Kürzung von Fördermitteln für Sozialwohnungen

Kürzung von Fördermitteln für Sozialwohnungen; vorbehaltener Widerruf von Subventionen bei veränderten Rahmenbedingungen; Subventionsermessen

1. Die eine Subvention nach Ermessen bewilligende Behörde (Fördergeber) kann sich durch Bezugnahme des Bescheides auf eine Richtlinienbestimmung den Widerruf vorbehalten, wenn die Richtlinien dem Fördernehmer im Rahmen des Förderverhältnisses bekannt sind.

2. Der Fördergeber kann sich im Bewilligungsbescheid einen teilweisen Widerruf der Wohnungsbauförderung vorbehalten, um nach veränderten Rahmenbedingungen sein Subventionsermessen erneut auszuüben; die dabei verwendeten Begriffe "erforderlich" und "vertretbar" unterliegen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung, weil sie einen haushalts- und wohnungspolitischen Entscheidungsspielraum eröffnen.

3. Zur Wohnungsbauförderung zählt auch die Weitergewährung der vor Baubeginn bewilligten Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse.

4. Für die Wertung des Mietpreisvorteils von Sozialwohnungen als ungerechtfertigt steht dem Fördergeber ein Einschätzungsspielraum zu.

Die Beteiligten streiten um die Kürzung einer gewährten Förderung für Sozialwohnungen.

Die Kl. ist Erbbauberechtigte der Grundstücke in Berlin, auf denen ihre Rechtsvorgängerin im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau (Wohnungsbau-Programm 1994) 202 Wohnungen mit einer geförderten Wohnfäche von insgesamt 13.943,9 m2 errichtet hat. Hierfür bewilligte der Bekl. mit Bescheid der Investitionsbank Berlin vom 22. März 1995 aus öffentlichen Mitteln eine laufende Aufwendungshilfe für eine Laufzeit von 15 Jahren. In dem Bescheid heißt es: Die Förderung wurde gemäß den Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 - WFB 1990 - bis zur Höhe von 59.384.281,08 DM als Aufwendungshilfe bewilligt. Ein Drittel der Aufwendungshilfe werde als Aufwendungsdarlehen, zwei Drittel würden als Aufwendungszuschuß gewährt. Die Aufwendungshilfe betrage anfänglich monatlich 25,41 DM/m2 Wohnfläche und verringere sich nach Ablauf eines jeden Förderungsjahres um 0,25 DM [= 0,1278 €] 1m2 Wohnfläche monatlich. Wörtlich heißt es in Abschnitt (9) des Bescheides:

"Verringert sich der für Kapitalkosten und Tilgung aufzubringende Gesamtbetrag hinsichtlich der zur Finanzierung der Gesamtkosten in Anspruch genommenen Fremdmittel, wird die bewilligte Aufwendungshilfe entsprechend vermindert bzw. gekürzt.

Außerdem bleibt eine Kürzung unter den in Nr. 12 Abs. 2 WFB 1990 genannten Voraussetzungen vorbehalten."

Mit Bescheid vom 21. November 2003, dem ein Berechnungsblatt vom 19. November 2003 beigefügt war, kürzte die Investitionsbank Berlin die Förderung, indem sie für die Jahre 2004 und 2005 Degressionen jeweils zum 1. April um 0,30 €/m2 Wohnfläche monatlich anstelle der bisherigen planmäßigen Degressionen um 0,25 DM [= 0,1278 €/1m2 Wohnfläche monatlich festsetzte. Die planmäßigen Degressionen [hier: zum 1. Januar] traten dafür in den Jahren 2004 und 2005 nicht ein. Zur Begründung ist ausgeführt: Die Kürzung beruhe auf einem Senatsbeschluß und den alsbald in Kraft tretenden "Verwaltungsvorschriften über die Kürzung der öffentlichen Förderung im öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbau sowie im Bereich der Wohnungsfürsorge (VwV Kürzung 2004)". In 15 gesondert aufgeführten problematischen Wohngebieten verbleibe es in den Jahren 2004 und 2005 bei der Höhe der planmäßigen Degressionen. Die sich aus der Kürzung ergebende Mieterhöhung sei auf eine Durchschnittsmiete von 5,50 €/m2 Wohnfläche monatlich begrenzt (Kappungsgrenze). Soweit die Mieter höher belastet würden, sei dies bis zum 30. Juni 2004 mitzuteilen; die Investitionsbank Berlin werde dann nach Prüfung die Kürzung ggf. ganz oder teilweise zurücknehmen. [...]

