Marburger Solarsatzung und Solarthermiepflicht

Marburger Solarsatzung und Solarthermiepflicht; Bestandsgebäude; Bestandsschutz; Eigentum; Gesamtnichtigkeit; Gleichheit; Heizung; Klimaschutzprogramm; Kohlendioxid; Konkurrierende Gesetzgebung; Nichtigkeit; Vertrauensschutz; Verhältnismäßigkeit; Umweltbelastung

1. Das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz vom 7.8.2008 (BGBl. I S. 1658) enthält hinsichtlich der Errichtung von Neubauten eine abschließende Regelung für die Verpflichtung, erneuerbare Energien einzusetzen.

2. Die (landesrechtliche) Regelung des § 81 Abs. 2 HBO ermächtigt Gemeinden, satzungsrechtliche Vorgaben für die Verwendung bestimmter Heizungsarten aufzustellen. Unter den Begriff „bestimmte Heizungsart" fällt auch die Solarthermie. Soweit eine Satzung diesbezüglich für Neubauten Regelungen enthält, ist sie kompetenzwidrig.

3. Die Einführung einer satzungsrechtlichen Solarthermiepflicht bedarf einer schonenden Übergangsregelung für Bestandsbauten, um dem grundrechtlichen Eigentumsschutz zu genügen.

Die Kl., die Stadt Marburg, wendet sich gegen die vom beklagten Land erlas­sene Beanstandung ihrer sogenannten Solarsatzung.

Die Stadtverordnetenversammlung der Kl. fasste in ihrer Sitzung vom 20.6.2008 folgenden Beschluss bezüglich einer Bausatzung zur solaren Baupflicht:

„Die in Anlage 1 dargestellte Bausatzung zur Solaren Baupflicht wird auf der Grund­lage der §§ 5 und 51 Nr. 6 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) und des § 81 Abs. 2 Hessische Bauordnung (HBO) beschlossen."

Die Satzung hat den nachstehenden Wortlaut:

„SOLARSATZUNG Satzung der Universitätsstadt Marburg zur verbindlichen Nutzung der Solar­energie in Gebäu­den (Solarsatzung)

Die Stadtverordnetenversammlung hat in ihrer Sitzung am 20.6.2008 auf Grund der §§ 5 und 51 Nr. 6 Hessische Gemeindeordnung und des § 81 Absatz 2 Hessische Bauordnung in der Fassung vom 18.6.2002, zuletzt geändert am 28.9.2005, nachstehende Bausatzung zur Solaren Baupflicht be­schlossen:

§ 1 Zweck der Satzung

(1) Zweck dieser Satzung ist es, im Interesse des Wohls der Allgemeinheit die natürli­chen Lebens­grundlagen, insbesondere das Klima und die Ressourcen (Artikel 26 a Hessi­sche Ver­fassung), durch örtlich ansetzende und örtlich wir­kende Maßnahmen für die rationelle Verwendung von Energie, insbesondere im Wege der Nutzung solarer Strahlungsenergie, zu schützen.

(2) Die Vorgaben dieser Satzung zur Nutzung lokal anfallender solarer Strahlungs­energie und der in § 9 genannten Ersatzmaßnahmen sollen zu einer gesamtwirtschaftlichen, preiswürdigen und nachhaltigen Verwendung von Ener­gie in Neubauten und im Ge­bäudebestand beitragen und sind aus folgenden Gründen des Wohls der Allgemein­heit nach den örtlichen Verhältnis­sen gebo­ten:

1. Steigerung der lokalen Wertschöpfung, der fachlichen Kompetenz und der Be­schäfti­gung in klei­nen und mittelständischen sowie in Handwerksbetrieben in und um Mar­burg.

2. Stärkung lokaler Energieversorgungssysteme und Aufbau von Nahwärmenet­zen.

3. Verringerung der Emissionen flüssiger und fester fossiler Baustoffe, insbeson­dere vor dem Hin­tergrund der Tallage der Marburger Innenstadt und der damit verbundenen Gefahren er­höhter Luftbelastungen bei besonderen Wetterlagen.

4. Langfristige Sicherung kostensparender Warmwasser- und Heizungssysteme in Woh­nungs- und Bürogebäuden, insbesondere als Anreiz zur Sicherung kostenarmer Warmwasser- und Heizungssysteme im Mietwohnungsbau.

5. Verringerung der Abhängigkeit von endlichen, nicht erneuerbaren Energieträ­gern durch deren Ersetzung mit heimischen erneuerbaren Energieträgern.

6. Verringerung von Treibhausgasemissionen, die durch die kommunale Einräu­mung von Boden­nutzungsmöglichkeiten in der Bauleitplanung mit verursacht werden.

(3) Zweck dieser Satzung ist ferner, dazu beitragen, den Anteil erneuerbarer Ener­gien und die Er­setzung nichterneuerbarer Primärenergieträgern in Marburg unter Berück­sichtigung der Interes­sen des Denkmalschutzes zu steigern, insbeson­dere indem ar­chitektonisch anspruchsvolle Möglichkeiten der Integration von Solarenergieanlagen in den denkmalgeschützten Gebäude­stand verwirklicht werden.

§ 2 Geltungsbereich

(1) Der Geltungsbereich dieser Satzung ist das gesamte Stadtgebiet der Universi­tätsstadt Mar­burg.

(2) Die Verpflichtungen dieser Satzung gelten für alle beheizten Gebäude mit Aus­nahme von:

1. Unterirdischen Bauten.

2. Traglufthallen, Zelten und sonstigen Gebäuden, die dazu bestimmt sind, wieder­holt zer­legt und aufgestellt zu werden.

3. Provisorischen Gebäude mit einer geplanten Nutzungsdauer bis zu zwei Jah­ren.

4. Betriebsgebäuden, die nach ihrer Zweckbestimmung auf eine Innentempe­ratur von weni­ger als 12 °C oder jährlich weniger als vier Monate beheizt sowie jährlich weniger als zwei Monate gekühlt werden.

§ 3 Allgemeine Anforderungen

Nach den Bestimmungen dieser Satzung sind bei der Errichtung, Erweiterung (§ 4 dieser Satzung) und bei der Änderung von beheizten Gebäuden (§ 5 dieser Satzung) die Bauherren verpflichtet, solarther­mische Anlagen zu errichten und zu betreiben.

§ 4 Errichtung und Erweiterung von beheizten Gebäuden

(1) Bei der Errichtung von beheizten Gebäuden oder deren Erweiterung um mehr als 30 m2 zusätzlicher Bruttogeschossfläche ist eine Kollektorfläche von 1 m2 je angefangene 20 m2 der zusätzlichen Bruttogeschossfläche, mindestens jedoch eine Fläche von 4 m2 pro Anlage, zu installieren.

(2) Die Verpflichtung nach § 4 (1) entfällt, wenn im Falle einer Gebäudeer­weite­rung am be­stehenden Gebäude bereits eine solarthermische Anlage in vergleich­barer Größenord­nung oder eine entsprechende Ersatzmaß­nahme gemäß § 9 dieser Satzung ausgeführt worden ist.

§ 5 Änderung von bestehenden beheizten Gebäuden

(1) Bei der Änderung von Dächern von bestehenden beheizten Gebäuden, bei denen entspre­chend der Anlage 3 Ziffer 4.1 und 4.2 der Verordnung über energiesparen­den Wärme­schutz (EnEV)

1. Teile des Daches ersetzt oder erstmalig eingebaut werden, oder

2. die Dachhaut bzw. außenseitige Bekleidungen oder Verschalungen er­setzt oder neu aufgebaut werden,

ist ebenfalls eine Kollektorfläche von 1 m2 je angefangene 20 m2 Bruttogeschossflä­che, min­destens jedoch eine Fläche von 4 m2 pro Anlage, zu installieren.

(2) Die Verpflichtung des Absatzes 1 besteht entsprechend dem § 9 Absatz 4 Ziffer 2 der Verord­nung über energiesparenden Wärmeschutz (EnEV) nicht, wenn weniger als 20 % der Dachfläche erneuert oder geändert werden.

(3) Beim Austausch eines Heizkessels oder der Umstellung der Heizungsan­lage auf ei­nen ande­ren fossilen Energieträger sind solarthermische Anla­gen mit einer Kol­lektorfläche von 1 m2 je angefangene 20 m2 Bruttoge­schossfläche, mindestens je­doch eine Fläche von 4 m2 pro Anlage, zu in­stallieren. Muss die Heizungsanlage kurzfristig wegen eines Defektes aus­getauscht werden, ist die Verpflichtung inner­halb von 24 Monaten nach Austausch zu erfüllen.

(4) Die Verpflichtung nach § 5 (1) und (3) entfällt, wenn bereits eine solarthermi­sche An­lage in vergleichbarer Größenordnung oder eine ent­sprechende Ersatzmaß­nahme gem. § 9 die­ser Satzung ausgeführt worden ist.

§ 6 Versorgung mehrere Gebäude

Die Pflicht nach den §§ 4 und 5 dieser Satzung kann auch dadurch erfüllt werden, dass Ei­gentümer, deren Gebäude in räumlichen Zusammenhang stehen, ihren Wär­meenergiebedarf insgesamt in einem Umfang decken, der der Summe der einzelnen Verpflichtungen nach den §§ 4 und 5 entspricht.

§ 7 Anforderungen bei Kulturdenkmälern, Ensembles und bei Umgebungs­schutz nach dem Hessischen Denkmalschutzgesetz

(1) Bei baulichen Anlagen, die denkmalgeschützte Gebäude, Gebäude in einer Ge­samtan­lage oder in der Umgebung eines Kulturdenkmals betreffen, sollen Solaranla­gen unauffällig in die Dachhaut oder Fassade integriert werden. An­zustreben ist eine Angleichung an authentisches Dacheindeckungsmaterial oder eine Montage als In­dach-Anlage.

(2) Laut „Bausatzung der Universitätsstadt Marburg über die Gestaltung baulicher Anla­gen in der Marburger Altstadt" ist ableitend von §§ 2 und 5 eine Störung der Ansicht eines Kulturdenk­mals aus öffentlich zugänglichen Bereichen und der Schlossper­spektive durch Solarmodule nicht zulässig (vgl. Dachflächen­fenster, Sat-Anlagen etc.). Bei der Solarintegration durch An­gleichung an authentisches Dachein­deckungsmaterial ist anzustreben, dass keine Störung dieser Sichtbeziehung vorliegt.

(3) Auch wenn eine solarenergetische Anlage (Photovoltaik und Solarthermie) laut HBO 2002 zu den nicht genehmigungspflichtigen baulichen Anlagen zählt, bleibt diese auf einem denkmal­geschützten Gebäude, einem Gebäude in einer Gesamtanlage oder in der Umgebung eines Kulturdenkmals gemäß Hessi­schem Denkmalschutzgesetz (HDSchG) genehmigungspflichtig.

(4) Die Stadt Marburg gewährt vorbehaltlich der Bereitstellung von Haushaltsmit­teln auf Antrag für erhöhte Aufwendungen, die durch die solare Baupflicht an den denkmalge­schützten Gebäu­den entstehen, einen Zuschuss. Näheres re­gelt die Richtlinie der Universitätsstadt Marburg zur Gewährung von Zuschüs­sen für historische Objekte vom 10. Juni 1991.

