Naturschutzrechtlicher Artenschutz kein absolutes Bebauungsverbot

Naturschutzrechtlicher Artenschutz kein absolutes Bebauungsverbot; Niststätten; Brutstätten; geschützte Tierarten

1. Durch das Verbot des § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG werden nicht allgemein die Lebensräume oder Lebensstätten wild lebender Tierarten der besonders geschützten Arten geschützt, sondern nur die ausdrücklich genannten Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtstätten; insbesondere die Nahrungsreviere der Tiere fallen nicht unter das Beschädigungs- und Zerstörungsverbot der Vorschrift.

2. Innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 BauGB) kann § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG (naturschutzrechtlicher Artenschutz) eine baurechtlich zulässige Bebauung einer Baulücke, die mit Bäumen und Sträuchern bewachsen ist, in de-nen heimische Vögel nisten und brüten, nicht schlechthin hindern.

3. Allerdings dürfen durch die Bebauung Tiere oder Pflanzen der besonders geschützten Arten nicht absichtlich beeinträchtigt werden; verboten sind gezielte Beeinträchtigungen von Tieren und Pflanzen, nicht dagegen Beeinträchtigungen, die sich als unausweichliche Konsequenz rechtmäßigen Handelns ergeben.

4. Die Baugenehmigungsbehörde hat gegebenenfalls die erforderlichen Anordnungen zu treffen, damit die geschützten Lebensstätten durch das Bauvorhaben nicht mehr als unvermeidbar beeinträchtigt werden.

II. (...) A. Die Revision der Kl. ist zulässig und begründet.

1. Der Feststellungsantrag der Kl. ist zulässig. Insbesondere hat die Kl. ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, daß die Rücknahme der ihr erteilten Baugenehmigung rechtswidrig war. Nach ihrem Vortrag beabsichtigt sie, gegenüber der Bekl. Schadensersatzansprüche wegen der Rücknahme der Baugenehmigung geltend zu machen. Diese Rechtsverfolgung ist nicht offensichtlich aussichtslos. Zwar dürfte ein Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 GG, § 839 BGB am fehlenden Verschulden der Bekl. scheitern; davon ist hier auszugehen, weil das Berufungsgericht als ein Kollegialgericht das Verwaltungshandeln der Bekl. als objektiv rechtmäßig angesehen hat (vgl. hierzu BVerwG DVBl. 1990, 1150 [1151]). Der Kl. können jedoch möglicherweise verschuldensunabhängige Entschädigungsansprüche, etwa aus § 69 Abs. 1 Satz 2 SOG LSA, zur Seite stehen.

2. Die Klage ist auch mit ihrem Feststellungsantrag begründet.

Das Berufungsgericht hält den Rücknahmebescheid gemäß § 48 VwVfG LSA für rechtmäßig, weil die aufgehobene Baugenehmigung rechtswidrig gewesen sei und die Bekl. ihr Rücknahmeermessen fehlerfrei ausgeübt habe. Die der Kl. erteilte Baugenehmigung sei nämlich mit § 20 f. Abs. 1 BNatSchG unvereinbar. Die Ausschlußregelung des § 20 f. Abs. 3 Satz 1 2. Alt. BNatSchG greife nicht ein, weil sie nur für zugelassene Eingriffe gelte, ein Vorhaben im Innenbereich gemäß § 8 a Abs. 6 BNatSchG (1993) jedoch kein zugelassener Eingriff sei, sondern als ein "Nichteingriff" fingiert werde.

Dem ist nicht zu folgen. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts beruht auf einer fehlerhaften Auslegung der gemäß § 4 Satz 3 BNatSchG unmittelbar als Bundesrecht geltenden §§ 20 f und 8 a Abs. 6 BNatSchG (1993). Bei richtigem Verständnis der naturschutzrechtlichen Vorschriften ergibt sich zumindest aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts kein Verstoß gegen § 20 f Abs. 1 BNatSchG. Ob das Vorhaben der Kl. mit dieser Vorschrift tatsächlich vereinbar gewesen wäre, kann hier offenbleiben; denn der Rücknahmebescheid ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil auch die Bekl. von derselben fehlerhaften Auslegung wie das Berufungsgericht ausgegangen ist und deshalb ihr Rücknahmeermessen fehlerhaft ausgeübt hat.