Die Berufung der Kl. ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil der angegriffene Kürzungsbescheid rechtmäßig ist und die Kl. nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). [...]

1. Der Kürzungsbescheid ist formell rechtmäßig.

Die Bestimmtheitsanforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG sind mit Blick auf das dem Bescheid beigefügte Berechnungsblatt gewahrt. Einer Anhörung der Kl. vor Erlaß des Bescheides bedurfte es nicht. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 4 Alternative 2 VwVfG kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl erlassen will. Dies traf hier zu. Die für die Förderung von Sozialwohnungen zuständige Investitionsbank Berlin hatte nach der Anordnung des Senats von Berlin gleichartige Verwaltungsakte zu erlassen, nämlich eine Kürzung vorzunehmen, die nach Fördernehmer, Datum und Höhe - wie aus der VwV Kürzung 2004 ersichtlich - bestimmt war. Datum und Höhe der Kürzung, einschließlich der Kappungsgrenze, stimmten bei allen etwa 3000 betroffenen Fördernehmern überein. Nähere individuelle Feststellungen waren für die Ausführung nach der Anordnung des Senats von Berlin nicht erforderlich. Das verbleibende Ermessen, gleichwohl anzuhören oder davon abzusehen, mußte in Betracht ziehen, daß allein der zeitliche Aufwand für 3.000 Anhörungen und deren Verarbeitung in den Gründen der Bescheide die zum 1. April 2004 geplante Förderungskürzung verhindert hätte. Rechtliche Bedenken gegen das Unterbleiben der Anhörung bestehen deshalb nicht (zur Auslegung des § 28 Abs. 2 Nr. 4 Alternative 2 VwVfG vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 28 Rn. 67, 68; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 28 Rn. 59, 60).

Dem Kürzungsbescheid fehlte nicht die nach § 39 Abs. 1 VwVfG gebotene Begründung. Die Gesichtspunkte, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG), waren für die Kl. ausreichend erkennbar. In Kenntnis des bereits mehrjährigen Förderverhältnisses und der öffentlichen Diskussion um die Einschränkung staatlicher Ausgaben konnte sie aus dem Hinweis auf den Senatsbeschluß und auf die - innerhalb der Rechtsbehelfsfrist zugänglichen - Verwaltungsvorschriften die wesentlichen Gründe für die Kürzungsaktion in Erfahrung bringen. Überdies wären etwaige Mängel im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG geheilt.

2. Der Kürzungsbescheid ist auch materiell rechtmäßig.

a) Er findet seine Eingriffsgrundlage in § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Ein solcher Widerrufsvorbehalt war im Bewilligungsbescheid vom 22. März 1995 in Abschnitt (9) enthalten.

Nr. 12 Abs. 2 WFB 1990 lautet:

"Bis zur Anerkennung der Schlußabrechnung eines Bauvorhabens ist die Kürzung der Aufwendungshilfen vorzubehalten. Eine Kürzung der Aufwendungshilfen ist ferner für den Fall vorzubehalten, daß sie

a) zur Fortführung des öffentlich geförderten sozialen Wohnungsbaues erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten der Bevölkerung, vertretbar ist;

b) infolge einer allgemeinen Anhebung des Mietenniveaus oder aus anderen Gründen im Rahmen der Wirtschaftlichkeit der geförderten Bauvorhaben möglich und allgemein oder für eine Gruppe von Fällen angeordnet wird."

Der Verweis im Bescheid auf Nr. 12 Abs. 2 der Wohnungsbauförderungsbestimmungen 1990 (WFB 1990) reicht als Widerrufsvorbehalt "im Bescheid" rechtlich aus, da die entsprechenden WFB der Kl. bekannt waren. Sie hatte sich zu deren Einhaltung im Antragsverfahren bei Unterzeichnung der "Verpflichtungserklärung" am 18. Juli 1994 sowie der "Weiteren Darlehensbedingungen" am 13. März 1997 verpflichtet.

