Normenkontrollverfahren

Normenkontrollverfahren; Flächennutzungsplan; Wohngebiet; Bebauungsplan; Grünfläche; Sommerbaderweiterung; Abwägungsgebot

1. Zur Frage der Verwirkung des Antragsrechts im Normenkontrollverfahren.

2. Die geordnete städtebauliche Entwicklung muß nicht dadurch beeinträchtigt werden, daß eine im Flächennutzungsplan als allgemeines Wohngebiet dargestellte Fläche von 1.000 m2 im Bebauungsplan als Grünfläche für ein bestehendes Sommerbad ausgewiesen wird.

3. Das Abwägungsgebot ist verletzt, wenn bei der Planung einer Sommerbaderweiterung ohne Berücksichtigung der konkreten Grundstückssituation der Ba-debetrieb unter Eingriff in das private, bisher der Abschirmung dienende Grundeigentum bis auf 8 m und 20 m an eine seit Jahrzehnten bestehende Wohnbebauung herangeführt wird.

I. Durch die Festsetzung einer Grünfläche auf den in ihrem Mit-eigentum stehenden Flurstücken haben die Antragsteller zu 1) bis 6) einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erlitten. Die Festsetzung einer Grünfläche schränkt die Dispositionsbefugnis des Eigentümers unmittelbar ein und beeinträchtigt auch direkt den wirtschaftlicheren Wert des betroffenen Grundstücks (vgl. BVerfG, Beschluß vom 14. Mai 1985, BVerfGE 70, 35, 53). Die Antragstellerin zu 7) muß aufgrund der beanstandeten Festsetzung mit Lärmbelästigungen 8 m vor ihrem Wohnhaus und unmittelbar an ihrer Druckerei rechnen; sie hat damit, da das Enteig-nungsverfahren gegen die Antragsteller zu 1) bis 6) eingeleitet worden ist, in abseh-barer Zeit einen Nachteil im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu erwarten.

Das Antragsrecht ist entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht ver-wirkt. Die Frage, ob das formelle Antragsrecht nach § 47 Abs. 2 VwGO überhaupt der Verwirkung unterliegt, war und ist umstritten. In dem Beschluß vom 10. Juli 1981 (OVGE Bln. 15, 244 = BRS 38 Nr. 51) konnte der erkennende Senat diese Frage of-fenlassen. Aufgrund des in dem damaligen Fall im Jahre 1962 festgesetzten Bebau-ungsplanes wurde der Antragsteller im Jahre 1977 zu Erschließungsbeiträgen her-angezogen. Hiergegen ging er mit der Anfechtungsklage und gegen den Bebauungsplan im Normenkontrollverfahren vor. Bei diesem Zeitablauf und im Hinblick auf die Tatsache, daß es im Land Berlin erst seit dem 1. Januar 1977 ein Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne gab, konnte von einem illoyalen Verhalten des An-tragstellers und somit von einer Verwirkung keine Rede sein. Auch im vorliegenden Fall kann die Frage, ob das Antragsrecht der Verwirkung unterliegt, offenbleiben, denn ein dem Grundsatz von Treu und Glauben widersprechendes Verhalten der An-tragsteller ist nicht ersichtlich. Der angefochtene Bebauungsplan bestand zwar im Zeitpunkt der Einleitung des Normenkontrollverfahrens schon 18 Jahre; die Antragsteller oder die Rechtsvorgänger der Antragsteller zu 1) bis 6) hatten aber vorher kei-nen Anlaß, dagegen vorzugehen. Bis zum Jahre 1977 gab es ohnehin noch kein Normenkontrollverfahren in Berlin. Auch danach war für die Voreigentümer und die Antragsteller kein Anlaß gegeben, den Plan anzufechten, weil der Antragsgegner nichts zur Verwirklichung der die Flur-stücke der Antragsteller zu 1) bis 6) betreffenden Festsetzungen unternommen hatte. Dies geschah erst mit der erfolglosen Ausübung des Vorkaufsrechts im Jahre 1983 und sodann mit dem Kaufangebot vom 6. April 1987 sowie der Einleitung des Enteig-nungsverfahrens. Es wird vom Antragsgegner nicht vorgetragen, und es ist auch sonst nicht ersichtlich, daß die Antragsteller zu irgendeinem Zeitpunkt gegenüber dem Land Berlin zu erkennen gegeben hätten, daß sie mit der Abtretung der Flur-stücke 2690/52 und 2691/50 zugunsten des Sommerbades einverstanden gewesen wären. Auch der Mitteilung der früheren Verwalterin des Grundstücks Hdamm 11, zu gegebener Zeit, eventuell beim Ableben der Eigentümerin, sei mit dem Verkauf des Grundstücks zu rechnen, läßt sich ein Einwendungsverzicht nicht entnehmen; hierbei ging es nur um die Stellplatzfrage, nicht aber um etwaige Lärmbeeinträchtigungen für den Fall, daß das Grundstück nicht veräußert wird. Im Widerspruch vom 18. April 1983 gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts haben die Antragsteller die Gültigkeit des Bebauungsplanes, soweit er die genannten Flurstücke betrifft, ausdrücklich be-zweifelt und auf die Möglichkeit eines Verfahrens nach § 47 hingewiesen. Die An-tragstellerin zu 7) hatte ohnehin erst mit der Einleitung des Enteignungsverfahrens im Jahre 1987 in "absehbarer Zeit" einen Nachteil zu erwarten (zur Verwirkung des An-tragsrechts vgl. auch Dageförde, VerwArch 79 [1988], 123, 126 f.).