§ 8 Genehmigungs- und Nachweisverfahren

(1) Bei der Errichtung und Erweiterung von beheizten Gebäuden wird die Bauherr­schaft verpflich­tet, mit einer Bestätigung des Bauleiters oder eines Nachweis­berechtigten für Wärmeschutz der Stadt Marburg nachzuweisen, dass die An­forderungen dieser Sat­zung eingehalten worden sind.

(2) Bei der Änderung von bestehenden beheizten Gebäuden, die den Bestimmun­gen des § 5 ent­sprechen, werden die Bauherren verpflichtet, die Bestimmun­gen dieser Sat­zung einzuhalten.

(3) Für Vorhaben, die den Bestimmungen des § 7 dieser Satzung entsprechen, ist eine Ge­nehmi­gung gemäß Hessischem Denkmalschutzgesetz zu beantragen.

§ 9 Ersatzweise Erfüllung

(1) Für den Fall, dass Gebäude durch die Exposition oder durch örtliche Verschat­tung der Dachflä­chen, aus städtebaulichen oder denkmalschutzfachlichen Gründen oder durch andere wichtige Gründe nicht zum Einsatz von solarther­mischen Anlagen geeignet sind, oder der Ein­satz einer der in den folgenden Punkten 2-4 genannten Arten der Wärmeerzeugung nach­weisbar mindestens im gleichen Umfang zu einer CO2-Ent­lastung führt, kann die Verpflichtung der §§ 4 und 5 alternativ dadurch erfüllt werden, dass

1. eine Anlage zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie ge­nutzt wird. Die An­lage kann auf das Dach gebaut oder in entsprechender Leistungsstärke in die Fassade integriert werden. Die gesamte Fläche der Photovoltaikmodule ist so auszulegen, dass eine Mindestleistung von 1 kW (peak) erreicht wird. Im Übrigen gelten die Modulflächen die Vorgaben der §§ 4 und 5 dieser Satzung.

2. der Wärmebedarf des Gebäudes überwiegend unmittelbar durch eine Heiz­anlage gedeckt wird, die in Kraft-Wärme-Kopplung mit Erdgas oder er­neuerbaren Ener­gieträgern betrie­ben wird.

3. der Wärmebedarf des Gebäudes überwiegend aus einem Netz der Nah- und Fern­wärmever­sorgung, das mit erneuerbaren Energien oder mit Kraft-Wärme-Kopp­lung auf der Basis von Erdgas oder erneuerbaren Energien betrieben wird, ge­deckt wird.

4. Wärmeerzeugungsanlagen betrieben werden, die nicht-fossile Brennstoffe nutzen und da­mit den überwiegenden Wärmebedarf des Gebäudes decken. Die Wärme­erzeugungsanla­gen müssen dabei den aktuellen im­missionsschutzrechtlichen Anforderungen entspre­chen.

5. bei neu zu errichtenden oder zu erweiternden Gebäuden nach § 4 dieser Sat­zung die Anfor­derungen an den Jahres-Prämienenergiebedarf der Energiesparverord­nung (EnEV) vom 2.12.2004 um mindestens 30 % un­terschritten werden.

6. bei Änderungen von Gebäuden nach § 5 (1) dieser Satzung die Anforderun­gen der Energie­einsparverordnung (EnEV) an die Wärmedurch­gangskoeffizienten an den zu än­dernden Bauteilen um mindestens 30 % unterschritten werden.

(2) Ein wichtiger Grund kann zum Beispiel darin bestehen, dass die solarthermi­sche An­lage Wärme erzeugen würde, die in der Liegenschaft nicht wirtschaft­lich nutzbar wäre.

§ 10 Befreiungen

Die Verpflichtung der §§ 4, 5 und 9 entfällt, wenn

– und soweit andere öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen

– die zuständige Behörde auf Antrag von der Solaren Baupflicht befreit, weil diese im Ein­zelfall we­gen besonderer Umstände durch einen unverhältnismä­ßigen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte führt

– das betreffende Gebäude von einem Klimaschutzprogramm erfasst wird, das zwi­schen der Stadt Marburg und dem Bauherrn oder Eigentümer vereinbart worden ist. In der Vereinbarung wird festgelegt, welche Gebäude von der Be­freiung für den Zeit­raum von höchstens drei Jah­ren betroffen sind und welche Maßnahmen im Rahmen des Klimaschutzprogramms durchge­führt werden sollen, um den in § 1 der Satzung näher bezeichneten Zielen gerecht zu wer­den. Bauherren oder Eigentümer, mit denen Klimaschutzprogramme im Sinne dieser Satzung ver­einbart werden können, müssen für Liegenschaften mit ei­ner Bruttogeschossfläche von insge­samt mind. 30.000 m2 verantwortlich sein.

§ 11 Ordnungswidrigkeiten

(1) Nach § 76 Abs. 1 Ziffer 20 HBO handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrläs­sig,

1. beheizte Gebäude errichtet oder um mehr als 20 % zusätzlicher Bruttoge­schossflä­che und um mehr als 30 m2 Bruttogeschossfläche erweitert, ohne die nach § 4 erforderliche Kol­lektorfläche zu errichten und zu betreiben so­wie ohne die Verpflichtung ersatzweise zu erfüllen.

2. an Dächern von beheizten Gebäuden Änderungen oder Erweiterungen nach § 5 Abs. 1, Zif­fer 1 und 2 vornimmt und diese mehr als 20 % der Dachflä­che betreffen oder Heizungs­anlagen austauscht oder umstellt, ohne die nach § 5 Abs. 1 u. 3 erforderliche Kollektorflä­che zu errichten und zu betreiben sowie ohne die Ver­pflichtung ersatzweise zu erfüllen.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 20 und Abs. 3 HBO mit ei­ner Geld­buße von bis zu eintausend Euro geahndet werden.

§ 12 Übergangsbestimmungen und Inkrafttreten

(1) Die Satzung tritt am 1. Oktober 2008 in Kraft.

(2) Baugenehmigungsverfahren und Änderungsmaßnahmen an bestehenden Ge­bäuden, die vor dem 1. Oktober 2008 begonnen worden sind, bleiben von den Bestimmungen dieser Satzung unberührt."

Eine Ausfertigung und eine öffentliche Bekanntmachung der Solarsatzung erfolgten nicht, weil abgewartet werden sollte, ob der Bekl. die Satzung be­anstanden werde.

Der Bekl. teilte der Kl. unter dem 2.7.2008 mit, er halte die Solarsatzung nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 81 Abs. 2 HBO gedeckt und werde den entsprechenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung gemäß § 138 HGO beanstanden.

Am 15.7.2008 wandte sich das Hessische Ministerium für Wissenschaft und Kunst an das Hessische Ministerium des Innern und für Sport mit der Bitte um kommunalaufsichtliches Einschreiten bezüglich der Solarsatzung.

Daraufhin teilte der Bekl., vertreten durch das Regierungspräsidium Gießen, der Kl. mit, er teile die Bedenken des Ministeriums für Wissenschaft und Kunst und gab insoweit der Kl. Gelegenheit zur Stellungnahme.

Nach weiterer Korrespondenz beanstandete der Bekl. mit Verfügung vom 2.10.2008 den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Kl. vom 20.6.2008.

Zur Begründung führte er aus, die Satzung sei rechtswidrig, da sie nicht von einer Ermächti­gungsgrundlage gedeckt sei und gegen höherrangiges Recht verstoße.

Als Ermächtigungsgrundlage für die Satzung komme nur § 81 Abs. 2 HBO in Be­tracht, der es den Gemeinden gestatte, durch Satzung im Ge­mein­degebiet oder in Teilen davon, die Verwendung bestimmter Brennstoffe zu unter­sagen oder bestimmte Heizungsarten vorzuschreiben, wenn dies nach den ört­lichen Verhältnissen zur Ver­meidung von Gefahren, Umweltbe­lastungen oder unzu­mutbaren Belästigungen oder aus Gründen des Wohls der All­gemeinheit zur ratio­nellen Verwendung von Energie geboten sei.

Die Solarsatzung sei nicht nach den örtlichen Verhältnissen geboten. Der örtliche Zu­sammen­hang bestehe lediglich für die Tallage der Innenstadt der Kl., da die­ser Bereich aufgrund seiner topographischen Lage klimatisch benachteiligt sei. Hin­gegen sei nicht nachgewiesen, ob die Verpflichtung zur Errichtung der Solarthermie in au­ßerhalb der Innenstadt liegenden Gemeindegebieten zu einer Verringerung des Im­missionsniveaus in der Innenstadt beitragen könne. Die in der Solarsatzung in § 1 Abs. 2 Nr. 1 genannten Zwecke (Steigerung der Lokalwertschöpfung, der fachlichen Kompetenz und der Beschäftigung in kleinen und mittelständischen sowie in Hand­werksbetrieben in und um das Stadtgebiet der Kl.) vermöchten keinen Ortsbe­zug herzustellen, denn bei Satzungen könnten nur solche Gründe angeführt werden, die vom Zweck der Ermächtigungsgrundlage gedeckt seien.

Auch der in § 1 Abs. 1 beschriebene Zweck des überörtlichen Klimaschutzes sei kein Gesichtspunkt, der zum Erlass der Satzung herangezogen werden könne. Den Ge­meinden sei mit § 81 Abs. 2 HBO keine Kompetenz eröffnet wor­den, überörtliche Gründe wie globale Klimaschutzgesichtspunkte für den Erlass einer Satzung anzu­führen. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts folge nichts ande­res. Nach dem Bundesverwaltungsgericht schließe die Selbstverwal­tungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nicht aus, dass der Gesetzgeber den Ge­meinden zum Beispiel über die Möglichkeit einer Regelung des Anschluss- und Be­nutzungs­zwangs hinaus­gehende Aufgaben zuweise. Eine solche Aufgabenzuwei­sung sei aber § 81 Abs. 2 HBO gerade nicht zu entnehmen - auch nicht unter der Be­rücksichtigung von Art. 20 a GG oder von Art. 26 a der Hessischen Verfassung, weil diese Vor­schriften immer an bestehende Kompetenzen anknüpften, aber eine darüber hinaus­gehende Ermächtigung nicht enthielten.

Die Verpflichtung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 der Solarsatzung, eine sogenannte Photo­voltaikanlage zu nutzen, könne nicht auf § 81 Abs. 2 HBO gestützt werden, weil mit dieser Vorschrift nur bestimmte Heizungsarten gemeint seien, wozu die stromerzeugende Photovoltaikanlage nicht gehöre.

Es bestünden Zweifel, ob die durch die Satzung normierte Verpflichtung zur Errich­tung von solarthermischen Anlagen der rationellen Verwendung von Energie diene; jedenfalls sei dies nicht für das Gemeindegebiet der Kl. dargelegt worden.