b) Von dem Widerrufsvorbehalt hätte der Bekl. keinen Gebrauch machen dürfen, wenn er offensichtlich rechtswidrig wäre (BVerwG, Urteil vom 21. November 1986 - 8 C 33.84 - NVwZ 1987, 498 [499]; BVerwG, Beschluß vom 19. Mai 1994 - 1 B 104.94 - NVwZ-RR 1994, 580; VGH Mannheim, Urteil vom 18. März 1991, NVwZ-RR 1992, 543; vgl. noch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 49 Rn. 40, 41). Dies ist jedoch nicht der Fall.

aa) Der Widerrufsvorbehalt verstößt nicht gegen das Zweite Wohnungsbaugesetz - II. WoBauG - in der Fassung vom 19. August 1994 (BGBI. I S. 2137) mit späteren, hier nicht einschlägigen Änderungen. Die von der Kl. geltend gemachte Verletzung des § 44 Abs. 2 des II. WoBauG liegt schon deshalb nicht vor, weil diese Vorschrift die Anhebung von Zinsen der Baudarlehen betrifft, während es sich hier um eine Absenkung der Förderungszahlungen handelt. Davon abgesehen stimmt der streitige Widerrufsvorbehalt mit der Zweckrichtung der Vorschrift überein. Nach § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG soll eine Erhöhung der Verzinsung des Baudarlehens vorbehalten werden für den Fall, daß dies zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich und im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes, vertretbar ist. Diese Vorschrift ist im Jahre 1968 in das Gesetz eingefügt worden, um die zuvor bestehenden starren Regelungen über die Verzinsung und Tilgung des öffentlichen Baudarlehens, die eine spätere Änderung ausschlossen, zu ersetzen und eine größere Elastizität zu ermöglichen (siehe im einzelnen Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Stand April 2006, § 44 des II. WoBauG, Anmerkung 01, Bearbeitung vom Januar 1986). Die Elastizität - die Abänderbarkeit der Höhe der Förderung - ist ebenso das Anliegen des streitigen Widerrufsvorbehalts.

bb) Die Einfügung des Widerrufsvorbehalts in den Bewilligungsbescheid verstößt nicht gegen § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, da auf die bewilligte Förderung kein Rechtsanspruch bestand (zum Fehlen eines Anspruchs auf Gewährung von Fördermitteln sowohl nach dem II. WoBauG, dem Wohnungsbindungsgesetz als auch nach Richtlinien, die als subventionsgewährende Verwaltungsvorschriften nicht Rechtsnormen sind, siehe im einzelnen BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, NVwZ 2006, 1184 [1187 f., Ziffern 49 -52]).

cc) Es liegt auch kein Verstoß gegen § 36 Abs. 3 VwVfG vor, wonach eine Nebenbestimmung nicht dem Zweck des Verwaltungsaktes zuwiderlaufen darf. Der Zweck des Bewilligungsbescheides richtete sich auf die Vergabe der Wohnungsbauförderung in den vom Bescheid aufgezeigten Grenzen. Dazu gehörte auch der Widerrufsvorbehalt.

c) Die Voraussetzungen des Widerrufsvorbehalts sind hier erfüllt.

aa) Die Förderungskürzung war hier zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus erforderlich.

Unter Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus ist zunächst nicht nur, wie einige Wohnungsbauunternehmen meinen, die reine Bautätigkeit oder die lnitiierung von Neubauten zu verstehen. Nach einem solchen Verständnis wäre in Berlin jegliches Finanzierungserfordernis weggefallen, da die Förderung von Neubauten seit 2002 eingestellt worden ist. Das Wohnungsbauförderungsrecht teilt ein so enges Verständnis von Förderung nicht. Das folgt schon aus dem zur Zeit der Bewilligung geltenden II. WoBauG, dessen § 3 Abs. 1 als Maßnahmen zur ,,Wohnungsbauförderung" nicht nur den Einsatz öffentlicher Mittel zur lnitiierung von Neubauten vorsah, sondern u.a. auch die Gewährung von Wohngeld, die voraussetzte, daß die Bautätigkeit abgeschlossen war. Die in dieser Vorschrift genannten Aufwendungszuschüsse und Aufwendungsdarlehen (§ 3 Abs. 1 Buchst. m des Il. WoBauG), gegen deren Kürzung sich die Wohnungsunternehmen wenden, stellen ebenfalls nicht im engeren Sinne Finanzen zum Bau von Sozialwohnungen bereit, sondern helfen die Aufwendungen zu tragen, die der Bauherr im Anschluß an die Bautätigkeit für die in Anspruch genommenen Fremdmittel erbringen muß. Staatliche Baudarlehen, die vor und während der Errichtung der Sozialbauten ausgezahlt werden, haben den fiskalischen Nachteil, daß binnen kurzer Zeit erhebliche Beträge von der staatlichen Kasse aufgebracht werden müssen, während sich eine Förderung durch Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse über einen langen Zeitraum - 15 Jahre, mit Anschlußförderung 30 Jahre - nach Fertigstellung des Bauvorhabens verteilt. Diese zeitliche Erstreckung läßt aber keine Zweifel daran aufkommen, daß die Weitergewährung bewilligter Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse - eben die "Ausfinanzierung" laufender Programme - ebenfalls zur Wohnungsbauförderung gehört. Die gegenteilige Auffassung, sozialer Wohnungsbau werde nur gefördert, wenn noch Neubauten initiiert würden, steht daher mit dem Recht der Wohnungsbauförderung nicht im Einklang.