Unerheblich für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages ist es auch, daß die Rechtsvorgänger der Antragsteller zu 1) bis 6) und die Antragstellerin zu 7) im Ver-fahren zur Aufstellung des Bebauungsplanes XII-144 keine Einwendungen erhoben haben (vgl. zuletzt Normenkontrollurteil des Senats vom 5. September 1986, OVG Bln. E 17, 247 = BRS 46 Nr. 27 = ZfBR 1986, 290). Entgegen der Auffassung des An-tragsgegners steht es der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags weiter nicht entge-gen, daß dieser nur dazu dienen soll, der bevorstehenden Enteignung die Rechtsgrundlage zu entziehen. Daß die angefochtenen Festsetzungen des Bebauungsplanes XII-144 in dem Enteignungsverfahren und einem sich möglicherweise anschließenden Verfahren vor den Baulandgerichten nach den §§ 217 ff. BauGB einer inzi-denten Kontrolle unterliegen, berührt das Rechtsschutzinteresse der Antragsteller zu 1) bis 6) nicht. Diese Antragsteller können hier zulässigerweise vorbeugend auf das vom Antragsgegner eingeleitete Enteignungsverfahren Einfluß nehmen (vgl. Beschluß des Senats vom 10. Juli 1981, a.a.O.; siehe auch Dageförde, a.a.O., 135 f.).

Die Antragsteller konnten sich auf eine Anfechtung der sie nachteilig berührenden Festsetzungen des Bebauungsplanes XII-144 beschränken. Es geht hier nicht um ei-nen untrennbaren Regelungszusammenhang mit den weiteren Festsetzungen für die Grünfläche mit der Zweckbestimmung Sommerbad. Nach dem Rechtsgedanken des § 139 BGB würde die von den Antragstellern gerügte Fehlerhaftigkeit sich nur auf die hier streitigen Flächen auswirken, denn es ist mit Sicherheit anzunehmen, daß die übrigen Festsetzungen auch ohne die von den Antragstellern angefochtenen Festsetzungen für ihre Flurstücke getroffen worden wären; es ging dem Plangeber im Jah-re 1969 in diesem Bereich des Bebauungsplanes generell um eine Erweiterung der Freiflächen des Sommerbades (vgl. zur Zulässigkeit der Teilanfechtung das Normenkontrollurteil des Senats vom 10. Juli 1980, OVG Bln. E 15, 150 = BRS 36 Nr. 31 = BauR 1980, 536 m.w.Nachw.).