a) Das Berufungsgericht nimmt ohne weiteres an, daß die Voraussetzungen des § 20 f Abs. 1 BNatSchG vorlägen. Schon dies ist nicht unbedenklich. Zwar kann der Senat nicht abschließend prüfen, ob mit der Zulassung des Polizeidienstgebäudes auf dem Grundstück der Beigeladenen die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt wären, weil es hierfür an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen im Berufungsurteil fehlt. Aber selbst unter Zugrundelegung der tatsächlichen Umstände, von denen die Bekl. in ihrem Rücknahmebescheid ausgeht, steht das Vorhaben der Kl. zumindest in erheblich geringerem Maße im Widerspruch zu dem artenschutzrechtlichen Verbot des § 20 f Abs. 1 BNatSchG, als dies in dem Bescheid angenommen wird. Zu Recht prüft die Bekl. die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG (in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. März 1987 - BGBl. I, S. 889) nur insoweit, als er verbietet, Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtstätten wild lebender Tiere der besonders geschützten Arten zu beschädigen oder zu zerstören; andere Fallgruppen des artenschutzrechtlichen Verbots kommen hier nicht in Betracht. Der Bekl. ist auch darin zu folgen, daß die auf dem Grundstück festgestellten 23 Brutvogelarten und die vorgefundene Fledermausart zu den besonders geschützten Arten gehören; denn nach Anlage 1 zu § 1 der Bundesartenschutzverordnung (in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. September 1989 - BGBl. I, S. 1677; ebenso Fassung vom 14. Oktober 1999 - BGBl. I, S. 1955) sind grundsätzlich sämtliche Vögel und Fledermäuse aller europäischen Arten unter besonderen Schutz gestellt. Durch das Verbot werden aber nicht allgemein die Lebensräume oder auch nur sämtliche Lebensstätten (vgl. hierzu § 2 Abs. 1 Nr. 10 BNatSchG) dieser Arten geschützt, sondern nur die ausdrücklich genannten Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtstätten; die Nahrungsbereiche der Tiere, ihre Jagd- und Überwinterungsplätze fallen nicht unter das Beschädigungs- und Zerstörungsverbot (Louis, BNatSchG, 1. Aufl. 1994, § 20 f Rn. 7; vgl. auch 2. Aufl. 2000, § 2 Rn. 26). Die Bekl. hat dies verkannt, indem sie in ihrem Rücknahmebescheid lediglich ausführt, daß die Realisierung des Vorhabens eine erhebliche Zerstörung bzw. Beschädigung des Lebensraums der Tiere zur Folge hätte. Insbesondere im Hinblick auf die festgestellte Fledermausart kann das artenschutzrechtliche Verbot des § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG nicht verletzt sein, wenn die Fledermaus das Grundstück der Beigeladenen nur als Nahrungsrevier nutzt, wie die Bekl. selbst vorträgt. Hinsichtlich der 23 Vogelarten enthält der Bescheid zwar keine klare Aussage. Da aber auch bei den Vögeln nicht zwischen Brut- und Nahrungsrevier unterschieden, sondern allgemein auf ihren Lebensraum abgestellt worden ist, bleibt auch bei ihnen offen, in welchem Umfang die Errichtung des Polizeidienstgebäudes zu einer Beschädigung oder Zerstörung ihrer Nist-, Brut-, Wohn- und Zufluchtstätten geführt hätte, und bei welchen Vogelarten nur der übrige ungeschützte Lebensraum tangiert wäre.

Gleichwohl ist anzunehmen, daß das vorgesehene Gebäude nicht ohne Zerstörung oder Beschädigung von Brut- oder Niststätten zumindest einiger Vogelarten hätte errichtet werden können, weil das Grundstück der Beigeladenen insgesamt mit Bäumen und Sträuchern bestanden ist. Davon gehen offenbar auch alle Beteiligten aus. Für die weitere Prüfung wird deshalb zugunsten der Bekl. unterstellt, daß durch das streitige Vorhaben die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG dem Grunde nach erfüllt sind.