Darüber hinaus sei die Satzung auch unverhältnismäßig und verstoße gegen höher­rangiges Recht. Satzungen nach § 81 Abs. 2 HBO könnten Inhalt und Schranken des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG in zulässiger Weise bestimmen, müssten hierbei aber immer aufgrund des durch die Satzung hervorgerufenen Eingriffs in das Grundrecht aus Art. 14 GG den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren. Dieser sei nur gewahrt, wenn der Eingriff geeignet, erforderlich und angemessen sei. Die Satzung sei nicht erforderlich. Das wäre nur dann der Fall, wenn sie von mehreren Mitteln dasjenige ergreife, das den Einzelnen und die Allgemeinheit als mildestes Mittel am wenigstens beeinträchtige und ebenso effektiv wie andere Mittel sei. Durch die Nutzung anderer Heizungsarten, wie z. B. Kraftwärmekopplung oder Geothermie, könne aber ein gleicher Effekt erzielt werden. Ein milderes Mittel wäre daher eine echte Freiheit für die Betroffenen der Satzung durch die Möglichkeit, zwi­schen ver­schiedenen Alternativen der Art der Wärmeerzeugung wählen zu können, ohne ent­sprechende Nachweise erbringen zu müssen.

Von der Satzung seien auch kleinere Gebäude mit einer Nutzfläche bis zu 50 m2 er­fasst, die in der Energieeinsparverordnung (EnEV) und im EWärmeG Baden-Würt­temberg sowie im Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EE-WärmeG) aus­drücklich ausgenommen seien. Diese Ausnahme sei auch geboten, da in Gebäu­den mit weni­ger als 50 m2 Nutzfläche ein viel zu geringer Wärmebedarf anfalle.

Die Solarsatzung verstoße auch gegen das Übermaßverbot, da sie keinen Aus­gleich zwischen der Privatnützigkeit und der Sozialpflichtigkeit des Eigentums schaffe. Der Ausgleich wäre nur dann gewahrt, wenn eine Gesamtabwägung zwi­schen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe er­gäbe, dass dadurch die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sei. Die Verpflich­tung gemäß §§ 4, 5 der Satzung, auch bei Gebäudeerweiterungen und Dachneubauten sowie bei grundle­genden Dachrenovierungen eine solarthermische Anlage zu instal­lieren, überschreite aber die Grenze der Zumutbarkeit. Besonders betroffen seien Gebäudeeigentümer, die gerade erst in eine neue Heizung investiert hätten. Müssten sie die Baumaß­nahmen im Sinne von § 5 Abs. 1 der Satzung durchführen, seien sie vor Ab­lauf der übli­chen Nutzungszeit zu erneuten Investitionen in ihre Heizung ver­pflichtet. Es sei sach­lich nicht begründbar, die Verpflichtung eine bestimmte Heizungs­anlage zu installie­ren, an die Änderung eines Daches zu knüpfen, vielmehr wäre hier der Austausch der Heizungsanlage der richtige Anknüpfungspunkt.

Der in § 10 Spiegelstrich 2. der Satzung vorgesehene Begriff einer Befreiung von der solaren Baupflicht im Falle eines unver­hältnismäßigen Aufwandes oder einer unbilli­gen Härte genüge nicht den Bestimmtheitsanforderungen, die an eine Satzung gestellt würden.

Auch der in § 10 Spiegelstrich 3. der Satzung genannte Begriff Klimaschutzprogramm genüge nicht den Bestimmtheitsanforderungen.

Schließlich verhalte sich die Regelung des § 7 der Solarsatzung im Widerspruch zu § 5 der Bausatzung der Kl. über die Gestaltung baulicher An­lagen in der Alt­stadt der Kl. Denn den Eigentümern von denkmalge­schützten Gebäuden werde die Erfüllung einer unmöglichen Pflicht auferlegt. Die Hauseigentü­mer sollten nämlich eine Solaranlage installieren, die nach der Bausat­zung und den Regelungen des Denkmalschutzes unzulässig sei und damit nicht genehmigt wer­den könne.

Aus alledem ergebe sich die Rechtswidrigkeit der Satzung, so dass der Beschluss zu beanstanden gewesen sei. Von diesem Beanstandungsrecht müsse Gebrauch ge­macht werden, da ansonsten die Gebäudeeigentümer, die von der Satzung betroffen seien und sich gegen den rechtswidrigen Eingriff wehren möchten, gezwungen seien, ihrerseits gerichtliche Hilfe in Anspruch zu nehmen. Wegen der offensichtli­chen Rechtswidrigkeit der Satzung sei es den Eigentümern aber nicht zumutbar, zu­nächst den Vollzug der Satzung abwarten zu müssen und damit das Kostenrisiko ei­nes Rechtsstreites einzugehen. Die Beanstandung sei auch zum jetzigen Zeitpunkt not­wendig, da nicht absehbar sei, ob oder zu welchem Zeitpunkt eine mögliche Ge­setzesänderung in Kraft trete.

Die Kl. hat am 22.10.2008 Klage erhoben, die sie im Wesentlichen wie folgt be­gründet:

Die Solarsatzung entstamme einer Initiative aus der Bürgerschaft, die von der Stadt­verordnetenversammlung noch vor den Kommunalwahlen im Jahre 2006 durch einen Grundsatzbeschluss aufgegriffen worden sei. Nach der umfangreichen Beteiligung von Öffentlichkeit und Experten zum Entwurf der Solarsatzung im 1. Quartal 2008 habe die Kl. den Bekl. frühzeitig an der weiteren Entwurfs­fassung zur Solar­satzung beteiligt.

Die Beanstandung sei rechtswidrig, weil die Solarsatzung von der Satzungsermächti­gung des § 81 Abs. 2 HBO gedeckt sei, nicht ge­gen höherrangiges Recht, auch nicht gegen Denkmalschutzrecht, verstoße und damit rechtmäßig sei.

Zweck der Solarsatzung sei nach § 1 Abs. 1 der Schutz der natürlichen Lebens­grundlagen, insbesondere des Klimas und der Ressourcen. Dieser Schutzzweck be­ruhe auf dem Tatbestand des § 81 Abs. 2 HBO. Das Merkmal der „rationellen Ver­wendung von Energie" enthalte nämlich den Zweck des Klima- und Ressourcenschutzes. Die rationelle Energieverwendung sei wiederum zweckbestimmend für das „Wohl der Allgemeinheit", was durch das Verbindungswort „zur" in § 81 Abs. 2 HBO veranlasst sei. Der Wortsinn des unbestimmten Rechtsbegriffs der rationellen Ver­wendung von Energie ziele auf die Einsparung endlicher Primärenergieträger. Dieser Zweck der Ressourcenschonung ergebe sich auch aus dem Bedeutungszusammen­hang der rationellen Energieverwendung mit dem zweiten Halbsatz des § 81 Abs. 2 HBO und aus dem Hessischen Energiegesetz, auf das zur näheren Begriffsbestim­mung zu­rückzugreifen sei. Danach sei die rationelle Energieverwendung eine „ge­samtwirt­schaftlich preiswürdige und sichere Erzeugung und Verwendung von Ener­gie„ (§ 1 Abs. 1 Satz 2 HEnG) zum „langfristig wirtschaftlichen, sparsamen und umwelt­schonen­den Einsatz nicht erneuerbarer Primärenergieträger bei der Nutzung der Gebäude" (§ 2 Abs. 1 Satz 1 HEnG). Wortsinn und Bedeutungszusammenhang des Tatbestands­merkmals der rationellen Verwendung von Energie seien auf die Scho­nung nicht er­neuerbarer Ressourcen gerichtet, womit der Tatbestand auch für den Schutzauftrag des Art. 20 a GG eröffnet sei.

Die Regelungen der Solarsatzung beträfen und bezögen sich auch durchgängig auf die örtlichen Verhältnisse. Denn die Satzung enthalte gar keine rein überörtlichen Regelungen. Allein die Zwecksetzung des Klima- und Ressourcenschutzes könne für sich genommen als ein allgemein interessierender Belang angesehen werden. Des­sen Umsetzung durch die Satzung erfolge jedoch ausschließlich nach Maßgabe der örtlichen Verhältnisse. Das Bundesverwaltungsgericht habe in mehreren Entschei­dungen an­erkannt, dass Kommunen den Zweck des Klima- und Ressourcenschutzes verfolgen und im Ortsrecht auch Grundrechtsbeschränkungen festlegen dürften, so­fern der Ge­setzgeber ihnen eine Rechtsgrundlage zur Verfügung stelle. Es sei aner­kannt, dass kommunale Maßnahmen im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie ge­troffen werden dürften, wenn neben ihrer Beziehung zur Ortsebene auch überörtliche Zwecke ver­folgt werden sollten.

Bei den in der Solarsatzung geregelten solarthermischen Anlagen handele es sich auch um eine „bestimmte Heizungsart" im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO, weil sie je nach Ausführung Heizenergie zur Warmwasserbereitung bzw. zur Raumheizung be­reitstelle. Die übrigen Bestimmungen der hessischen Bauordnung gäben keinen An­lass zu der Annahme, dass der Gesetzgeber schon tatbestandlich mit dem Begriff der Heizungsart bestimmte Formen der Herstellung von Heizenergie ausschließen wolle. Jedenfalls könnten grundsätzlich alle in der Anlage 2 Nr. 3 zu § 55 HBO genannten Energieerzeugungsanlagen für bestimmte Heizungsarten in Betracht gezogen wer­den.

Solarthermische Anlagen seien zur rationellen Verwendung von Energie geboten. Zweck und materieller Inhalt des Merkmals der rationellen Verwendung von Energie seien die Ressourcenschonung und der Klimaschutz durch Einsparung nicht erneu­erbarer primärer Energien. Mit dem Einbau solarthermischer Anlagen gehe eine rationelle Energieverwendung einher. Zum einen werde die Strahlungsenergie selbst, die bislang im Regelfall energetisch ungenutzt auf Dächer und Fassaden einstrahle, von der Regelung erfasst. Solare Strahlung bleibe häufig nicht nur ungenutzt; bei schlecht gedämmten Bauwerken müsse teilweise sogar Energie eingesetzt werden, um die Folgen der Strahlungsenergie in Form einer unerwünschten Gebäudeerwär­mung durch Kühlung (Klimaanlagen) zu verhindern. Eine rationelle, d. h. auf Wirt­schaftlich­keit bedachte, Verwendung dieser Energie könne nicht nur in der ausrei­chenden Abdämmung dieser Energie (vor allem für den Sommer) bestehen. Eine wirtschaftliche Verwendung dieser Energie werde nur erreicht, wenn sie in Wärme umgewandelt, zur Stromerzeugung genutzt werde oder die Wärme wiederum zur Kälteerzeugung (so­genannte „solare Kältetechnik") zum Einsatz komme. Zum anderen könne mit dem Einsatz der Strahlungsenergie zur Wärmeerzeugung vorhandene Energieträger wirt­schaftlicher genutzt werden. Die erheblichen Potentiale der solaren Strahlung ließen deren Nutzung im Verhältnis zwischen Aufwand und Ertrag auch geboten erscheinen. Bei einer drohenden Verknappung fossiler Rohstoffe liege es im elementaren Inte­resse des Einzelnen und der Gemeinschaft, das große vorhandene Energiequellen er­schlossen und genutzt würden. Ein zeitlicher Verzug solcher Maß­nahmen scheine aus Sicht der Allgemeinheit kaum hinnehmbar.