Die Beteiligten stimmen im weiteren darin überein, daß der Begriff "erforderlich" ein unbestimmter Rechtsbegriff ist. Sie streiten aber darüber, ob der Begriff einen Einschätzungsspielraum für den Bekl. eröffnet oder ob die Anwendung dieses Begriffes vom Gericht voll kontrolliert werden kann. Das von dem letztgenannten Gedanken getragene Verständnis der Kl. hätte zur Folge, daß das Gericht wie im Ordnungsrecht überprüfen müßte, ob die Maßnahme - Förderungskürzung - der Kl. gegenüber das mildeste aller geeigneten Mittel ist, um den öffentlich geförderten Wohnungsbau fortzuführen. Milder für den Subventionsempfänger wäre insbesondere ein Rückgriff auf staatliche Haushaltsmittel. Solange diese vorhanden sind oder über eine staatliche Kreditaufnahme beschafft werden könnten, scheide eine Förderungskürzung aus. Das kann indessen weder der Richtliniengeber noch die Behörde, die den betreffenden Richtlinientext als Widerrufsvorbehalt in den Bewilligungsbescheid aufgenommen hat, gemeint haben.

Der Begriff "erforderlich" ist demgegenüber im Kontext der Wohnungsbauförderung zu verstehen, in dem der Staat einen weiten Gestaltungsspielraum hat. Die Gestaltungsfreiheit ist bei der Regelung von Ansprüchen im Bereich der Leistungsverwaltung seit jeher größer als bei der Regelung staatlicher Eingriffe (siehe schon BVerfGE 11, 50 [60]). Das gilt besonders dann, wenn der Staat aus freier Entschließung durch finanzielle Zuwendungen (Subventionen) ein bestimmtes Verhalten der Bürger fördert, das ihm aus wirtschafts-, sozial- oder gesellschaftspolitischen Gründen erwünscht ist (BVerfGE 17, 210 [216]; 93, 319 [350]). Die Freiheit des Staates, Subventionen zu gewähren, aber auch wieder einzustellen, unterliegt, gerade soweit es sich um die Wohnungsbauförderung handelt, einem weiten Gestaltungsermessen (BVerfGE 82, 60 [80]; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006 - 5 C 10.05 -, NVwZ 2006, 1184 [1188 Ziffer 58]).

Vor diesem Hintergrund hatte der Bekl. Gestaltungsfreiheit nicht nur bei der Erstellung eines Programms, nach dem die Wohnungsbauförderung an Eigentümer von Mietwohnhäusern vergeben werden soll, sondern auch für die Beifügung von Nebenbestimmungen, die die Vergabe begrenzen oder einer späteren Kürzung unterwerfen und dabei eine erneute Abwägung und politische Prioritätensetzung ermöglichen. Das ist durch den hier streitigen Widerrufsvorbehalt geschehen. Dementsprechend betrifft der darin verwendete Begriff "erforderlich" eine haushalts- und wohnungspolitische Wertung und Prognose - wertend in der Beurteilung des Ist-Zustandes und prognostisch in der Einschätzung, was zur weiteren Entwicklung paßt. Damit übereinstimmend wurde bereits der insofern gleichlautende Wortlaut des § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG ("zur Fortführung des sozialen Wohnungsbaus erforderlich") verstanden, nämlich dort als Ermöglichung der Zinserhöhung, "wenn aus haushaltsmäßigen und wohnungspolitischen Gründen eine Aufstockung der Rückflüsse aus den öffentlichen Baudarlehen geboten erscheint", wobei die "wohnungs- und finanzpolitischen Voraussetzungen" von der obersten Landesbehörde zu beurteilen seien (Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 44 des II. WoBauG Anm. 7.1 S. 13).