b) Nach § 20 f Abs. 3 Satz 1 BNatSchG (in der Fassung vom 6. August 1993 - BGBl. I, S. 1458) gilt das Verbot des Abs. 1 Nr. 1 jedoch nicht bei der Ausführung eines nach § 8 BNatSchG zugelassenen Eingriffs, soweit hierbei Tiere oder Pflanzen der besonders geschützten Arten nicht absichtlich beeinträchtigt werden. Auf diese Vorschrift berufen sich die Kl. und die Beigeladene. Sie machen geltend, gemäß § 8 a Abs. 6 BNatSchG in der Fassung des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl. I, S. 466 [481 f.]) seien Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, die nach § 34 BauGB zulässig seien, grundsätzlich nicht als Eingriffe im Sinne von § 8 BNatSchG anzusehen. Durch diese Vorschrift werde auch das artenschutzrechtliche Verbot für Innenbereichsvorhaben außer Kraft gesetzt. Demgegenüber hält das Berufungsgericht die Ausschlußregelung des § 20 f Abs. 3 Satz 1 BNatSchG für nicht anwendbar, weil sie nur für zugelassene Eingriffe gelte, ein Vorhaben im Innenbereich gemäß § 8 a Abs. 6 BNatSchG (1993) jedoch kein zugelassener Eingriff sei, sondern nur als ein "Nicht-Eingriff" fingiert werde. Der Konflikt zwischen nach § 34 BauGB zulässigen und gegen § 20 f Abs. 1 und 2 BNatSchG verstoßenden Bauvorhaben könne nur über die Befreiungsvorschrift des § 31 BNatSchG geregelt werden.

Auch diese Rechtsauffassung des Berufungsgerichts ist mit Bundesrecht nicht vereinbar. Zum einen berücksichtigt sie nicht hinreichend, daß der Gesetzgeber in § 8 a Abs. 6 BNatSchG 1993 (ebenso nunmehr § 8 a Abs. 2 BNatschG i. d. F. des BauROG vom 18. August 1997 BGBl. I, S. 2081 [2110]) grundsätzlich entschieden hat, daß eine nach § 34 BauGB zulässige Bebauung im Innenbereich nicht am Naturschutzrecht scheitern soll. Deshalb kann der naturschutzrechtliche Artenschutz eine baurechtlich zulässige Bebauung einer Baulücke auch dann nicht schlechthin hindern, wenn sie im Laufe der Jahre mit Bäumen und Sträuchern bewachsen ist und wenn in ihnen heimische Vögel nisten und brüten. Zum anderen übersieht das Berufungsgericht, daß das artenschutzrechtliche Verbot des § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG gleichwohl im Grundsatz auch dann im unbeplanten Innenbereich gültig bleibt, wenn man als "nach § 8 zugelassenen Eingriff" im Sinne von § 20 f Abs. 3 Satz 1 BNatSchG auch einen gesetzlich zugelassenen Eingriff ansieht; denn die Ausschlußregelung des § 20 f Abs. 3 Satz 1 BNatSchG gilt immer nur, "soweit hierbei Tiere oder Pflanzen der besonders geschützten Arten nicht absichtlich beeinträchtigt werden". Das bedeutet, daß der Bauherr sein Vorhaben so planen muß, daß Nist-, Brut-, Wohn- und Zufluchtstätten der besonders geschützten Arten wild lebender Tiere nicht mehr als unvermeidbar beeinträchtigt werden. (...)

Für die Bebaubarkeit von Grundstücken im unbeplanten Innenbereich bedeutet dies, daß sie grundsätzlich nicht an § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG scheitern kann. Aus der Vorschrift können sich aber Anforderungen an das Vorhaben, insbesondere an die Dimensionierung des Baukörpers, an seine Lage auf dem Baugrundstück sowie an die Art und Weise und die Zeit der Bauausführung ergeben. So kann es zum Beispiel unzulässig sein, den aus der Umgebungsbebauung ableitbaren Rahmen hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung oder der zu überbauenden Grundstücksflächen voll auszuschöpfen oder Bauarbeiten während der Brutzeit durchzuführen. Die Baugenehmigungsbehörde hat, wenn die Bauabsichten des Bauherrn den artenschutzrechtlichen Anforderungen nicht entsprechen, die erforderlichen Anordnungen zu treffen, etwa im Hinblick auf die Reduzierung der Bebauung oder auf die Erhaltung oder Neuanpflanzung von Bäumen und Sträuchern mit Nist- und Brutmöglichkeiten. Nur solche Beeinträchtigungen, die bei der - dem Grunde nach - zulässigen baulichen Nutzung einer Baulücke nicht vermieden werden können, sind gemäß § 20 f Abs. 3 Satz 1 BNatSchG vom artenschutzrechtlichen Verbot des § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG freigestellt.

