Nichtigkeit der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung wegen fehlender Begründung

Die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung ist mangels ordnungsgemäßer Bekanntmachung der Begründung nichtig (Abgrenzung zu LG Berlin GE 2019, 1507, 1577).

(Leitsatz der Redaktion)

Die Kl. rügen einen Verstoß gegen die Mietpreisbremse und verlangen Auskunft von der Bekl. gemäß §§ 556g Abs. 3, 577a Abs. 4 BGB und rügten einen Verstoß der mit ihnen vereinbarten Mietstaffel gemäß §§ 556g Abs. 2, 557a Abs. 4 BGB. Die Bekl. verweigerte mit Schreiben vom 22. August 2019 die Auskunft. […]

II. 1. Hinsichtlich des Klageantrags zu 1. ist die Klage unbegründet.

Den Kl. steht der mit den Klageanträgen zu 1.a) und 1.b) verfolgte Auskunftsanspruch gemäß §§ 556g Abs. 3, 577a Abs. 4 BGB nicht zu. Denn der von ihnen gemietete Wohnraum liegt nicht i.S.d. § 556d Abs. 1 BGB in einem durch Rechtsverordnung nach § 556d Abs. 2 BGB bestimmten Gebiet. Die auf § 556d Abs. 2 BGB gestützte Rechtsverordnung des Senats von Berlin vom 28. April 2015 ist nichtig. Ihr fehlt die ordnungsgemäß bekannt gemachte Begründung gemäß § 556d Abs. 2 Satz 5 BGB.

Auf die Ausführungen der Kl. über einen Verstoß der zwischen ihnen und der Bekl. vereinbarten Miete und auf die Ansicht der Bekl., die von den Kl. gemietete Wohnung sei gemäß § 8 Nr. 2 des Mietvertrages umfassend saniert worden (§ 556f Satz 2 BGB), kommt es danach nicht an.

Mangels Auskunftsanspruch und damit mangels begründeter erster Stufe der von den Kl. in der Sache, wenn auch nicht der Antragstellung nach verfolgten Stufenklage gemäß Klageantrag zu 1) ist die Klage insoweit bereits durch Endurteil abzuweisen gewesen.

a) Dieser Beurteilung der Rechtslage hinsichtlich der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung durch die erkennende Abteilung steht nicht § 31 Abs. 1 u. Abs. 2 Satz 1 u. 2 BVerfGG i.V.m. § 13 Nr. 8a, 11 BVerfGG entgegen. Danach binden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts u. a. in konkreten Normenkontrollverfahren (§ 13 Nr. 11 BVerfGG) und über Verfassungsbeschwerden (§ 13 Nr. 8a BVerfGG) alle Gerichte und haben nach Maßgabe des § 13 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft.

aa) Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Kammer) vom 18. Juli 2019 - 1 BvL 1/18, 1 BvL 4/18, 1 BvR 1595/18 - (NJW 2019, 3054) betreffend zwei konkrete Normenkontrollverfahren (mangels hinreichender Begründung als unzulässig festgestellt) und betreffend eine Verfassungsbeschwerde (mangels grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung nicht zur Entscheidung angenommen) binden die erkennende Abteilung nicht dahin, dass von der Wirksamkeit der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung auszugehen wäre. Eine Aussage über die formelle Rechtmäßigkeit der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung hinsichtlich ihrer Begründung ist den genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts nämlich nicht zu entnehmen. Abgesehen davon, ob es sich bei Feststellungen über die Unzulässigkeit konkreter Normenkontrollverfahren mangels ausreichender Begründung und über die Nichtannahme zur Entscheidung einer Verfassungsbeschwerde mangels grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung überhaupt um bindungsfähige Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts im Sinne des § 13 BVerfGG handelt, und abgesehen davon, ob das Bundesverfassungsgericht die Wahrung der Anforderungen des Berliner Landesrechts an die Bekanntmachung einer Verordnung überhaupt zu prüfen hat (dazu verneinend Beuermann GE 2019, 1082), ist der jeweilige Tenor der genannten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Wirksamkeit der Verordnung unergiebig. In den Entscheidungsgründen heißt es zur Verfassungsbeschwerde in Rn. 113 des Volltextes der Entscheidung (abgerufen am 15. Dezember 2019 unter www.bundesverfassungsgericht.de), dass „die Berliner Mietenbegrenzungsverordnung […] die verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben des ermächtigenden Gesetzes [wahrt]. Bei der Feststellung eines angespannten Wohnungsmarktes stand dem Senat von Berlin ein Beurteilungsspielraum zu […]. Diesen Spielraum hält ein Verordnungsgeber ein, wenn er den für die Gebietsfestsetzung erheblichen Sachverhalt ermittelt und bei Erlass der Verordnung zugrunde legt […]. Der Senat von Berlin hat sich an den in § 556d Abs. 2 Satz 3 BGB aufgeführten vier Kriterien orientiert und jeweils anhand statistischer Daten aus der Zeit unmittelbar vor Erlass der Verordnung nachvollziehbar begründet hergeleitet, dass jedes dieser Kriterien für das Stadtgebiet von Berlin erfüllt ist (vgl. Abschnitt A. a] Nr. 4 der Verordnungsbegründung vom 28. April 2015 - StadtUm IV A 36 / IV A 4 -).“ Die Frage der hinreichenden Begründung der Verordnung prüfte das Bundesverfassungsgericht demnach nicht ausdrücklich. Die genannte Frage war nach Durchsicht des Volltextes der Entscheidung, u. a. mit den Berichten über das Vorbringen gegen die Wirksamkeit der Verordnung, zudem auch insgesamt nicht Gegenstand der dortigen Verfahren.