Die behördliche Bewertung als "erforderlich", die der Förderungskürzung zugrunde liegt, ist gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Im Bereich der Anschlußförderung hat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, die schlechte Finanzlage des Landes Berlin und die nachhaltige Entspannung auf dem Berliner Wohnungsmarkt seien sachliche Motive dafür, die Wohnungsbauförderungspraxis zu ändern; der Subventionsgeber habe einen Einschätzungsspielraum dafür, ob der Landeshaushalt erheblich entlastet werde, wenn die Anschlußförderung eingestellt werde (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006, a.a.O. Ziffer 63, 64). Das gilt auch hier. Die gerichtliche Überprüfung beschränkt sich danach darauf, ob der Bekl. sachliche Erwägungen angestellt hat. Dies ist der Fall:

(1) Dazu gehören zunächst die auf den Landeshaushalt bezogenen Motive. Sie ergeben sich aus Nr. 3 Satz 2 VwV Kürzung 2004, wonach die Kürzung "unter Berücksichtigung [...] der Haushaltssituation Berlins" angeordnet wurde, sich mithin auf haushaltswirksame Einsparungen richtet. Zwar waren die Ausgaben für Aufwendungsdarlehen und Aufwendungszuschüsse bei deren Bewilligung kalkuliert oder jedenfalls kalkulierbar, jedoch waren entsprechende Mittel nicht - wie von seiten der Wohnungsunternehmen unterstellt wird - bereits vorhanden. Lediglich die bei der Bewilligung getroffene Prognose hielt es für angemessen, diese Mittel künftig aufzubringen. Die Voraussetzungen dieser Prognose haben sich inzwischen geändert. Die Verschuldung des Landes Berlin ist in besorgniserregendem Ausmaß gewachsen. Sie betrug 2001 rd. 39,8 Mrd. €, 2002 rd. 46,0 Mrd. €, 2003 rd. 49,5 Mrd. € und lag 2005 bei 58,6 Mrd. € (Senatsverwaltung für Finanzen, Abghs-Drs. 15/470 S. 105, 113 sowie in "Haushalt und Finanzen Berlins. Ein Überblick", Stand Januar 2006, www.

berlin.

de/sen/finanzen/haushalt/index.

html). Mit steigender Verschuldung nehmen die zu leistenden Zinsen zu: Sie betrugen 2001 rd. 2,1 Mrd. €, 2005 bereits 2,4 Mrd. € (Senatsverwaltung für Finanzen, a.a.O.). Zu dieser Sachlage schreibt die aus Vertretern der Wirtschaftswissenschaft, der Immobilien- und Wohnungsunternehmen, der Steuerberaterschaft sowie aus Mitgliedern der Finanz-, Bau- und Wohnungsausschüsse des Bundestages zusammengesetzte Expertenkommission zur Anschlußförderung im öffentlich geförderten Wohnungsbau im Land Berlin in ihrem Bericht vom 27. Januar 2003 (Expertenbericht) zusammenfassend: "Der Haushalt des Landes Berlin steckt in einer Schuldenfalle. Wenn es nicht gelingt, in allen Bereichen hohe Einsparungen zu erwirtschaften und damit die Kreditaufnahme drastisch zu reduzieren, werden die Zinszahlungen einen immer höheren Anteil der Einnahmen auffressen. Die Handlungsunfähigkeit des Landes ist dann programmiert" (S. 2 des Berichts, der bereits Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war). Daß sich daraus eine Erforderlichkeit der Förderungskürzung, wie sie hier vorgenommen worden ist, ableiten läßt, ist nicht von der Hand zu weisen. Allerdings reicht das bloße Sparmotiv nicht als Kürzungsgrund aus, weil der Text des Widerrufsvorbehalts nicht ein bloßer Haushaltsvorbehalt ist, sondern auch einen Bezug zum sozialen Wohnungsbau aufweist.

