegend noch unbebaute Flächen. (...)

Sollte die Entwicklungsmaßnahme wegen der erheblichen finanziellen Schwierigkeiten nunmehr nicht zügig durchgeführt werden können, so würde die Entwickungsverordnung deshalb nicht außer Kraft treten, weil es, wie dargelegt, auf die Umstände im Zeitpunkt der Festsetzung der Verordnung ankommt. (...)

Die Schwierigkeiten bei der Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme können ebenso wie die Veränderungen auf dem Wohnungs- und Arbeitsmarkt Anlaß für die Prüfung sein, ob die Entwicklungsverordnung aufzuheben sein wird (§ 169 Abs. 1 Nr. 8 i.V.m. § 162 Abs. 1 Nr. 2 BauGB); hierauf besteht allerdings kein Anspruch (vgl. für Bauleitpläne § 2 Abs. 3, 4 BauGB). Dafür, daß das ursprüngliche mit der Festsetzung der Entwicklungsverordnung am 8. April 1994 verfolgte Ziel der weiteren städtebaulichen Umstrukturierung des Areals um den Rummelsburger See in einen Wohn- und Dienstleistungsstandort mit Gewerbepark und Erholungsflächen aber endgültig und dauerhaft aufgegeben worden ist, fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten. Im Gegenteil ist angesichts des bei der Augenscheinseinnahme festgestellten Baufortschritts und des übrigen Entwicklungsstandes anzunehmen, daß die Maßnahme, wenn auch verzögert, weitergeführt und bis 2010 vollendet sein kann.

Unter den genannten - hier jedoch nicht ersichtlichen - Umständen könnte es jedoch in besonders gelagerten Einzelfällen angezeigt sein, bei Anträgen auf Erteilung von Genehmigungen nach § 169 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 144 und § 145 BauGB eine Genehmigung nicht (mehr) zu versagen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1978, aaO. sowie Urteil vom 6. Juli 1984, NVwZ 1985, 184, 185 und Beschluß vom 7. Juli 1996, NJW 1996, 2807 für eine Sanierungssatzung).

Nach §§ 165 ff. Baugesetzbuch kann die Gemeinde durch Satzung einen städtebaulichen Entwicklungsbereich förmlich festlegen. Dann sind besondere Genehmigungen für langfristige Mietverträge oder für die Veräußerung nötig, ebenso sind Ausgleichszahlungen bei Enteignungen möglich. Berlin hatte im Zuge der Wiedervereinigung und auch im Zusammenhang mit der Planung für Olympia 2000 eine solche Entwicklungssatzung für die Rummelsburger Bucht erlassen.

Die Normenkontrollklage, die sich im wesentlichen auf eine Veränderung der Verhältnisse seitdem stützte, hat das OVG Berlin mit ausführlich begründetem Urteil vom 13. Juli 2000 zurückgewiesen. Danach ist eine Entwicklungsverordnung grundsätzlich nach den Verhältnissen zum Zeitpunkt ihres Erlasses zu prüfen; spätere Änderungen machen die Verordnung nicht automatisch unwirksam. Für eine Um- und Neustrukturierung eines Gebietes ist eine Entwicklungssatzung grundsätzlich das geeignete Instrument, da Bebauungspläne allein keine koordinierten Maßnahmen gewährleisten.