II. Der Normenkontrollantrag ist begründet.

Auf den am 4. Juni 1969 festgesetzten Bebauungsplan ist das Bundesbaugesetz in seiner Fassung vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341 / GVBl. S. 665) in Verbindung mit der Baunutzungsverordnung vom 26. Juni 1962 (BGBl. I S. 429 / GVBl. S. 756) anzu-wenden. Nach § 244 Abs. 1 BauGB finden auf den Bebauungsplan XII-144 aber die Vorschriften des § 214 BauGB über die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften (Abs. 1), die Verletzung der Vorschriften über das Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan (Abs. 2) und über die Mängel in der Abwägung (Abs. 3) Anwendung.

Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften haben die Antragsteller nicht innerhalb der in § 155 a Bundesbaugesetz in der Fassung vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2256 / GVBl. S. 2047) vorgesehenen Jahresfrist geltend gemacht. Die An-wendbarkeit dieser Vorschrift auf den vorliegenden Bebauungsplan ergibt sich aus Artikel 3 § 12 des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I S. 2221, 3617 / GVBl. S. 1830, 1977 S. 116) in Verbindung mit der Be kanntmachung des Senators für Bau- und Wohnungswesen vom 6. Februar 1977 (ABl. S. 271). Danach ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften beim Zustandekommen von Verordnungen über die Festsetzung von Bebauungsplänen, die vor dem 1. Januar 1977 in Kraft getreten sind, unbeachtlich, wenn sie nicht schriftlich unter Bezeichnung der Verletzung innerhalb eines Jahres seit der Veröffentlichung dieser Bekanntmachung gegenüber dem Senator für Bau- und Wohnungswesen geltend gemacht worden ist. Das ist hier nicht geschehen. Das im übrigen nicht substantiierte Vorbringen der Antragsteller, die früheren Eigentümer seien nicht ordnungsgemäß angehört worden, ist somit unbeachtlich.

Die Frage, ob das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BBauG 1960, wonach Be-bauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind, verletzt ist, bedarf hier keiner abschließenden Erörterung. Der Flächennutzungsplan vom 30. Juli 1965 ist jedenfalls erst nach Festsetzung des angefochtenen Bebauungsplanes am 3. Juli 1970 (ABl. S. 703) in Kraft getreten. Vorher galten gemäß § 1 der Zweiten Verordnung zur Ausführung des BBauG vom 27. Juni 1961 (GVBl. S. 813) als Flächennutzungsplan der Flächennutzungsplan vom 11. September / 12. Oktober 1950 (VOBl. II S. 1385), der Hauptgrünflächenplan vom 1. Juli 1960 (ABl. S. 975) und der Baunutzungsplan in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABl. 1961 S. 742). Den vom An-tragsgegner vorgelegten Abzeichnungen des Hauptgrünflächenplanes und des Bau-nutzungsplanes läßt sich nicht entnehmen, daß die beiden hier streitigen Flurstücke der Antragsteller zu 1) bis 6) als Grünfläche, als Freibad oder als Nichtbaugebiet dar-gestellt waren. Eine etwaige Verletzung des Entwicklungsgebots wäre aber nach § 244 Abs. 1 in Verbindung mit § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich; denn durch die Festsetzung einer Grünfläche mit der Zweckbestimmung Sommerbad auf einem etwa 1.000 m2 großen Teil eines dargestellten allgemeinen Wohngebiets wird die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung noch nicht beeinträchtigt. Diese Abweichung von den als Flächennutzungsplan gel-tenden früheren Plänen führt zwar zu Nachteilen für die Antragsteller, die geordnete städtebauliche Entwicklung des Stadtgebietes in seiner Gesamtheit ist dadurch aber nicht betroffen; die Funktion des Flächennutzungsplanes als grundlegendes kommunales Instrument zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung wird dadurch nicht unterlaufen (vgl. die Normenkontrollurteile des Senats vom 22. April 1983, OVGE Bln. 16, 240, 242 f. = NVwZ 1983, 416 und vom 5. September 1986, ZfBR 1986, 290; siehe auch Hessischer VGH, Urteil vom 8. September 1986, UPR 1987, 440.