§ 81 Abs. 2 HBO erstrecke sich auch auf Regelungen für den Gebäudebe­stand, weil der hessische Baugesetzgeber Gegenteiliges ausdrücklich hätte regeln müs­sen und sich die Regelungen der HBO auf zu errichtende und bereits errichtete bauliche Anla­gen erstreckten.

Die Satzungsregelungen stellten als Inhalts- und Schrankenbestimmungen der Ei­gentumsfreiheit nach Art. 14 Abs. 1 GG einen gerechtfertigten Eingriff in die Eigen­tumsfreiheit dar. Insbesondere seien sie geeignet, erforderlich und zumutbar. Ein mil­deres und ebenso effektives Mittel für den Klima- und Ressourcenschutz im Neubau­bereich und im Gebäudebestand sei nicht ersichtlich. Die Nutzung der Solarthermie stelle in den meisten Fällen die einfachste, kostengünstigste und effektivste Form der Einsparung nicht erneuerbarer Primärenergieträger durch bestimmte Heizungsarten dar. In Bezug auf die Zumutbarkeit seien die Regelungen bei Neubauten, beim Aus­tausch des Heizkessels und beim Brennstoffwechsel zwischen den Beteiligten nicht umstritten. Problematisch sei hier, dass Gebäudeeigentümer gegebenenfalls vor Ab­lauf der üblichen Nutzungsdauer zu erneuten Investitionen in die Heizungsanlage verpflichtet werden sollten. Diese Bedenken trügen aber nicht, weil die Solarsatzung weder auf den vollständigen Austausch noch auf einen wesentli­chen Umbau der Heizungsanlage gerichtet sei. Die Installationspflicht einer solar­thermi­schen Anlage tangiere das bestehende Heizungssystem des Gebäudeeigen­tümers nur geringfügig. Sachlich sei es begründet, den Einbau einer solarthermischen Anlage an die Ände­rung eines Gebäudes zu knüpfen, denn bei Dachsanierungen und An­bauten würden unter Aufhebung des Bestandsschutzes genau jene neuen Flächen geschaffen, auf die solare Strahlungsenergie einfalle und nutzbar gemacht werden könne. Auch bezogen auf Gebäude mit weniger als 50 m² Nutzfläche sei das Satzungsermessen nicht fehlerhaft ausgeübt worden. Sollten im Einzelfall kostenin­tensive Überkapazitä­ten durch Sonnenkollektoren geschaffen werden, könnten be­darfsgerechte Lösungen nach § 9 Abs. 1 der Solarsatzung vorgenommen werden.

Schließ­lich liege auch kein Verstoß gegen Denkmalschutzrecht vor. Die Satzung sei auch nicht kompetenzrechtlich zu beanstanden. Bezüglich des Gebäudebestandes folge dies aus § 3 Abs. 2 EEWärmeG, so dass § 81 Abs. 2 HBO und auf der Grund­lage dieser Befugnisnorm erlassene Solarsatzungen in Bezug auf den Gebäudebe­stand kompetenzrechtlich zulässig seien. Bezüglich der Neubauten weise der Bund den Ländern nach § 5 Abs. 1 EEwärmeG i. V. m. der Anlage Nr. I.1. Buchst. a letzter Halbsatz die Kompetenz zu, im Neubaubereich höhere Mindestflächen für Solarkol­lektoren festzulegen. Diesen Rahmen schöpfe die Solarsatzung auch aus, indem sie statt 0,04 m² Solarkollektorfläche je m² Nutzfläche 0,05 m² festlege.

Die Kl. beantragt, den Bescheid des Bekl. vom 2.10.2008 aufzuheben, hilfsweise, die Kl. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Ge­richts neu zu bescheiden.

Der Bekl. beantragt, die Klage abzuweisen.

Er vertieft seine Ausführungen im angefochtenen Bescheid und verweist unter ande­rem darauf, dass die Solarthermie nicht unter den Begriff „bestimmte Hei­zungsart" im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO falle; ferner die Satzung gegen geltendes Bundesrecht verstoße, weil der Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich (EEWärmeG) vom 7.8.2008 von seiner Gesetzge­bungsbefugnis abschließend Gebrauch gemacht habe.

Wegen des weiteren Vorbringens wird auf die Gerichtsakte verwiesen. Die Behör­denakten (1 Heftordner) sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung ge­macht worden.

Die Klage ist bezüglich des Hauptantrages zulässig, aber unbegründet (dazu A) und bezüglich des Hilfsantrages unzulässig (dazu B).

A. I. Die Klage, mit der sich die Kl. gegen die Beanstandung des Bekl. vom 2.10.2008 wehrt, ist als Anfechtungsklage statthaft. Die kommunalrechtliche Bean­standung von Beschlüssen einer Stadtverordnetenversammlung ist ein Verwaltungs­akt im Sinne des § 35 HVwVfG, weil es sich bei Beschlüssen der Stadtverordne­ten­versammlung, die wie hier auf §§ 5, 51 Nr. 6 HGO gestützt werden, um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handelt. Eingriffe in den Selbstverwaltungsbereich durch die kommunale Aufsicht im Wege einer förmlichen Beanstandung sind stets als Ver­waltungsakte zu qualifizieren (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 80, Anh. 42 m.w.N.).

Der Kl. steht auch die nach § 42 Abs. 2 VwGO notwendige Klagebefugnis zu. Maßnahmen der Aufsichtsbehörde, die eine Kommune in ihrem Selbstverwaltungsbe­reich tangieren, gewähren stets die Klagebefugnis (Kopp, a.a.O., Rdnr. 139 zu § 42 m.w.N.).

Ein Vorverfahren findet nach § 142 HGO nicht statt. Die Klagefrist wurde eingehalten.

II. Die sonach zulässige Anfechtungsklage ist aber unbegründet. Die Beanstan­dungsverfügung des Bekl. vom 2.10.2008 erweist sich als rechtmäßig und ver­letzt die Kl. daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der Bescheid ist formell rechtmäßig. Das Regierungspräsidium Gießen hat als zu­ständige Rechtsaufsichtsbehörde nach § 136 Abs. 2 HGO die Beanstandungsverfü­gung erlassen.

Materiell-rechtlich ist die Beanstandungsverfügung ebenfalls nicht zu beanstanden.

Rechtsgrundlage der Beanstandung ist § 138 HGO, auf die sich auch der Bekl. beruft.

Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse und An­ordnungen der Gemeindevertretung, ihrer Ausschüsse, des Gemeindevorstands und des Ortsbeirates, die das Recht verletzen, innerhalb von 6 Monaten nach der Be­schlussfassung aufheben und verlangen, dass Maßnahmen, die aufgrund derartiger Beschlüsse getroffen worden sind, rückgängig gemacht werden.

Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen des § 138 HGO vor. Der von der Stadtverordnetenversammlung der Kl. getroffene Beschluss vom 20.6.2008 fällt unter § 138 HGO und verletzt im Übrigen das Recht (1.); Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (2.).

1. Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 20.6.2008 ist rechtswidrig, weil er eine Satzung, nämlich die Solarsatzung, zum Gegenstand hat, die ihrerseits unwirksam ist und daher nicht von der Stadtverordnetenversammlung beschlossen werden durfte. Dabei ist maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung der Beanstandungsverfügung deren Erlass, nicht hingegen der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (OVG NW, U. v. 19.1.1995 - 15 A 569/91 -, NVwZ 1995, 718; U. v. 16.7.1991 - 15 A 2054/88 -, juris, Rdnr. 4 f. = NuR 1992, 441 ff., insoweit dort nicht abgedruckt; ebenso für eine schulaufsichtliche Beanstandung: VG Augsburg, U. v. 31.1.2006 - Au 3 K 05.1255 -, juris, Rdnr. 28).

Die Unwirksamkeit der Solarsatzung ergibt sich hier daraus, dass im maßgeblichen Zeitpunkt die Satzung bezüglich neu zu errichtender Gebäude kompetenzwidrig er­lassen wurde (a) und im Übrigen Bestimmungen der Satzung gegen Art. 14 GG (b) und gegen Art. 3 Abs. 1 GG (c) verstoßen. Ob darüber hinaus weitere Unwirksam­keitsgesichtspunkte vorliegen, insbesondere ein Verstoß gegen Denkmalrecht ge­geben ist, kann offenbleiben (d).

a) aa) Regelungen wie in der Solarsatzung, die den Eigentümer eines Gebäude ver­pflichten, den Wärmeenergiebedarf durch eine anteilige Nutzung von erneuerbaren Energien zu decken, gehören als Gegenstand der Luftreinhaltung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG bzw. als Gegenstand des Rechts der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) zur konkurrierenden Gesetzgebung. In diesem Bereich haben gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Mit dem Erneuerbaren-Energien-Wärmegesetz vom 7.8.2008 hat der Bundes­gesetzgeber von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch gemacht, und zwar auf dem Gebiet der Luftreinhaltung (vgl. Sösemann, ZNER 2008, 137, 139 ff.; Ek­hardt Schmitz, Schmidtke, ZNER 2008, 334, 336) bzw. des Rechts der Wirtschaft bzw. beidem (vgl. dazu Milkau, ZUR 2008, 561, 562 ff.), indem er eine an­teilige Nut­zung erneuerbarer Energien in der Wärmeversorgung vorgesehen und - mit weni­gen Aus­nahmen - für jeden Eigentümer eines Hauses, das nach dem 31.12.2008 errichtet wird, die Pflicht normiert hat, den Wärmeenergiebedarf des Gebäudes antei­lig mit erneuerbaren Energien zu decken. Ein Bundesgesetz löst die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG gegenüber dem Landesgesetzgeber in sachlicher Hinsicht in­soweit aus, als es erschöpfende, d. h. abschließende Rege­lungen getroffen hat (vgl. z. B. BVerfG, U. v. 22.10.2003 - 2 BvR 834, 1588/02 -, BVerfGE 109, 190, 229; B. v. 29.3.2000 - 2 BvL 3/96 -, BVerfGE 102, 99, 114; Oeter in: Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. II, 5. Aufl. 2005, Rdnr. 65 zu Art. 72 jew. m.w.N.). Ob eine bundesgesetzliche Regelung in diesem Sinne als abschließend zu bewerten ist, bedarf nach der Recht­sprechung des Bundesverfassungsgerichts einer Gesamt­würdigung des betreffenden Normenkomplexes. Eine erschöpfende Regelung ist na­mentlich dann anzunehmen, wenn ein Bundesgesetz bei umfassender Kodifizierung Vorbehalte oder Ermächti­gungen zu Gunsten der Landesgesetzgebung enthält (De­genhart, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Rdnr. 20 zu Art. 72 GG m.w.N.). Bezüglich des Erneuerbare-Energien-Wärmegesetzes sieht § 3 Abs. 1 eine Nutzungspflicht für neu zu errichtende Ge­bäude vor, während § 3 Abs. 2 Satz 1 EE-WärmeG den Ländern die Möglichkeit einräumt, „eine Pflicht zur Nutzung von Erneuerbaren Energien bei bereits errichtenden Gebäuden festzulegen". Damit erweist sich das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz insoweit für Neubauten mit einer Nutzfläche von mehr als 50 m² als abschließend (Manten/Elbel, LKV 2009, 1, 4; Milkau, ZUR 2008, 561, 567 l. Sp. und Wustlich, NVwZ 2008, 1041, 1046 r. Sp. jew. unter Hinweis auf die BT-Drs. 9/08, S. 19; ferner Poll­mann/ Reimer/Walter, LKRZ 2008, 251, 252 r. Sp.). Hinsichtlich der Solarthermie sieht die Anlage Nr. I.1.a) EEWärmeG ferner vor, dass die Länder hö­here Mindest­kollek­torflächen festlegen können, als dort vorgegeben ist. Insofern kommt es darauf an, ob die Hessische Bauordnung eine entsprechende Regelung über höhere Mindestflä­chen, als in der Anlage in Nr. I.1.a) genannt, tatsächlich in § 81 Abs. 2 enthält, worauf unter bb) eingegangen wird.