(2) Wohnungspolitische Erwägungen, die den vorgenannten Anforderungen genügen, hat der Bekl. ebenfalls angestellt:

(a) Ohne Kürzung könnte Berlin die Weiterfinanzierung der bereits laufenden Förderprogramme im sozialen Wohnungsbau nur erschwert, etwa unter Hinnahme noch weiterer Verschuldung, finanzieren. Diese Ausgaben betrugen laut Kapitel 1295 des Landeshaushalts Berlin 2004/2005 für das Jahr 2004: 1,346 Mrd. Euro und für das Jahr 2005: 1,253 Mrd. Euro. Daß die "Ausfinanzierung" laufender Programme - auch wenn die Förderung der Kl. reduziert und Neubauten von Wohnungen nicht mehr gefördert werden - zur Fortführung des öffentlich geförderten Wohnungsbaus gehört, ist vorstehend schon ausgeführt. Das wohnungspolitische Motiv des Bekl. wird deutlich in Nr. 3 Satz 2 VwV Kürzung 2004, indem die Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus als Zweck der Kürzung angegeben ist. Auf die Fassung der Beschlußvorlage an den Senat von Berlin kommt es daneben nicht an.

(b) Eine weitere wohnungspolitische Erwägung liegt darin, daß die Förderung von Sozialwohnungen wenig Sinn macht, wenn etwa 100.000 in der Miethöhe vergleichbare Wohnungen leerstehen und dieser Leerstand nach Auffassung der Experten in den nächsten Jahren andauern wird (s. Expertenbericht S. 3, 21 f.). Dieses Motiv findet in Nr. 3 Satz 2 VwV Kürzung 2004 (Berücksichtigung der allgemeinen Mietenentwicklung) Ausdruck. Die ortsübliche Vergleichsmiete lag in dem bis 1949 errichteten sogenannten Altbau im Jahre 2002 bei nur 4,03 Euro/m2 (Wohnungsmarktbericht S. 61 Tabelle 51), und der Altbau macht 44 % aller Wohnungen in Berlin aus (Expertenbericht S. 78 Tabelle 29).

Das Argument einiger Wohnungsunternehmen, der Wohnungsleerstand betreffe fast ausschließlich Substandardwohnungen, so als wären diese unbewohnbar oder unzumutbar, greift nicht durch. Im Land Berlin gilt das Gesetz zur Beseitigung von Wohnungsmißständen - Wohnungsaufsichtsgesetz, WoAufG in der Fassung vom 3. April 1990 (GVBI. S. 1082), geändert durch Gesetz vom 16. Juli 2001 (GVBI. S. 260), wonach der Verfügungsberechtigte (Vermieter) verpflichtet ist, Wohnungen in einem für den Gebrauch zu Wohnzwecken geeigneten Zustand zu erhalten (§ 2 a WoAufG). Die Wohnungsaufsichtsbehörde soll anordnen, zur Erhaltung notwendige, aber unterbliebene Arbeiten nachzuholen (§ 3 Abs. 1 WoAufG). Sie kann anordnen, daß der Verfügungsberechtigte Mängel beseitigt, wenn die bauliche Beschaffenheit von Wohnungen oder Wohnräumen nicht den Mindestanforderungen an erträgliche Wohnverhältnisse entspricht (§ 4 Abs. 1 WoAufG). Derartige Anordnungen können im Wege der Ersatzvornahme durchgesetzt werden. Ein niedriger Standard zu niedrigem Preis spricht nicht gegen die Bewohnbarkeit.

(c) Das Berliner Rückflußbindungsgesetz wirkt auf die Erforderlichkeit der Förderungskürzung nicht ein. Dieses "Gesetz zur Bindung von Rückflüssen aus Darlehen zur sozialen Wohnraumförderung" vom 19. Dezember 1997, GVBI. S. 686, 690, geändert durch Gesetz vom 19. Juli 2002, GVBI. S. 199, betrifft schon nach seiner Überschrift nicht die Kürzung von Förderungen. Zudem definiert es in seinem § 1 Abs. 2 Rückflüsse als "Zinseinnahmen, planmäßige und außerplanmäßige Tilgungen und Ablösungen von Baudarlehen, Annuitäts- und Aufwendungsdarlehen", nicht also Einsparungen aus der Kürzung von Subventionen. Es findet deshalb hier keine Anwendung.

bb) Die Förderungskürzung war hier mit Blick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere der Einkommen breiter Schichten, vertretbar.

