Naturschutz als Eigentumsinhaltsbestimmung

a) § 37 SaarlNatSchG ist eine Ausgleichsregelung im Rahmen der Inhaltsbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). Nutzungsbeschränkende Maßnahmen im Interesse des Naturschutzes, die nach dieser Vorschrift einen Entschädigungs- oder Übernahmeanspruch auslösen können, stellen keine Enteignung, sondern eine Inhaltsbestimmung dar.

b) Ein Ausgleichsanspruch nach § 37 SaarlNatSchG kommt nur dann in Betracht, wenn sich die den Eigentümer belastende naturschutzrechtliche Maßnahme im Rahmen einer zulässigen Inhaltsbestimmung hält. Der Anspruch setzt weiter einen Eingriff in eine eigentumsmäßig geschützte Rechtsposition voraus, durch die der Eigentümer unverhältnismäßig oder im Verhältnis zu anderen ungleich und damit unzumutbar belastet wird.

c) Zur Abgrenzung ausgleichspflichtiger von ausgleichsfreien inhaltsbestimmenden Maßnahmen des Naturschutzes.

Die Beteiligte zu 1 ist Eigentümerin in den Gemarkungen F. und B. gelegener, im wesentlichen zusammenhängender Grundflächen in einer Größe von 403.903 qm. Das Gelände wurde (...) unter Landschaftsschutz gestellt. Durch die Verordnung über das Naturschutzgebiet "B." des saarländischen Ministers für Umwelt vom 15. Oktober 1985 (Amtsbl. S. 1059) wurde ein näher bezeichnetes Gebiet, das von dem Grundbesitz der Beteiligten zu 1 eine Teilfläche von 239.013 qm umfaßt, zum Naturschutzgebiet erklärt.

Die Beteiligte zu 1 erwarb das gesamte Gelände im Oktober 1972 von den Stahlwerken R.-B. GmbH, der Rechtsnachfolgerin der A. B. GmbH. Diese hatte auf einem Teil des Geländes bis zum 1. Januar 1957 einen Kalksteinbruch betrieben. Unter dem 11. April 1983 erteilte der saarländische Minister für Umwelt, Raumordnung und Bauwesen der Beteiligten zu 1 die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer ortsfesten Abfallbeseitigungsanlage (Bauschutt- und Erdmassendeponie) auf einer näher bezeichneten Teilfläche des Steinbruchgeländes. Außerdem gestattete die Landeshauptstadt S. der Beteiligten zu 1 mit Bescheid vom 20. August 1984 die Entnahme von Abraummassen im Steinbruch.

Nach Inkrafttreten der Naturschutzverordnung vom 15. Oktober 1985 beantragte die Beteiligte zu 1 beim Beteiligten zu 2 als Enteignungsbehörde gemäß § 37 Abs. 3 und 4 des Saarländischen Naturschutzgesetzes die Übernahme des gesamten in ihrem Eigentum stehenden Geländes - mit Ausnahme der Deponie - gegen eine angemessene Entschädigung. Zur Begründung machte sie geltend, die Naturschutzverordnung erlege ihr einer Enteignung gleichkommende Nutzungsbeschränkungen hinsichtlich der Wohnbebauung, des Kalksteinabbaues und der Abraumentnahme auf.

1. Grundlage des Übernahmebegehrens der Beteiligten zu 1 ist § 37 Abs. 3 Satz 1 des saarländischen Gesetzes Nr. 1097 über den Schutz der Natur und die Pflege der Landschaft (Saarländisches Naturschutzgesetz - SNG) vom 31. Januar 1979 (Amtsbl. S. 147). Nach dieser Vorschrift kann der Grundstückseigentümer verlangen, daß der Entschädigungspflichtige das Grundstück übernimmt, soweit es ihm infolge einer enteignenden Maßnahme nach dem Saarländischen Naturschutzgesetz wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist, das Grundstück zu behalten oder es in der bisherigen oder in einer anderen zulässigen Art zu nutzen.

Gegen die Gültigkeit des § 37 Abs. 3 Satz 1 SNG bestehen keine Bedenken.

a) Die Vorschrift ist nicht an Art. 14 Abs. 3 GG zu messen. Da die Maßnahmen, an die sie den Übernahmeanspruch knüpft, keine Enteignung, sondern eine Inhaltsbestimmung des Eigentums darstellen, findet die Junktimklausel des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, die sich nur auf Enteignungen (im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts) bezieht, auf diese Vorschrift keine Anwendung. Das hat der Senat für § 31 Satz 1 des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetzes entschieden, der dem Eigentümer einen Anspruch gegen die Gemeinde auf Übernahme des Denkmals gewährt, wenn und soweit es ihm mit Rücksicht auf seine Pflicht zur Erhaltung des Denkmals aufgrund einer behördlichen Maßnahme nach dem Denkmalschutzgesetz wirtschaftlich nicht zuzumuten ist, das Denkmal zu behalten oder es in der bisherigen oder einer anderen zulässigen Art zu nutzen (Urteil vom 17. Dezember 1992 - III ZR 112/91 -, für BGHZ vorgesehen). (...)