bb) Liegt eine abschließende Regelung des Bundesgesetzgebers vor, tritt die Sperr­wirkung des Art. 72 Abs. 1 GG für eine landesrechtliche Regelung in demselben Sachbereich unabhängig davon ein, ob die landesrechtlichen Regelungen den bun­desrechtlichen Bestimmungen widerstreiten oder sie nur ergänzen, ohne ihnen zu widersprechen (BVerfG, U. v. 22.10.2003, a.a.O., S. 230). Für § 81 Abs. 2 HBO, wel­cher als alleinige Ermächtigungsgrundlage der Solarsatzung hier in Betracht kommt, bedeutet dies, dass er eine Solarsatzung, die Neubauten regelt, nicht zu legitimieren vermag. Diese Vorschrift lautet wie folgt:

„Die Gemeinden können ferner durch Satzung bestimmen, dass im Gemeindegebiet oder in Teilen davon die Verwendung bestimmter Brennstoffe untersagt wird oder be­stimmte Hei­zungsarten vorge­schrieben werden, wenn dies nach den örtlichen Ver­hältnissen zur Vermei­dung von Gefahren, Umweltbelastungen oder unzumutbaren Nachteilen oder unzumutbaren Belästigungen oder aus Gründen des Wohls der All­gemeinheit zur rationellen Verwendung von Energie geboten ist; danach vorge­schrie­bene Heizungsarten dürfen keine höheren Umwelt­belastungen und keinen höheren Primärener­gieverbrauch verursachen als ausgeschlossene Arten."

Der Landesgesetzgeber kann nicht zum Erlass von Satzungen ermächtigen, die ihrerseits gegen vorrangiges Bundesrecht verstoßen (Bayer. VGH, U. v. 13.11.2000 - 20 N 99.2746 -, NVwZ 2001, 704, 705 r. Sp.). Darüber hinaus gestattet § 81 Abs. 2 HBO auch keine höheren Mindestkollektorflächen - weder ausdrücklich, noch ergibt sich dies im Wege der Auslegung (a. A. Longo, Neue örtliche Energiever­sorgung als kommunale Aufgabe, 2010, S. 254). Denn § 81 Abs. 2 HBO ist diesbe­züglich keiner­lei Regelungsinhalt zu entnehmen. Als Folge der abschließenden Re­gelung des Bun­desgesetzgebers und als Folge der Tatsache, dass § 81 Abs. 2 HBO keine höheren Mindestkollektorflächen zulässt, als in der Anlage Nr. I.1.a) EE-WärmeG vorgesehen, verlangt eine verfassungskonforme Auslegung des § 81 Abs. 2 HBO, dass diese Norm nicht für neu zu errichtende Gebäude, sondern nur für beste­hende Gebäude satzungsrechtlich Grundlage sein kann. Die übrigen Auslegungs­methoden erfordern kein anderes Ergebnis, weil § 81 Abs. 2 HBO nach sei­nem Wortlaut Neubauten nicht nennt. Da § 81 Abs. 2 HBO andererseits Bestandsbauten nicht ausdrücklich aus­nimmt, werden von dieser Norm auch diese Gebäude erfasst (Longo, a.a.O., S. 327; einschränkend Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 255).

cc) Als weitere rechtliche Konsequenz ergibt sich hieraus, dass die Solarsatzung keine Pflicht statuieren darf, So­larthermie für Neubauten einzurichten (vgl. ebenso Faß­bender, NuR 2009, 618, 622; a. A. Longo, a.a.O. S. 254 f.). Soweit die Solarsat­zung daher in §§ 3 und 4 bei der Errichtung von beheizten Gebäuden „die Bauherren ver­pflichtet, solarthermische Anlagen zu errich­ten und zu betreiben", sind diese Rege­lungen nicht von § 81 Abs. 2 HBO gedeckt und folglich unwirksam.

dd) Dabei ist unerheblich, dass das Erneuerbare- Energien-Wärmegesetz als Zeit­punkt seines Inkrafttretens den 1.1.2009 in § 20 nennt, denn die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG beginnt mit der Verkündung des Gesetzes (Pieroth, in: Ja­rass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Rdnr. 8 zu Art. 72; Degenhart in Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Rdnr. 27 zu Art. 72; Kunig in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 3, 5. Aufl. 2003, Rdnr. 9 zu Art. 72; Stettner, in: Dreier, GG, Bd. 2, 1998, Rdnr. 28 zu Art. 72) - im Falle des Erneuerbaren-Energien-Wärmegesetzes also am 7.8.2008 und damit vor dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Beanstandungsverfügung vom 2.10.2008.

ee) Nicht kompetenzwidrig sind dagegen die satzungsrechtlichen Bestimmungen, welche sich auf Bestandsbauten beziehen. Denn die Öffnungsklausel des § 3 Abs. 2 EE-WärmeG lässt insoweit landesrechtliche Regelungen ausdrücklich zu. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Bundesgesetzgeber in § 3 Abs. 2 EE-WärmeG das Modalverb „können" im Präsens und nicht in einer Vergangenheitsform verwandt hat, da anzunehmen ist, dass er lediglich bezüglich Bestandsbauten ein Nichtgebrauch­machen seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis zum Ausdruck bringen wollte.

b) Unwirksam ist die Satzung darüber hinaus, soweit sie bezüglich der Bestandsge­bäude keine angemessenen Übergangsregelungen enthält. Allerdings werden die satzungsrechtlichen Bestimmungen von der Ermächtigungs­grundlage gedeckt (aa). Als Inhaltsbestimmungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind sie aber ihrerseits verfassungswidrig, weil sie in bestehende Rechte des Be­standes eingreifen und mangels Übergangsregelungen unzumutbar sind (bb).

aa) Da die Solarsatzung Freiheit und Eigentum tangiert, bedarf sie einer über die ge­nerelle Verleihung der Satzungsautonomie einfach-rechtlicher Art hinausgehenden speziellen gesetzlichen Verleihung (vgl. BVerwG, U. v. 25.1.2006 - 8 C 13.05 -, BVerwGE 125, 68, 70 f.; B. v. 7.9.1992 - 7 NB 2.92 -, BVerwGE 90, 359, 363; Lö­wer, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 2, 5. Aufl. 2001, Rdnr. 79 zu Art. 28 m.w.N.), die im Streitfall mit § 81 Abs. 2 HBO gegeben ist. Nach Ansicht der erkennenden Kam­mer liegen die Voraussetzungen dieser Norm vor, sodass die Solarsatzung zumin­dest für Bestandsbauten die entsprechenden Verpflichtungen statuieren durfte.

aaa) Entgegen der Ansicht des Bekl., die dieser zum ersten Mal im gerichtlichen Verfahren vertrat, handelt es sich bei der Solarthermie um eine „bestimmte Hei­zungsart" im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO. Indem der Landesgesetzgeber sprachlich ein Kompositum wählte und dem Begriff Heizung das Wort „Arten" hinzufügte, wollte er auch solche Heizungsanlagen einbeziehen, die nicht in dem eigentlichen Sinne Heizungen darstellen, sondern nur eine Art hiervon, also etwas Ähnelndes sind. Dies rechtfertigt die Annahme im Schrifttum, Solarthermie sei als bestimmte Heizungsart unter § 81 Abs. 2 HBO zu subsumieren (vgl. Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 254 l. Sp.; Böhm, in: Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts 2009, 237, 248; Longo, a.a.O., S. 312 ff.; vgl. auch Staiger, UVP-Report 23, 2009, S. 72 r. Sp.), weil so­lar­thermische Anlagen sowohl zur Warmwasserbereitung als auch heizungsunter­stüt­zend Verwendung finden (Longo, a.a.O., S. 313).

Dass es dabei um „bestimmte" Arten von Heizungen geht, führt zu keinem anderen Ergebnis, denn das Adjektivattribut erschöpft sich in seiner Bedeutung von „genau festgelegten" bzw. „begrenzt" und lässt daher solarthermische Anlagen zu.

bbb) Auch die weiteren Voraussetzungen des § 81 Abs. 2 HBO liegen vor; insbeson­dere erscheint die Solarthermie nach den örtlichen Verhältnissen geboten zur Ver­meidung von Umweltbelastungen.

Die Vorschrift des § 81 Abs. 2 HBO besitzt mehrere Tatbestandsmerk­male, die sich erschließen, wenn der Wortlaut der Norm grammatikalisch umgestellt und das Prädi­kativum nach vorne gezogen wird. Da­nach ist diese Vorschrift so zu verstehen, dass bestimmte Heizungsarten vorge­schrieben werden können, wenn dies (nach den örtli­chen Verhältnissen) geboten ist zur Vermeidung von ... Umweltbelastungen ... oder ... zur rationellen Verwendung von Energie. Damit liegen unterschiedlich Tatbe­standsalternativen vor, nämlich „Geboten‑Sein" zur Vermeidung von ... Umweltbe­lastungen und „Geboten‑Sein" zur rationellen Ver­wendung von Energie. Hätte der Landesgesetzgeber gewollt, dass das Präpositional­gefüge „zur Vermeidung von Umweltbelastungen" nur einschränkend im Zusammen­hang mit „zur rationellen Ver­wendung von Energie" zu sehen ist, hätte er dies sprach­lich entsprechend gestalten müssen. Den begrifflichen Zusammenhang der Vermei­dung von Umweltbelastungen dahingehend sprachlich begrenzt zu verstehen, dass die Vermeidung der Umweltbe­lastung ausschließlich und zugleich einer rationellen Verwendung von Energie dienen müsse, bedeutete im Übrigen den im Folgenden noch näher darzulegenden, in § 81 Abs. 2 HBO angelegten immissionsschutzrechtli­chen Vorsorgecharakter misszu­verstehen (ebenfalls unterschiedliche Tatbestandsalternative annehmend: Böhm, a.a.O., S. 248; Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 l. Sp.; Zeiss/Longo, UPR 1998, 217, 219 r. Sp.; Longo, a.a.O., S. 316).