Die zutreffende Auslegung des Begriffes "vertretbar" ergibt sich aus der Einbettung in den Zusammenhang der Wohnungsbauförderung, in dem der Staat wie ausgeführt einen weiten Gestaltungsspielraum hat und in dem er haushalts- und wohnungspolitische Wertungen und Prognosen anstellen kann, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sind. Wie der vorstehend erörterte Begriff "erforderlich" ist auch der Begriff "vertretbar" offen für eine abwägende Wertung, die ähnlich dem parallelen Wortlaut in § 44 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG ("im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere auf die allgemeine Einkommensentwicklung der breiten Schichten des Volkes vertretbar") zukam: Die sich aus der Zinsanhebung ergebende Erhöhung der Miete müsse den betroffenen Wohnungsinhabern zugemutet werden können, es müßten sich vor allem die Einkommensverhältnisse allgemein günstig entwickelt haben, und eine Mieterhöhung müsse mit Blick auf die allgemeine Mietensituation gerechtfertigt erscheinen (Schwender in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 44 des II. WoBauG Anm. 7.1 S. 13). Wie in § 44 des II. WoBauG zeigt auch hier die an die Merkmale "erforderlich" und "vertretbar" geknüpfte Doppelvoraussetzung, daß allein die Erforderlichkeit eine Förderungskürzung nicht rechtfertigen soll, daß vielmehr als Korrektiv dazu auch die Vertretbarkeit gegeben sein soll.

Die Vertretbarkeit sucht die Entwicklung von Wirtschaft und Einkommen in Berlin zu berücksichtigen. Dabei ist die Betroffenheit der Zielgruppe des sozialen Wohnungsbaus, die sogenannten breiten Schichten der Bevölkerung, wichtiger als die Wirtschaft im allgemeinen, deren Förderung nicht zum gesetzlichen Ziel gehört. Nach dem bei Erlaß des Bewilligungsbescheides, dessen Widerrufsvorbehalt auszulegen ist, geltenden Zweiten Wohnungsbaugesetz in der genannten Fassung sollte die Förderung des Wohnungsbaus "eine ausreichende Wohnungsversorgung aller Bevölkerungsschichten entsprechend den unterschiedlichen Wohnbedürfnissen ermöglichen" (§ 1 Abs. 2 Satz 2 des II. WoBauG), jedoch nach § 1 Abs. 1 "unter besonderer Bevorzugung des Baues von Wohnungen, die nach Größe, Ausstattung und Miete oder Belastung für die breiten Schichten des Volkes bestimmt und geeignet sind (sozialer Wohnungsbau)". Zum sozialen Wohnungsbau zählten zu dieser Zeit drei Förderwege: Der "öffentlich geförderte soziale Wohnungsbau", für den die Einkommensgrenzen des § 25 gelten, der zweite Förderweg nach §§ 88 bis 88 c, bei dem die Einkommensgrenzen um 60 v. H. erhöht sind (vgl. § 88 a Abs. 1), und der dritte Förderweg nach §§ 88 d, 88 e ohne fest vorgegebene Einkommensgrenzen (siehe Überblick bei Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O. § 1 des II. WoBauG, Anm. 2 S. 4, Bearbeitung vom August 1995; ferner bei Spies in: Schmid [Hrsg.], Miet- und Wohnungsrecht, Band 3, Stand September 2006, Vor § 16 WoFG, Rn. 6, 8, 25). Verstanden im Zusammenhang mit dem Geltungsbereich des "sozialen Wohnungsbaus" erfaßte der in § 1 Abs. 1 des II. WoBauG verwendete Begriff der "breiten Schichten des Volkes", der in diesem Gesetz nicht definiert ist, folglich nicht nur Sozialhilfe-Empfänger, ALG lI-Bezieher und ähnliche einkommensschwache Personen in den Grenzen des § 25 des lI. WoBauG, sondern alle, für die eine Förderung in einem der drei Förderwege in Betracht kam (ebenso Schwender/Gutekunst in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., Anm. 2 S. 5).