Dieses Verständnis des § 37 Abs. 1 SNG steht zumindest im Ergebnis im Einklang mit der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, die - nicht durch Beispielsfälle angereicherte - salvatorische Klausel des § 7 Satz 1 LandschaftsG NW sei bei verfassungskonformer Auslegung als Grundlage eines Ausgleichsanspruchs im Rahmen der Inhaltsbestimmung des Eigentums jedenfalls für eine Übergangszeit weiterhin anwendbar (BVerwGE 84, 361, 367 ff.). Im Falle des § 37 Abs. 1 SNG bedarf es einer Begrenzung der Geltungsdauer schon deswegen nicht, weil diese Vorschrift, soweit sie nicht obsolet ist, - anders als § 7 Satz 1 LandschaftsG NW in der Auslegung durch das Bundesverwaltungsgericht - nicht auch Enteignungen i. S. des § 14 Abs. 3 GG erfaßt. (...)

c) Bei der Beurteilung, ob eine Maßnahme des Naturschutzes den betroffenen Eigentümer unzumutbar belastet und deshalb einen Entschädigungsanspruch nach § 37 SNG auslösen kann, sind die Grundsätze sinngemäß heranzuziehen, die der Senat in ständiger Rechtsprechung zur Abgrenzung der Sozialbindung des Eigentums von Eingriffen mit enteignender Wirkung anwendet. Danach wird jedes Grundstück durch seine Lage und Beschaffenheit sowie seine Einbettung in die Landschaft und Natur, also seine "Situation", geprägt. Auf ihm lastet mithin gleichsam eine aus seiner Situationsgebundenheit abzuleitende immanente Beschränkung der Rechte des Eigentümers, aus der sich Schranken seiner Nutzungs- und Verfügungsmacht ergeben. Wie die Grenzen im Einzelfall zu ziehen sind, ist jeweils aufgrund einer wertenden Beurteilung der Kollision zwischen den berührten Belangen des Allgemeinwohls und den betroffenen Eigentümerinteressen unter Berücksichtigung der Lage und der Umweltverhältnisse des Geländes festzustellen. Dabei sind in der Regel die bisherige Nutzung und die in der Vergangenheit schon verwirklichte Benutzungsart sowie insbesondere der Umstand von Bedeutung, ob eine zulässige Nutzungsmöglichkeit, die sich nach Lage und Beschaffenheit des Grundstücks objektiv anbietet, untersagt oder wesentlich eingeschränkt worden ist (vgl. BGHZ 72, 211, 216 f.; 87, 66, 71 f.; 90, 4, 14 f.; 99, 24, 31 f.; 105, 15, 18; s. auch Urteil vom 17. Dezember 1992 aaO; ferner BVerwGE 84, 361, 371).

Diese Grundsätze sind nicht in dem Sinne zu verstehen, daß das Eigentum in jedem Fall einer Unterschutzstellung den Belangen des Naturschutzes weichen müsse und daß sich die gebotene Abwägung stets auf die Prüfung beschränke, ob die naturschutzrechtliche Maßnahme eine ausgleichspflichtige oder eine ausgleichsfreie Inhaltsbestimmung des Eigentums darstelle. Eine solche Betrachtungsweise würde den Eigentumsschutz in Gestalt der verfassungsrechtlichen Bestandsgarantie unzulässig verkürzen. Diesem kann vielmehr, insbesondere soweit es um Bestandsschutz genießende ausgeübte Nutzungen geht, gegenüber den naturschutzrechtlichen Belangen der Vorrang gebühren. Das kann im Einzelfall, wenn eine normative Konfliktbewältigung - etwa in Gestalt einer Übergangsregelung - fehlt oder zum Schutz der Eigentümerbelange nicht ausreicht, sogar die Nichtigkeit der Unterschutzstellung zur Folge haben. Es gibt also neben den Fällen, in denen es dem Eigentümer nicht zuzumuten ist, die mit einer naturschutzrechtlichen Maßnahme verbundene Belastung entschädigungslos hinzunehmen, auch solche, in denen die Belastung für ihn überhaupt nicht hinnehmbar ist. Nur bei der ersten Fallgestaltung kann von einer ausgleichspflichtigen Inhaltsbestimmung gesprochen werden, während bei der zweiten der Bereich der zulässigen Inhaltsbestimmung überschritten und der Interessenkonflikt nur im Enteignungswege zugunsten der öffentlichen Belange lösbar ist (vgl. dazu auch BVerfG DVBl. 1993, 33, 35; ferner Leisner DÖV 1991, 781, 786). Hiernach ist in diesen Fällen stets zu prüfen, ob sich die den Eigentümer belastende naturschutzrechtliche Maßnahme noch im Rahmen einer zulässigen Inhaltsbestimmung des Eigentums hält; nur dann kommt ein Ausgleichsanspruch nach § 37 SNG in Betracht. Das kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, die Maßnahme sei unverhältnismäßig oder belaste den Betroffenen im Verhältnis zu anderen ungleich; denn die darin liegende Belastung kann durch die Entschädigungsregelung, die auch den Übernahmeanspruch einschließt, in zulässiger Weise kompensiert werden. Diese Kompensationsmöglichkeit gestattet es aber nicht, auch besonders schwerwiegende, in die Substanz des Eigentums eingreifende Belastungen noch als verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmungen anzusehen. Deren Grenze ist in aller Regel überschritten, wenn eine auf Dauer angelegte Beschränkung die Privatnützigkeit des betroffenen Grundeigentums aufhebt, indem sie dem Eigentümer keine rechtlich zulässige private Verwendungsart mehr beläßt (vgl. Nüßgens/Boujong aaO Rdnr. 212 m. w. N.). Auch bei besonders einschneidenden, etwa existenzbedrohenden oder gar existenzvernichtenden Eingriffen in einen bestandsgeschützten Gewerbebetrieb kann eine zulässige Inhaltsbestimmung zu verneinen sein (vgl. Senatsurteil BGHZ 80, 111, 116).