bb) Auch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Kammer) vom 24. Juni 2015 - 1 BvR 1360/15 - (NJW 2015, 3024) hindert die erkennende Abteilung - wiederum unter Absehen von den unter aa) genannten Bedenken - nicht gemäß § 31 Abs. 1 u. 2 BVerfGG daran, die Unwirksamkeit der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung anzunehmen. Die dortige Entscheidung betraf eine Rechtssatzverfassungsbeschwerde gegen eben jene Verordnung, die das Bundesverfassungsgericht mangels Rechtswegerschöpfung nicht zur Entscheidung annahm. Die Volltextlektüre (Abrufen des Volltextes am 15. Dezember 2019 unter www.bundesverfassungsgericht.de) ergibt, dass die Frage der ordnungsgemäßen Begründung der Verordnung nicht Thema des Verfahrens war.

b) Das erkennende Amtsgericht hat die Verwerfungskompetenz hinsichtlich der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung (vgl. BGH, Urt. v. 17. Juli 2019 - VIII ZR 130/18, NJW 2019, 2844, Tz. 15).

c) Der Berliner Mietenbegrenzungsverordnung fehlt die ordnungsgemäß bekannt gemachte Begründung (so auch Beuermann GE 2019, 1082).

aa) Dass sie einer Begründung bedurfte, ergibt sich aus § 556d Abs. 2 Satz 5 BGB.

bb) Welcher Maßstab an die ordnungsgemäße Bekanntmachung der Begründung einer Verordnung nach § 556d Abs. 2 BGB anzulegen ist, ergibt sich aus der bereits zitierten Entscheidung des Bundesgerichtshofes vom 17. Juli 2019 - VIII ZR 130/18 - (NJW 2019, 2844). Danach muss die Begründung in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen amtlichen Stelle der Öffentlichkeit zur Kenntnisnahme bereitgestellt werden. Das ist nicht erfolgt.

Nach Lage der Dinge übermittelte der Senat von Berlin am oder nach dem 28. April 2015 (dem Tag des Erlasses der Mietenbegrenzungsverordnung durch den Senat) den Text der Verordnung nebst der Begründung gemäß Art. 64 Abs. 3 der Verfassung von Berlin (VvB) an das Abgeordnetenhaus mit der Bitte um Kenntnisnahme, wie es Art. 64 Abs. 3 VvB vorsieht. Das Abgeordnetenhaus lud den gesamten Text sodann am 20. Mai 2015 auf dem von ihm betriebenen Server (www.parlament-berlin.de) hoch. Dort sind Verordnungstext und -begründung etwa über Google zu finden.

Das genügt den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Bekanntmachung der Begründung nicht (so auch LG Berlin, 67. Zivilkammer, Urt. v. 10. Oktober 2019 - 67 S 80/19, GE 2019, 1507, 1508; anders LG Berlin, 65. Zivilkammer, Urt. v. 10. Oktober 2019 - 65 S 107/19, GE 2019, 1576 f.).

Entscheidend ist nach Ansicht der erkennenden Abteilung, dass die Bekanntmachung nicht nur an irgendeiner amtlichen Stelle erfolgt, sondern dies auf der Veranlassung durch die amtliche Stelle beruht, der die Normsetzung obliegt (das klingt an bei LG Berlin, Zivilkammer 67, Urt. v. 10. Oktober 2019 - 67 S 80/19, GE 2019, 1507, 1508; anders wohl LG Berlin, 65. Zivilkammer, Urt. v. 10. Oktober 2019 - 65 S 107/19, GE 1576, 1577, wo die Kammer [nur] auf das Abgeordnetenhaus als amtliche Stelle der Bekanntmachung abhebt). Die Stelle, der die Normsetzung oblag, war hier der Senat von Berlin als die Berliner Landesregierung. Sie sandte den Verordnungstext nebst Begründung dem Abgeordnetenhaus als Berliner Landesparlament. Dem Abgeordnetenhaus oblag die Setzung der Verordnung, die noch dazu auf Bundesrecht beruht, indes definitionsgemäß nicht, weil eine Verordnung von der Exekutive gesetztes Recht ist, mag das Abgeordnetenhaus auch Anhörungs- und/oder Kenntnisnahmerechte haben. Veröffentlicht das Abgeordnetenhaus ihm seitens des Senats übermittelte Dokumente aus Normsetzungsverfahren auch regelmäßig, so kann es sich doch aus Sicht des Senats als Verordnungsgeber um nicht mehr als einen erhofften, möglicherweise auch erwartbaren Zufall einer amtlichen Bekanntmachung handeln. Zufällige erreichte amtliche Bekanntmachungen genügen rechtsstaatlichen Anforderungen indes nicht.