(a) Wegen der besonderen topographischen Verhältnisse, nämlich der ausgeprägten Hang- und Tallage, und der damit verbundenen starken Vorbelastung des Stadtge­biets der Kl. mit verschiedenen Emissionen, ist die Solarthermiepflicht ein Mittel zur Verbesserung der Umwelt, weil sie zu einer deutlichen Verminderung der CO2-Belastung führt. Dies wird von dem Bekl. auch nicht in Abrede gestellt. Die sat­zungsrechtliche Verpflichtung ist auch im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO geboten. An den Begriff des „Geboten-Seins" sind keine zu hohen Anforderungen zu stellen, weil er ähnlich wie § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB 1976 (jetzt: § 9 Abs. 1 Nr. 23a BauGB), die Gemeinden er­mächtigen soll, vorbeugenden Umweltschutz zu betreiben (siehe zu § 9 Abs. 1 Nr. 23 BauGB 1976: BVerwG, B. v. 16.12.1988 - 4 NB 1.88 -, NVwZ 1989, 664 r. Sp.; OVG Nds., U. v. 14.1.2002 - 1 KN 468/01 -, NVwZ-RR 2003, 174, 175; OVG NW, B. v. 24.7.2000 - 7 a D 179/98.NE - BauR 2001, 62, 63 l. Sp.; Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand 2009, Rdnr. 191 zu § 9; Stai­ger, a.a.O., S. 70, 2. Sp.). Das folgt bezüglich § 81 Abs. 2 HBO aus dessen Wortlaut „... zur Vermeidung von ... Umweltbelastungen". Denn der Ausdruck „Vermeidung" bedeutet in diesem Kontext, es schon nicht zu den Umweltbelastungen kommen zu lassen. Hiermit vertrüge es sich nicht, wenn „geboten" im Sinne einer unumgängli­chen Notwendigkeit ausgelegt würde (anders aber Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 für die Tatbestandsalter­native „Geboten-Sein für das Wohl der Allgemeinheit zur rationellen Verwendung von Energie"). Im Rahmen ihrer satzungs­rechtlichen Gestaltungsbefugnis kann eine Kommune, gestützt auf § 81 Abs. 2 HBO, auch grundsätzlich regeln, in ihrem gesamten Gemeindegebiet Umweltbe­lastungen zu vermeiden (für § 9 Abs. 1 Nr. 23 a BauGB: Löhr, in: Battis/Kreuzberger/Löhr, BauG, BauGB, 11. Aufl. 2009, Rdnr. 81 zu § 9).

(b) Allerdings wird zu der mit § 81 Abs. 2 HBO übereinstimmenden Vorgängerfassung des § 87 Abs. 2 Nr. 2 HBO (i. d. F. v. 20.12.1993, GVBl. I S. 655) vertreten, auf den Begriff „Vermeidung von Umweltbelastungen" lasse sich keine Pflicht zur Solarther­mie stützen. Dieser sei immissionsschutz­rechtlicher Art. Im Immissionsschutzrecht gehe es aber um Limitierung des Aus­sto­ßes umweltschädigender Stoffe durch Anla­gen. Hiervon werde die Solarther­miepflicht nicht erfasst (Zeiss/Longo, a.a.O.). Dem wi­derstreitet, dass mit der Solarthermiepflicht eine Reduzierung von CO2 einhergeht und gerade deswegen die insoweit vorhandene Umweltbelastung geringer werden lässt. Der ein­deutige Wortlaut des § 81 Abs. 2 HBO, dass eine be­stimmte Heizungs­art satzungs­rechtlich vorgeschrieben werden kann, wenn dies zur Vermeidung von Umweltbe­lastungen geboten ist, lässt die Statuierung der Pflicht zur Solarenergie ohne Weite­res zu. Im Schrifttum begegnet die oben genannte Ansicht daher mit Recht Bedenken (Böhm, a.a.O., S. 248).

(c) Ob darüber hinaus die Solarthermiepflicht im Sinne des § 81 Abs. 2 HBO auch aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit zur rationellen Verwendung von Energien geboten ist (verneinend Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 f.; bejahend Böhm, a.a.O., S. 249 f.; Longo, a.a.O. S. 316 f.), kann im Streitfall dahinstehen, ebenso wie die Frage, ob sich dieses Tatbestandsmerkmal nach den „örtlichen Verhältnissen" richtet - wofür die Kompe­tenzbeschränkung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sprechen könnte (siehe hierzu Poll­mann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 253 Fn. 34; Klinski/Longo, ZNER 2007, 41, 43 l. Sp.; Longo, a.a.O., S. 324 ff.; Böhm, a.a.O.; siehe auch Faß­bender, a.a.O., S. 620 f.).

bb) Die satzungsrechtlichen Bestimmungen, die für die Bestandsbauten die Solar­pflicht normieren, sind aber unwirksam, weil sie in ihrer konkreten satzungsrechtli­chen Aus­gestaltung vor dem Hintergrund von Art. 14 GG verfassungsrechtlich nicht gerecht­fertigt sind.

Gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 1, 2 GG wird das Eigentum gewährleistet; Inhalt und Schran­ken werden durch Gesetze bestimmt. Nach Art. 14 Abs. 2 GG verpflichtet das Eigentum. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allge­meinheit dienen.

aaa) Der Schutzbereich des Art. 14 GG ist vorliegend eröffnet. Die Satzungsunter­worfenen sind nämlich durch die an bestimmte Voraussetzungen an­knüpfende So­larthermiepflicht in ihrem Recht betroffen, ihre Gebäude frei zu gestal­ten. Dieses Recht genießt - soweit es darum geht, keine Baumaßnahmen durchführen zu wollen - als sogenannte negative Bau­freiheit ebenso wie die allgemeine Baufreiheit, d. h. das Recht, ein Grundstück im Rahmen der Gesetze zu bebauen (vgl. dazu z. B. BVerfG, B. v. 24.7.2000 - 1 BvR 151/99 -, NVwZ 2001, 424), den Schutz von Art. 14 Abs. 1 GG (zur neg. Baufreiheit siehe BVerwG, B. v. 31.3.1998 - 4 BN 5.98 -, NVwZ-RR 1998, 543; OVG NW, U. v. 18.12.2008 - 10 D 104/06.NE -, juris, Rdnr. 105).

Im Streitfall stellen zwar die satzungsrechtlichen Regeln Inhalts- und Schrankenbe­stimmungen i. S. d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Sie beinhalten aber die Verkür­zung bestehender Rechtspositionen und bedürfen daher zumindest einer schonen­den Übergangsregelung (bbb), welche die Solarsatzung indes nicht vorsieht (ccc).

bbb) Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG ist insofern ein normgeprägtes Grundrecht, als der Begriff Eigentum erst durch das Recht konstituiert wird. Hierbei ist es nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Aufgabe des Gesetzgebers, Inhalt und Schranken zu bestimmen. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Nassauskie­sung (B. v. 15.7.1981 - 1 BvR 77/78 -, BVerfGE 58, 300 ff.) entspricht es in der Rechtsprechung dem Stand der eigentumsrechtlichen Dogmatik, eine Inhaltsbestim­mung dann anzu­nehmen, wenn es um generelle, abstrakte Festlegungen von Rech­ten und Pflichten durch den Gesetz- oder wie hier den Satzungsgeber geht (vgl. BVerfG, B. v. 16.2.2000 - 1 BvR 242/91, 315/99 -, 102, 1, 16; B. v. 2.3.1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226, 240; B. v. 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, a.a.O., S. 330).

Die Solarsatzung bedeutet eine Inhalts- und Schrankenbestimmung in diesem Sinne. Denn sie bestimmt in abstrakter und genereller Weise für die Zukunft neue Pflichten für den jeweiligen Eigentümer von Gebäuden, die sich im Hoheitsgebiet der Kl. befinden.

Bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen solcher Art muss der Gesetzgeber (bzw. hier der Satzungsgeber) die Interessen des Eigentümers und die Belange des Ge­meinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis brin­gen; insbeson­dere ist er an die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Verhältnis­mäßigkeit und des Vertrauensschutzes gebunden, die in Art. 14 Abs. 1 GG eine ei­gene Ausprägung erfahren haben (vgl. BVerfG, B. v. 18.2.2009 - 1 BvR 3076/08 -, BVerfGE 122, 374, 391 f.; B. v. 27.2.2007 - 1 BvL 10/00 -, BVerfGE 117, 272, 294).

Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse müssen vom jeweiligen Sachbereich her geboten und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Sie dürfen nicht weiterge­hen, als der Schutz des Gemeinwohls es erfordert, d. h., sie dürfen nicht zu einer un­zumutbaren Belastung führen und den Eigentümer im vermögensrechtlichen Bereich unzumutbar treffen (vgl. BVerfG, B. v. 18.2.2009, a.a.O, S. 392). Darüber hinaus muss sich der Gesetzgeber im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen befin­den, namentlich den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (BVerfG, B. v. 23.2.2010 - 1 BvR 2736/08 -, NVwZ 2010, 512, 514 Rdnr. 39; B. v. 16.2.2000, a.a.O., S. 17; BVerwG, U. v. 21.4.2009 - 4 C 3.08 -, BayVBl. 2009, 669, 670 r. Sp.). Dabei verlangt die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigen­tümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums soweit wie möglich erhalten (BVerfG, B. v. 2.3.1999, a.a.O., S. 245; BVerwG, U. v. 21.4.2009, a.a.O.).

Wie das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht übereinstim­mend und wiederholt ausgeführt haben, stehen dem Gesetzgeber als gesetzgeberi­sche Mittel hierfür Übergangsregelungen, Ausnahme- und Befreiungsvorschriften so­wie der Einsatz sonstiger administrativer und technischer Vorkehrungen zur Verfü­gung (siehe z. B. BVerfG, B. v. 23.2.2010, a.a.O., S. 514 Rdnr. 42; B. v. 2.3.1999, a.a.O.; BVerwG, a.a.O.; BVerwG, B. v. 15.4.2003 - 7 BN 4.02 -, NVwZ 2003, 1116, 1117 l. Sp.).

Diese gesetzgeberischen Mittel einzusetzen, ist der Gesetzgeber dann besonders gehalten, wenn er - wie hier die Kl. als Satzungsgeberin, die für das gesamte Hoheitsgebiet eine umfassende Solarpflicht einführt -, ein Rechtsgebiet gleichsam völlig neu gestaltet. In diesem Fall bedingt es die Grenze der Gestaltungsbefug­nis des Satzungsgebers, alte Rechtspositionen nur durch eine schonende, d. h., an­ge­messene und zumutbare Überleitungsregelung umzugestalten (BVerfG, B. v. 6.11.1985 - 1 BvL 22/83 -, BVerfGE 71, 137, 144; B. v. 19.6.1985 - 1 BvL 57/79 -, BVerfGE 70, 191, 201; B. v. 15.7.1981, a.a.O., S. 351; BVerwG, U. v. 16.5.1991 - 4 C 17.90 -, BVerwGE 88, 191, 197). Auch die Literatur betont mit Blick auf den Grund­satz der Verhältnismäßigkeit bei der Umgestaltung bestehender Rechtspositionen die Notwendigkeit schonender Über­gangsregelungen (z. B. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Rdnr. 47 zu Art. 14; Wendt, in: Sachs, GG, 4. Auf. 2007, Rdnr. 88 zu Art. 14; Wieland, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, GG, 11. Aufl. 2008, Rdnr. 20 zu Art. 14; Maurer, Allge­meines Verwaltungsrecht, 16. Aufl. 2006, § 27, Rdnr. 52; Detterbeck, DÖV 1994, 273, 276).