(...)

aa) Der Senat hat für den Bereich des Denkmalschutzes entschieden, daß einer behördlichen Anordnung, nach der ein bestimmtes Gebäude unter Denkmalschutz gestellt (bzw. in die Denkmalliste aufgenommen) wird, für sich genommen noch keine "enteignende" Wirkung zukomme; die Unterschutzstellungsverfügung könne jedoch dann eine solche Wirkung haben, wenn mit ihr eine weitere Anordnung der Denkmalschutzbehörde verbunden sei, durch die dem Eigentümer eine bestimmte, von ihm beabsichtigte Änderung untersagt oder ihm aufgegeben wird, mit seiner Sache in bestimmter Weise zu verfahren (BGHZ 99, 24, 32 f. m. w. N.; 105, 15, 17; vgl. auch Urteil vom 17. Dezember 1992 aaO). (...)

Im übrigen darf bei der wertenden Beurteilung, ob eine Maßnahme des Naturschutzes die Privatnützigkeit des Grundeigentums aufhebt, nicht unberücksichtigt bleiben, daß praktisch jede Ausweisung von Flächen als Naturschutzgebiet zu einschneidenden Nutzungsbeschränkungen führt, weil anders der Zweck derartiger Unterschutzstellung - die Erhaltung (und Verbesserung) des bisherigen Zustandes von Natur und Landschaft - nicht erreichbar wäre. Wollte man in solchen Maßnahmen regelmäßig eine Aufhebung der Privatnützigkeit des Eigentums sehen, dann würde dies die Durchsetzung naturschutzrechtlicher Ziele unangemessen behindern.

e) Hiernach kann die Entscheidung des Rechtsstreits davon abhängen, ob es der Beteiligten zu 1 zuzumuten ist, die einzelnen auf der Unterschutzstellung beruhenden Nutzungsbeschränkungen entschädigungslos hinzunehmen. Dies kann auf der Grundlage der bisherigen tatrichterlichen Feststellungen nicht abschließend entschieden werden.

Artikel 14 GG spricht die Kollision der Interessen des einzelnen Eigentümers und der Allgemeinheit nur an, während eine Lösung durch den Gesetzgeber und die Gerichte gefunden werden muß. Ein solcher Konfliktfall liegt etwa im Bereich des Denkmal- und Naturschutzes in vielen Fällen vor, wenn die Allgemeinheit dem Eigentümer verbietet, sein Grundstück frei zu nutzen.

In seiner Entscheidung vom 18. Februar 1993 hatte sich der Bundesgerichtshof mit dem Fall eines Unternehmers zu beschäftigen, der einen Steinbruch in einem Gebiet betrieben hatte, das später zum Naturschutzgebiet erklärt worden war. Nach teilweisem Verbot verlangte er eine Entschädigung.

Der Bundesgerichtshof nahm dies zum Anlaß, seine Rechtsprechung zu bestätigen, wonach auch eine rechtmäßige Beeinträchtigung der Eigentümerrechte als enteignender Eingriff entschädigungspflichtig sein kann. Dies kommt jedoch nur bei einer unzumutbaren Belastung des Eigentümers in Betracht. Ähnlich wie bei der Generalklausel "Treu und Glauben" ist bei dem dehnbaren Begriff der Zumutbarkeit eine sichere Beurteilung von Prozeßchancen durch die Beteiligten kaum möglich; dies ist zu bedauern, aber vielleicht bei der Materie unvermeidbar.