Der Bebauungsplan XII-144 steht aber, soweit er von den Antragstellern angefochten worden ist, mit dem Abwägungsverbot des § 1 Abs. 4 BBauG 1960 (§ 1 Abs. 6 BauGB), wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, nicht in Einklang. Abwägungsfehler liegen vor, wenn ein Abwägungsvorgang überhaupt nicht stattgefunden hat, wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge hätte eingestellt werden müssen, oder wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt und dadurch die Gewichtung verschiedener Be-lange in ihrem Verhältnis zueinander in einer Weise erfolgt ist, durch die die objektive Gewichtigkeit eines dieser Belange völlig verfehlt wird. Maßgebend für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Festsetzung des Bebauungsplanes (§ 244 Abs. 1 in Verbindung mit § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB).

Der Plangeber hat im Zeitpunkt der Festsetzung des Bebauungsplanes im Juni 1969 die Belange der Eigentümer der Grundstücke Hdamm 11 und 12 nicht mit der ihnen zukommenden Bedeutung in die Abwägung eingestellt. Zwar sind von diesen Eigen-tümern, den Rechtsvorgängern der Antragsteller zu 1) bis 6) und von der Antragstelle-rin zu 7), Einwendungen im Planverfahren nicht erhoben worden; deren erhebliche Betroffenheit mußte sich den zuständigen Stellen jedoch auch so aufdrängen (vgl. dazu BVerwG, Beschluß vom 9. November 1979, BVerwGE 59, 87, 104). Anders als bei den Grundstücken Hdamm 6 a und c war es bei dem Grundstück Hdamm 11 bei der Festsetzung der Grünfläche Badeplatz nach § 9 Abs. 1 Nr. 8 BBauG 1960 in her-vorgehobener Weise zu berücksichtigen, daß hiermit auch ein Eingriff in das durch Artikel 14 Abs. 1 GG gewährleistete Eigentum verbunden war. In den Planungsakten und auch in der Planungsbegründung selbst finden sich hierzu keine abwägenden Überlegungen. In der Begründung (AH Drucks. V Nr. 793, S. 2) heißt es zum Inhalt des Planes lediglich, daß beabsichtigt sei, unbebaute Flächen der Grundstücke Hdamm 7 und 11 mit insgesamt etwa 4.100 m2 für eine Erweiterung des Sommerbadgrundstücks in Anspruch zu nehmen. Auch hierbei wurden nicht die offenkundig be-deutsamen Unterschiede erkannt, daß das Grundstück Hdamm 11 mit einem dreige-schossigen Wohnhaus bebaut ist, das unbewohnte Grundstück Hdamm 7 aber nur vom Verein der B. zu Festlichkeiten genutzt wird, daß die von der Planung beanspruchten Flurstücke der Antragsteller zu 1) bis 6) in einer seit 60 Jahren gewachsenen konkreten Grundstückssituation als Abschirmung des Wohnhauses und des übrigen Gartens von dem Badebetrieb mit seinen Lärmbeeinträchtigungen und son-stigen Auswirkungen (Hinüberwerfen von Flaschen, Dosen, Bällen und Papier) dien-ten und deshalb in der damals noch maßgeblichen vorbereitenden Bauleitplanung weder als Grünfläche oder als Nichtbaugebiet, sondern wie das übrige Grundstück als allgemeines Wohngebiet dargestellt waren.