Überdies ist auch nicht zu erkennen, dass der Senat Verordnung und Begründung zu weitergehenden Zwecken als - gemäß Art. 64 Abs. 3 VvB - zur (bloßen) Kenntnisnahme durch (nur) das Abgeordnetenhaus überhaupt verwendet sehen wollte.

Letztlich wird man auch sagen müssen, dass mangels von amtlich berufener Stelle veranlasster Bekanntmachung der Verordnungsbegründung ungewiss ist, ob die dem Abgeordnetenhaus übermittelte Fassung der Begründung überhaupt diejenige ist, die der Normsetzung endgültig zugrunde liegen sollte.

cc) Nicht zu folgen vermag die erkennende Abteilung dem LG Berlin, 67. Zivilkammer (Urt. v. 10. Oktober 2019 - 67 S 80/19, GE 2019, 1507, 1508 f.), wonach der Mangel ordnungsgemäßer Bekanntmachung der Verordnungsbegründung die Wirksamkeit der Verordnung nicht hindere, weil der Mangel nicht schwerwiegend genug oder nicht offenkundig sei.

Dass eine ordnungsgemäß bekannt gemachte Verordnungsbegründung Wirksamkeitsvoraussetzung für eine Verordnung nach § 556d Abs. 2 BGB ist, hat der Bundesgerichtshof kürzlich entschieden (vgl. Urt. v. 17. Juli 2019 - VIII ZR 130/18, NJW 2019, 2844).

Die Begründungspflicht nach § 556d Abs. 2 Satz 5 BGB dient dazu, den mit der Gebietsausweisung verbundenen Eingriff in das Eigentumsrecht der Vermieter zu rechtfertigen. Es soll insbesondere Wohnungsvermietern die Möglichkeit zur Vergewisserung gegeben werden, ob die Ausweisung ihrer Gemeinde als Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt geeignet, erforderlich und verhältnismäßig ist, und warum somit bei einer Wiedervermietung die ortsübliche Vergleichsmiete zwar überschritten werden darf, aber nur um bis zu 10 % (vgl. BGH, Urt. v. 17. Juli 2019 - VIII ZR 130/18, NJW 2019, 2844, Tz. 28, 29). Damit dient die Begründung auch dazu, überprüfen zu können, ob ein Vorgehen gegen die Verordnung Erfolg verspricht. Dass die Begründung demgemäß nicht nur Beiwerk ist, das der Normgeber folgenlos fehlerhaft handhaben kann, sondern materielle Bedeutung hat, zeigt zudem bereits der Wortlaut der Sätze 6 und 7 des § 556d Abs. 2 BGB, wonach die Begründung bestimmte inhaltliche Anforderungen erfüllen muss.

Solche materiell-rechtlich wirkende, wenn auch als förmlich auftretende Elemente der Normsetzung nur zufällig und durch eine dazu nicht berufene Stelle amtlich bekannt zu machen, ist kein unerheblicher Mangel. […]

Nach § 556d BGB muss eine Mietenbegrenzungsverordnung begründet werden; die Begründung muss ordnungsgemäß bekannt gemacht werden (BGH, GE 2019, 1029). Daran sind die Verordnungen in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen gescheitert – nun auch in Berlin, wenn auch zunächst nur nach einem Urteil des Amtsgerichts Charlottenburg.

Die Mieter verlangten Auskunft über die Zulässigkeit der vereinbarten Miete und rügten einen Verstoß der vereinbarten Staffelmiete gegen die Mietenbegrenzungsverordnung. Die Vermieterin meinte, sie habe die Wohnung umfassend modernisiert. Das Amtsgericht Charlottenburg wies die Klage ab.

Mit ausführlicher Begründung verwies das Amtsgericht darauf, dass die beiden Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Mietenbegrenzungsverordnung nichts über die formelle Rechtmäßigkeit aussagten, so dass die Abteilung eine Prüfungs- und Verwerfungskompetenz habe. Es fehle an einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung der Begründung, denn diese müsse nach der Entscheidung des BGH in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen amtlichen Stelle der Öffentlichkeit zur Kenntnisnahme bereitgestellt werden. Eine solche Bekanntmachung sei nicht durch die Berliner Landesregierung veranlasst worden, sondern lediglich vom Abgeordnetenhaus in der Parlamentsdokumentation im Internet hochgeladen. Das stelle keine ordnungsgemäße Bekanntmachung durch den Senat dar. Entgegen der Meinung der 65. Kammer sei eben das Abgeordnetenhaus keine amtliche Stelle der Bekanntmachung für die Rechtsverordnung. Der Auffassung der 67. Kammer des Landgerichts Berlin sei ebenfalls nicht zu folgen, wonach es sich nicht um einen schwerwiegenden Mangel handele, denn die Bekanntmachung sei eine Wirksamkeitsvoraussetzung.

Bis zu einer endgültigen Klärung kann Vermietern in Berlin daher nur empfohlen werden, die Mietpreisbremse unter Vorbehalt als geltendes Recht zu behandeln.