Wird der Gesetz- oder Satzungsgeber den oben genannten Vorgaben nicht gerecht, verstößt die entsprechende Regelung, wiewohl sie formal Inhalts- und Schrankenbe­stimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bleibt, gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, ist also verfassungswidrig mit der Folge ihrer Unwirk­sam­keit (BVerfG, B. v. 16.2.2000 -, a.a.O., S. 16; Jarass, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Rdnr. 53 zu Art. 14; Wendt, in: Sachs, Rdnr. 75 zu Art. 14; Bryde in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 5. Aufl. 2000, Rdnr. 57 zu Art. 14; Detterbeck, a.a.O., S. 274 r. Sp.).

ccc) Gemessen an diesen Vorgaben erweisen sich im Streitfall die satzungsrechtli­chen Bestimmungen, die eine Solarpflicht für Bestandsbauten vorsehen, mangels angemessener Übergangsregelungen als unwirksam.

Bei Bestandsbauten sieht die Solarsatzung in § 5 Abs. 1 bis 3 eine Solarther­miepflicht unter anderem dann vor, wenn 20 % der Dachfläche erneuert oder geän­dert werden oder der Heizkessel ausgetauscht wird. Der Satzungsgeber knüpft damit die Solarthermiepflicht an akzessorische Handlungen, die in quantitativer Hin­sicht bloße Reparaturmaßnahmen darstellen, weil sie nur unwesentlich den Bestand des Gebäudes betreffen. Reparatur-, Instandsetzungs- oder Instandhaltungsmaß­nahmen sind solche, die keine Veränderung der vorhandenen Bausubstanz oder der darauf bezogenen Nutzung bewirken (BVerwG, B. v. 18.7.1997 - 4 B 116.97 -, NVwZ-RR 1998, 357, 358), weil sie nur geringfügig in den vorhanden Bestand eingreifen und nicht die Standfestigkeit des gesamten Bauwerks berühren, insbesondere keine stati­schen Neuberechnungen erfordern (vgl. BVerwG, U. v. 14.4.2000 - 4 C 5.99 -, NVwZ 2000, 1048, 1049 r. Sp.). Grundsätzlich sind solche Maßnahmen, ungeachtet der Frage einfachgesetzlichen oder verfassungsunmittelbaren Bestandsschutzes, d. h., inwieweit es einen auf Bestandsschutz gegründeten Anspruch auf bauliche Verän­de­rung außerhalb gesetzlicher Regelungen gibt, vom Bestandsschutz gedeckt (vgl. BVerwG, B. v. 18.7.1997 - 4 B 116.97 -, a.a.O.), weil ansonsten mit dem ohne Un­terhaltsarbeiten gegebenen natürlichen Ende des Gebäudes letztlich jegliche Nutz­barkeit entfiele (vgl. Lieder, ThürVBl. 2004, 81, 84 r. Sp.; Gehrke/Brehsan, NVwZ 1999, 932, 935; siehe auch Siekmann, NVwZ 1997, 853, 857 l. Sp.).

Zwar kann der Gesetzgeber bzw. Satzungsgeber auch an solche Erhaltungsmaß­nahmen Pflichten binden. Denn selbst die völlige Beseitigung bisher bestehender, durch die Eigentumsgarantie geschützter Rechtspositionen ist unter bestimmten Vor­aussetzungen zulässig (siehe nur BVerfG, B. v. 9.1.1991 - 1 BvR 929/89 -, BVerfGE 83, 200, 212) und muss daher erst recht möglich sein, wenn sachgerechte akzessorische Maßnahmen als Auslöser der Pflicht dienen sollen. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet aber in dem Fall, in dem keine oder nur geringfügige Maßnahmen - wie hier die Re­paraturmaßnahmen bezüglich des Daches oder der bloße Austausch der Heizungs­anlage - Anlass sind, Rechtspositionen weitgehend zu ändern, die Übergangsrege­lungen großzügig zu bemessen, um den Satzungsunter­worfenen zu ermöglichen, sich finanziell und auch sonst auf die entsprechende Ver­pflichtung, hier der So­larthermie, einzustellen.

Beurteilt man die Solarsatzung nach diesen Gesichtspunkten ist festzustellen, dass eine Übergangsregelung nicht vorhanden ist. § 12 der Satzung schreibt lapidar vor, dass diese am 1.10.2008 in Kraft tritt (§ 12 Abs. 1) und lediglich Baugeneh­migungs­verfahren und Änderungsmaßnahmen an bestehenden Gebäuden, die vor dem 1.10.2008 begonnen worden sind, von den Bestimmungen der Satzung unbe­rührt bleiben (§ 12 Abs. 2). Damit fehlt es aber an einer Übergangsregelung gerade für die Gebäude, für die nach dem 1.10.2008 zum Beispiel eine Reparatur des Da­ches im Umfang von 20 % der Dachfläche durchgeführt werden muss. Aber auch für die Er­setzung der Außenverkleidung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 der Solarsatzung bedarf es un­ter Berücksichtigung, dass die Kl. umfassende Rechtspflichten neu ein­führt, und unter Zumutbarkeitsüberlegungen einer Übergangsregelung ebenso wie für den Fall des § 5 Abs. 3 der Solarsatzung, der den Austausch eines Heizkessels oder der Um­stellung der Heizanlage betrifft.

Dabei kann hier dahinstehen, wie diese Übergangsregelungen im Einzelnen zeitlich gestaltet sein müssen. Denn es ist nicht Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit, der Kl. als Satzungsgeberin und Exekutive insoweit Vorgaben zu machen.

Die in § 10 Spiegelstrich 2. der Solarsatzung enthaltenen Regelungen sind als kom­pensatorische Maßnahme nicht geeignet, das Fehlen von Übergangsregelungen auszugleichen. Diese Bestimmung bezieht sich nämlich lediglich auf den seltenen Einzelfall (arg.: „besondere Umstände"), um insoweit einer gegebenenfalls vorhande­nen „unbilligen Härte" Rechnung zu tragen, hingegen nicht auf den Regelfall, für den gerade eine Übergangsregelung erforderlich ist. Auch eine mögliche Amortisation (vgl. hierzu auch Longo, a.a.O., S. 233 ff., 247) bzw. eine finanzielle Förderung der Solaranlagen ersetzt eine von Art. 14 Abs. 1 GG geforderte Über­gangsregelung nicht. Abgesehen davon, dass die rechtlichen Bedingungen für eine Amortisation wegfallen und gesetzlich normierte Förderungen gesetzgeberisch geändert werden können, müssen Übergangsregelungen in dem Gesetz bzw. in der Satzung stehen, das bzw. die die Frage des Übergangs aufwirft. Ein Verweis auf andere Bestimmungen wäre insoweit nicht zulässig.

Soweit die Kl. demgegenüber in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, sie halte eine Übergangsregelung für gegeben, weil die Solarthermiepflicht nur an bestimmte Voraussetzungen, z. B. Dacherneuerungen, und damit an Hand­lungen des Bürgers anknüpfe, ist eine zureichende Übergangsregelung hierin nicht zu sehen (a. A. Longo, a.a.O., S. 243). Zwar ist richtig, dass Handlungen des Bürgers die Pflicht, eine Solaranlage zu errichten, auslösen. Liegt keiner der Tatbestände der Satzung vor, z. B., weil eine Dachsanierung nicht in Betracht kommt, besteht auch keinerlei Verpflichtung zur Installation einer Solaranlage - und das auf Jahre hinaus. Dem satzungsunterworfenen Bürger ist aber nicht immer möglich, den Zeitpunkt sei­ner Handlungen zu bestimmen. In dem Fall, in dem eine Reparatur des Daches im Umfang von 20 % nach Inkrafttreten der Satzung erforderlich ist, greift die Pflicht ein, eine Anlage zu errichten, zeitlich unmittelbar nach Inkrafttreten der Satzung, ohne dass überhaupt eine Übergangsfrist besteht. Eine Satzung bedarf aber auch mit Blick auf Art. 14 GG und seine Verhältnismäßigkeitsprinzipien für diese Situationen einer Übergangsbestimmung. Der von der Kl.seite in der mündlichen Verhandlung vor­genommene Verweis auf die satzungsrechtlichen Härtefallregelungen reicht ebenfalls nicht aus, eine zureichende Kompensation für gegeben zu erachten. Denn Kompen­sation kann zunächst nur bedeuten, dem satzungsunterworfenen Bürger zeitlich län­gerfristig die Möglichkeit zu gewähren, sich auf die Solarpflicht einzustellen. Abgese­hen davon, hat die Härtefallregelung des § 10 Spiegelstrich 2. den seltenen Ausnah­mefall im Blick. Derjenige, der seine Solarpflicht kurzfristig erfüllen muss, fällt hierun­ter nicht.

cc) Unter Berücksichtigung von Art. 14 Abs. 1 GG und einer insoweit zu prüfenden Verhältnismäßigkeit ist darüber hinaus die Solarsatzung unwirksam, als sie keine Ausnahme für beson­ders kleine Gebäude von bis zu 50 m2 Nutzfläche vorsieht. Eine diesbezüglich statu­ierte Solarthermiepflicht ist unverhältnismäßig, weil sie zu unver­wertbaren kostenin­tensiven Überkapazitäten führt (ebenso Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 254/255). Insoweit bestätigt auch der Bundesgesetzgeber, dass die Erfor­derlichkeit im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips nicht gegeben ist. Denn nach § 4 EE-WärmeG gilt die Verpflichtung, erneuerbare Energien einzusetzen, nur für die Gebäude mit einer Nutzfläche von mehr als 50 m2. Soweit die Kl. dagegen in der mündlichen Ver­handlung ausgeführt hat, wenn eine Solarsatzung für solche Ge­bäude nicht wirt­schaftlich sein sollte, dann fehle auch die Erforderlichkeit der Anlage, ist darauf zu verweisen, dass die Solarsatzung diesen Sachverhalt so nicht regelt. Eine Verhält­nismäßigkeit der Solarpflicht für Gebäude unter 50 m2 folgt auch nicht daraus, dass eine Härtefallregelung vorhanden ist.

c) Die satzungsrechtliche Regelung, die für Gebäude mit Klimaschutzprogrammen gilt, ist unwirksam, weil sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. § 10 Spiegelstrich 3. der Solarsatzung sieht insoweit vor, Gebäude mit einer Fläche von mindestens 30.000 m2 dann von der Solarthermiepflicht zu befreien, wenn das betreffende Gebäude von einem Klimaschutzprogramm erfasst wird.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Dem Normgeber ist zwar nicht jede Differenzierung verwehrt. Er verletzt aber das Grundrecht, wenn er eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten verschieden behandelt, obschon zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung zu rechtfertigen in der Lage sind (BVerfG, B. v. 11.11.2008 - 1 BvL 3-7/05 -, BVerfGE 122, 151, 188; B. v. 9.4.2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 -, BVerfGE 108, 52, 77 f.; BVerwG, U. v. 21.9.2005 - 6 C 3.05 -, NJW 2006, 711, 715). Dem Gesetz- bzw. Satzungsgeber sind bei der Ausgestaltung umso engere Grenzen gesetzt, je stär­ker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Frei­heiten auswirken kann (BVerfG, B. v. 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, DVBl. 2005, 496, 499/450), und er darf das einmal gewählte Differenzie­rungskriterium nicht ohne sach­lichen Grund aufgeben (vgl. BVerfG, U. v. 5.2.1991 - 1 BvF 1/85 1/88 -, BVerfGE 83, 238, 337).