(...)

c) Auch bei unterstellter Rechtswidrigkeit der erteilten Baugenehmigung war ihre Rücknahme rechtswidrig. Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA durfte sie nämlich nur auf der Grundlage einer fehlerfreien Ermessensentscheidung zurückgenommen werden. An einer solchen Entscheidung fehlt es hier. Dabei kommt es nicht darauf an, ob den Ausführungen des Berufungsgerichts zur Ermessensausübung durch die Bekl. zu folgen ist. Auch wenn diese Ausführungen bei isolierter Betrachtung nicht zu beanstanden wären, bliebe die Ermessensausübung fehlerhaft, weil die Bekl. auf der Grundlage ihres Verständnisses der §§ 20 f und 8 a Abs. 6 BNatSchG (1993) nicht in der Lage war, von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch zu machen (§ 114 Satz 1 VwGO). Sie hat insbesondere nicht erkannt, daß das von den Beteiligten übereinstimmend als Baulücke im Innenbereich angesehene Grundstück der Beigeladenen wegen dieser Lage Baulandqualität besitzt und einer Bebauung grundsätzlich nicht allein aus artenschutzrechtlichen Gründen entzogen werden kann. Sie ist ferner zu Unrecht davon ausgegangen, daß § 20 f Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG dem Schutz des gesamten Lebensraums besonders geschützter Tiere dient; so war hier eine Rücknahme der Baugenehmigung zum Schutz der festgestellten Fledermausart schon im Ansatz aus rechtlichen Gründen nicht möglich, weil sich keine der in dieser Vorschrift genannten besonderen Lebensstätten von Fledermäusen auf dem Baugrundstück befindet.

Grundsätzlich sind sämtliche Vögel und Fledermäuse aller europäischen Arten unter besonderen Schutz gestellt. Das heißt aber nicht, daß verwilderte Grünflächen im Innenbereich nicht bebaut werden dürfen.

Die Klägerin wollte auf einem unbebauten mit verwilderten Bäumen bestandenen Grundstück im Innenbereich ein Gebäude für ein Polizeirevier errichten und hatte schon mit dem Land einen Mietvertrag abgeschlossen. Die Baugenehmigung war erteilt. Auf Weisung des Regierungspräsidiums wurde dann die Baugenehmigung zurückgenommen, weil sie gegen das Naturschutzgesetz verstoße. Auf dem Baugrundstück und den Nachbargrundstücken seien 23 Brutvogelarten und eine Fledermausart festgestellt worden, die allesamt unter Naturschutz stünden. Nachdem der Widerspruch gegen die Rücknahme erfolglos geblieben war, kündigte das Land den Mietvertrag über das geplante Polizeigebäude, und die Klägerin verlangte Feststellung der Rechtswidrigkeit der Rücknahme der Baugenehmigung, um einen Schadensersatzprozeß vorzubereiten.

Mit Urteil vom 11. Januar 2001 gab das Bundesverwaltungsgericht der Klägerin recht. Die Vorschrift des § 20 f Bundesnaturschutzgesetz schütze nur Niststätten von geschützten Tierarten, nicht aber den allgemeinen Lebensraum, wie die Behörde angenommen hatte. Selbst wenn man annehme, daß zumindest einige Vogelarten auf dem Grundstück brüteten, müsse berücksichtigt werden, daß eine zulässige Bebauung im Innenbereich grundsätzlich nach dem Willen des Gesetzgebers nicht am Naturschutzrecht scheitern solle. Der Bauherr sei zwar verpflichtet, die geschützten Tierarten nicht mehr als unvermeidbar zu beeinträchtigen. Wenn aber die Behörde eine Baugenehmigung zurücknehmen wolle, müsse sie ihr Ermessen fehlerfrei ausüben. Das sei hier nicht der Fall gewesen, da die Wertung des Gesetzgebers erkannt worden sei, wonach eine Bebauung grundsätzlich möglich sein müsse. Ferner seien zwar die Niststätten, nicht aber der gesamte Lebensraum der Tiere geschützt. Die Rücknahme war daher rechtswidrig.