Der erkennende Senat konnte sich bei der Augenscheinseinnahme davon überzeugen, daß mit der Inanspruchnahme der Flurstücke der Badebetrieb unmittelbar an den höher gelegenen restlichen Gartenteil des Grundstücks der Antragsteller zu 1) bis 6) und bis auf 20 m an das ebenfalls höher gelegene Wohnhaus heranrücken wür-de. Bei dem Grundstück der Antragstellerin zu 7) würde das Sommerbad unmittelbar an die Druckerei und bis auf 8 m an ihr Wohnhaus herangeführt werden. Der Plan-geber hat diese konkrete Grundstückssituation, das seit 60 Jahren bestehende Ne-beneinander von Wohn- und Gartennutzung einerseits und des sommerlichen Bade-betriebes andererseits, nicht berücksichtigt. Zu den Einwendungen der Eigentümer der überdies anders gelegenen und von einem Eigentumseingriff nicht betroffenen Grundstücke Hdamm 6 a und c heißt es in der Planbegründung (a.a.O., S. 3) lediglich, die zuständige Fachverwaltung habe vorgesehen, durch entsprechende Maßnahmen (Grünabschirmung usw.) Beeinträchtigungen, die durch den Betrieb des Sommerbades entstehen könnten, soweit wie möglich auszuschließen. Ob hierin überhaupt eine ausreichende Abwägung der Belange wenigstens dieser Grundstückseigentümer zu sehen ist, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls läßt sich hieraus nicht folgern, der Plangeber habe auch die viel weitergehende Betroffenheit der Eigentümer der Grundstücke Hdamm 11 und 12 "im Angesicht der konkreten Sachlage" (BVerwGE, Urteil vom 30. Januar 1976, BVerwGE 50, 114, 119, 120) erkannt und in die Abwägung eingestellt. Dieser Mangel im Abwägungsvorgang ist auch erheblich im Sinne von § 244 Abs. 1 in Verbindung mit § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB, denn er war offensichtlich auf das Abwägungsergebnis von Einfluß. Hätte der Plangeber die Be-lange der Eigentümer der Grundstücke Hdamm 11 und 12, insbesondere an der Er-haltung ihres Eigentums und an der Minderung der Lärmbeeinträchtigungen und der sonstigen Auswirkungen des Badebetriebes, mit dem ihnen zukommenden Gewicht berücksichtigt, hätte er möglicherweise von dieser Planung ganz oder teilweise Ab-stand genommen oder zumindest zur Schonung der angrenzenden Wohnbebauung die Festsetzung von Pflanzgeboten nach § 9 Abs. 1 Nr. 15 oder von Bindungen für Bepflanzungen für die Erhaltung von Bäumen und Sträuchern nach § 9 Abs. 1 Nr. 16 BBauG 1960 erwogen (vgl. dazu auch Gaentzsch, UPR 1985, 201, 208).

Konkrete Vorstellungen, ob und wie ein Lärmschutz bei dieser besonderen Grundstückssituation mit der unterschiedlichen Höhenlage und der seit Jahrzehnten ge-wachsenen Struktur für die betroffenen Anwohner möglich sein könnte, hat der An-tragsgegner weder damals noch in der Folgezeit entwickelt. Im Gegenteil wird in dem Enteignungsantrag vom 18. Juni 1987 auf ein Schreiben des Bäderamtes verwiesen, wonach lediglich ohne größeren Kostenaufwand der vorhandene Eternitplattenzaun zur neuen Grundstücksgrenze versetzt und die Obstbäume gerodet werden sollen. Bei dieser Sachlage und insbesondere im Hinblick auf die Tatsache, daß der Plan-geber die konkrete Grundstückssituation nicht berücksichtigt hat, kommt es nicht mehr darauf an, ob er die Antragsteller oder ihre Rechtsvorgänger hinsichtlich eines Lärmschutzes auf den Planvollzug und § 15 BauNVO hätte verweisen können.

Offen bleiben kann danach auch, ob das Abwägungsgebot schon deshalb verletzt ist, weil der Plangeber im Jahre 1969 nicht erwogen hat, Teile des angrenzenden, im Ei-gentum der Teltowkanalverwaltung stehenden Grundstücks Bstraße 13, auf dem sich Tennisplätze befinden, in Anspruch zu nehmen. In diesem Zusammenhang heißt es z.B. in einem späteren Schreiben des Antragsgegners vom 31. Januar 1980 an das Bezirksamt Steglitz, als Äquivalent für aufzugebende Tennisflächen wäre z.B. neben dem Hallenbad am Odamm die Errichtung von Sportanlagen denkbar. Wenn das Planvorhaben sachgerecht auch auf Grundstücken der öffentlichen Hand verwirklicht werden kann, wird dies zugunsten des Privateigentums unter Umständen ausschlaggebend sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1982, BVerwGE 66, 133, 137).