Im Falle der Solarsatzung genügt § 10 Spiegelstrich 3. diesen Maßgaben nicht. Diese Regelung sieht vor, Gebäude, die von einem Klimaschutzprogramm erfasst sind, von der Solarpflicht auszunehmen.

In diesem Zusammenhang muss zunächst berücksichtigt werden, dass der Begriff Klimaschutzprogramm unbestimmt ist, weil er weder eindeutige Ziele noch Werte de­finiert, sondern offen ist für jeden möglichen Inhalt, sofern dieser nur einen Umwelt­bezug hat (vgl. auch Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O., S. 255 l. Sp.). Mit Blick auf diese Unbestimmtheit ist die Aus­nahme von der Solarthermiepflicht nicht durch aus­reichend gewichtige Unterschiede zur Gruppe der übrigen Hauseigentümer zu recht­fertigen. Gründe von erheblichem Gewicht, Liegenschaften mit einer Bruttogeschoss­fläche von insgesamt mindestens 30.000 m2 im Ausnahmefall anders zu behandeln als Gebäude mit einer geringeren Geschossfläche, liegen nicht vor. Vielmehr gilt das Gegenteil; je größer die Gebäude sind, desto höher dürfte sich bei einer Installation von Solaranlagen auch die Einspa­rung von CO2 auswirken, sodass Gesichtspunkte der Sachgesetzlichkeit der Solar­satzung gerade bei besonders großen Gebäuden Veranlassung geben müssten, auch insoweit eine Solarpflicht vorzusehen. Der Sat­zungsgeber gewährt als Aus­nahme von der Solarthermiepflicht die Alternative, ein Klimaschutzprogramm abzu­schließen, um Eigentümern größerer Gebäude die Mög­lichkeit zu eröffnen, flexibel zu reagieren. In der sich in den Behördenakten befin­den­den Satzungsbegründung heißt es hierzu:

„Mit der Bestimmung des 3. Spiegelstrichs des § 10 der Solarsatzung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass bei einem unternehmerischen, professionellen Gebäudemana­gement unter Berücksichtigung der Besonderheit von Produktionsprozessen, betriebli­chen Anforderungen und dem technischen Profil der Gebäude erhebliche Potentiale im Sinne des Klimaschutzes erschlossen werden können. Die Möglichkeit, durch Vereinba­rung eines Klimaschutzprogramms von den Anforderungen der Solarsatzung befreit zu werden, wird sich bei den Eigentümern und Betreibern größerer Gebäudekomplexe als Impuls im Sinne des Klimaschutzes auswirken. Unter individuellen, unternehmensbezo­genen Klimaschutzprogrammen sind Planungen für die energetische Optimierung von Gebäuden, Produktionsprozessen, Betriebsabläufen und Beschaffungskriterien zu fassen. Es ist darzustellen, mit welchen Maßnahmen eine Reduzierung der CO2-Emissionen in welchem Umfang verfolgt wird. Die Befreiung von den Anforderungen der Solarsatzung kann nach Vereinbarung des Klimaschutzprogramms für höchstens drei Jahre ausge­sprochen werden. Bei einer erneuten Beantragung ist zu prüfen, inwieweit die Planung des Klimaschutzprogramms umgesetzt worden sind."

Diese Ausführungen zeigen ebenfalls keinen zureichenden Grund auf, die verschie­denen Grup­pen der Gebäudeeigentümer sachlich unterschiedlich zu behandeln und einer Gruppe als Ausnahme die Möglichkeit des Abschlusses eines Klimaschutzpro­gramms mit der Kl. anstelle der Solarpflicht einzuräumen. Selbst wenn im Kli­maschutzprogramm dargestellt werden soll, mittels welcher Maßnahme eine Redu­zierung der CO2-Emissionen in welchem Umfang verfolgt wird, ist nicht feststellbar, dass Klimaprogramme überhaupt vergleichbare CO2-Reduktionen zur Folge haben, wie bei den übrigen Gebäudeeigentümern, bei denen eine Solaranlage errichtet wer­den muss. Vielmehr ist es nach der Satzungsregelung nicht ausgeschlossen, dass das Klimaschutzprogramm deutlich geringere Anforderungen stellt, z. B. aus wirt­schaftlichen Gründen.

Damit kann auch nicht den in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Argumen­ten der Kl. gefolgt werden, größere Gebäudekomplexe im Falle der Vereinba­rung eines Klimaschutzprogramms gemäß § 10 Spiegelstrich 3. der Solarsatzung auszunehmen, liege in ihrem Satzungsermessen, denn größere Unternehmen bzw. größere Gebäude besäßen Gesamtunternehmensenergiekonzepte; die Verweisung in § 10 Spiegelstrich 3. auf § 1 der Solarsatzung mache die Ausnahmeregelung auf jeden Fall hinreichend bestimmt. Diese Ausführungen vermitteln für die Ungleichbe­handlung der Gebäudeeigentümer keinen den Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG rechtfertigende Gesichtspunkte, weil es auch in dem Fall des Vorliegens von Ge­samtunternehmensenergiekonzepten dabei bleibt, dass nicht feststeht, welches In­halts diese sein müssen und inwiefern der konkrete Beitrag des Unternehmens bzw. Gebäudes zur CO2-Verringerung den Beitrag der anderen Gebäude vergleichbar ist. Die Verweisung in § 10 Spiegelstrich 3. auf § 1 der Solarsatzung ist ebenfalls zu all­gemeiner Natur, denn § 1 der Solarsatzung enthält im Wesentlichen nur Zielbestim­mungen.

Die in der Satzungsregelung enthaltene Ausnahme bezüglich der Gebäude mit 30.000 m2 erweist sich damit als sachlich nicht vertretbar.

d) Dahinstehen kann, ob darüber hinaus die Solarsatzung gegen landesverfas­sungs­rechtlich geschützten Denkmalschutz verstößt, Photovoltaik keine ersatzweise Erfül­lung sein darf (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 1 Solarsatzung) oder ob das Satzungsermessen - soweit es wirtschaftliche Überlegungen miteinbezieht (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 der Solar­sat­zung) - ordnungsgemäß ausgeübt wurde (letzteres bejahend Longo, a.a.O., 326; ab­lehnend Pollmann/Reimer/Walter, a.a.O. S. 254 l. Sp.). Denn die zahlreichen oben dargestellten unwirksamen Satzungsregelungen lassen in entsprechender Anwen­dung des § 139 BGB nur die Gesamtnichtigkeit der Satzung zu, weil die übrigen Be­stimmungen ohne die nichtigen nicht mehr sinnvoll anzuwen­den sind und anzuneh­men ist, dass der Satzungsgeber die Restbestimmungen ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte (vgl. Bayer.VGH, U. v. 11.3.2010 - 20 B 09.1890 -, juris, Rdnr. 42; VGH Bad.-Württ., U. v. 16.9.2009 - 2 S 1466/07 -, DVBl. 2010, 192, 196 Rdnr. 60 m.w.N.; OVG Berlin-Brandenb., U. v. 13.11.2008 - 11 A 5.07 -, juris, Rdnr. 27 m.w.N.).

2. Von der Beanstandungsermächtigung wurde auch ordnungsgemäß Gebrauch ge­macht, Ermessenfehler sind nicht ersichtlich. Dies gilt auch, soweit der Bekl. den in Streit stehenden Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 20.6.2008 lediglich „beanstandet" und nicht ausdrücklich aufgehoben hat. Zwar sieht § 138 HGO nur in der Über­schrift das Wort „Beanstandung" vor, indessen der Normtext davon spricht, Be­schlüsse aufzuheben und zu verlangen, dass Maßnahmen rückgängig gemacht werden, die aufgrund derartiger Beschlüsse getroffen worden sind - weshalb vertreten wird, es komme nur die Aufhebung durch die Aufsichtsbehörde in Betracht (vgl. H. Meyer, in: Meyer/Stolleis, Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl. 2000, S. 171, 252). Aber Maßnahmen der Kommunalaufsicht stehen als Ermessens­entscheidung unter dem Gebot der Ver­hältnismäßigkeit (vgl. Thür. OVG, B. v. 29.10.2007 - 4 EO 1320/05 -, KStZ 2008, 118, 119 r. Sp. unter Hinweis auf BVerfG, B. v. 26.2.1985 - 2 BvR 1145/83 -, BVerfGE 69, 161, 169; OVG NW, U. v. 23.9.2003 - 15 A 2053/98 -, juris, Rdnr. 34 ff.). Die Kammer erachtet im Streitfall die bloße Be­anstandung insoweit als verhältnismä­ßig. Denn sie eröffnete im Zeitpunkt der Bean­standungsverfügung der Kl. die Möglichkeit, gegebenenfalls ihre Satzung zu verändern und insoweit auf die Herstellung gesetzmäßiger Zustände hinzuwirken (vgl. insoweit auch Kneip/Schmidt, HGO, 2. Aufl. 2008, Rdnr. 1 zu § 183). Das gilt erst recht, wenn man in den Blick nimmt, dass in der Sitzung der Stadtverordneten­versammlung der Kl. lediglich der hier ange­griffene Beschluss, die Solarsatzung einzuführen, getroffen wurde. Ermessenfehler liegen auch nicht insoweit vor, als der Bekl. seine Bean­standungsverfügung nicht auf die Kompetenzwidrigkeit der Sat­zung stützte, weil er diesen Gesichtspunkt im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nachgeholt hat (§ 114 Satz 2 VwGO).

B. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte, zuvor aber nicht schriftsätzlich ange­kündigte Hilfsantrag ist unzulässig. Ein Bescheidungsurteil kommt prozessual nach Maßgabe des § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO nur in Betracht, wenn eine Klage auf Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes gerichtet ist, bei der die Spruchreife i. S. d. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO fehlt. Im Streitfall ist aber die Anfechtungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die statthafte Klageart, weil die Kl. die Aufhebung einer kommunalverfassungsrechtlichen Beanstandungsverfügung begehrt. Eine Beschei­dung kennt die Anfechtungsklage nach § 113 Abs. 1 VwGO nicht.

Die Kosten des Verfahrens hat die Kl. gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen, da sie unterlegen ist.

Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 124 a Abs 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs 2 Nr. 3 VwGO).