Unter diesen Prämissen ist es angemessen, in der Frage der Vertretbarkeit auf die Entwicklung der durchschnittlichen Haushaltseinkommen abzustellen sowie darauf, ob die aus der Förderungskürzung resultierende Mietsteigerung von den durchschnittlichen Haushaltseinkommen verkraftet werden kann. Über die Entwicklung der Haushaltseinkommen in Berlin gibt das Statistische Landesamt Aufschluß (siehe S. 53 Tabelle 40 des Berichts der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung über den Berliner Wohnungsmarkt 2004 - Wohnungsmarktbericht). Von 1993 bis 2003 finden sich Veränderungen des Haushaltsnettoeinkommens zum jeweiligen Vorjahr zwischen - 1,9 und + 8,1 %, im Mittel dieser elf Jahre 18,6 % ./. 11 = 1,69 % jährlich. Von 1995 bis 2003 stieg das Nettoeinkommen in Berlin um 7,3 %, die Lebenshaltungskosten stiegen um 6,9 % (siehe S. 61 Tabelle 50 Wohnungsmarktbericht). Diese Einkommensentwicklung ist nur schwach positiv, aber immerhin positiv, und sie liegt oberhalb der Entwicklung der Lebenshaltungskosten.

Die Mietsteigerung durch Förderungskürzung beträgt anstelle der planmäßigen 0,1278 Euro/m2 nun 0,30 Euro/m2, bei einer 70 m2-Wohnung also monatlich 21,00 Euro, wobei nur 0,30 minus 0,1278 = 0,1722 x 70 = 12,05 Euro auf die außerplanmäßige Kürzung entfallen. Eine solche Mietsteigerung hält sich mit Blick auf die Einkommensentwicklung im Rahmen des Vertretbaren.

cc) Die Ermessenserwägung, mit der Förderungskürzung ungerechtfertigte Mietpreisvorteile der Sozialwohnungen abzubauen, ist gemäß § 114 S. 1 VwGO rechtlich nicht zu beanstanden. Nach Nr. 3 Satz 2 der VwV Kürzung 2004 soll die Kürzung u. a. auch der Erreichung eines signifikanten Abbaus ungerechtfertigter Mietpreisvorteile im sozialen Wohnungsbau dienen. Zwar ergibt sich aus dem maßgeblichen bestandskräftigen Bewilligungsbescheid keine derartige Voraussetzung für die Ausübung des vorbehaltenen Widerrufs. Die Verwaltungsvorschrift zeigt aber an, mit welcher wohnungspolitischen Zweckrichtung von dem eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht worden ist. Dies liegt innerhalb des gesteckten Zweckrahmens und geht von der zutreffenden Tatsache aus, daß der soziale Wohnungsbau Mietpreisvorteile aufweist.

Über den Mietpreisvorteil der Sozialwohnungen gibt der Expertenbericht zuverlässigen Aufschluß, weil darin die Einsparmöglichkeit berechnet ist für den Fall, daß die Förderung in dem Maße gekürzt wird, daß die Sozialmiete bis zur Vergleichsmiete ansteigt (S. 26 f. des Berichts). Danach betrug die durchschnittliche Sozialmiete für die Baujahrgänge 1987 bis 1989 zur Berichtszeit 4,53 Euro und für die Baujahrgänge 1990 bis 1997: 4,40 Euro, die "objektscharfen" (in Lage und Ausstattung gleiche Wohnungen betreffenden) Vergleichsmieten dagegen 6,49 Euro bzw. 6,76 Euro. Zu ähnlichen Werten kommt das vom Bekl. vorgelegte Gutachten des Empirica-Instituts, wonach für 1984 bis 1990 bezugsfertig gewordene, 60 bis 90 m2 große Wohnungen mit einfacher Ausstattung die Sozialmiete 4,58 Euro und die freifinanzierte Miete 6,76/m2 beträgt. Jeweils bezogen auf den Baujahrgang sind Sozialwohnungen demnach rd. 2 Euro/m2 billiger als freifinanzierte Wohnungen. Auch bei einer Verteuerung der Sozialmieten um 0,30 Euro/m2 verbleibt den Sozialwohnungen ein Mietpreisvorteil.

Für die Wertung des vor der Kürzung bestehenden Mietpreisvorteils als ungerechtfertigt steht dem Bekl. ein Einschätzungsspielraum zu, der hier nicht überschritten ist. Aus der bisherigen Höhe der Subventionierung erlangt der Vermieter den sachlich wenig gebotenen Vorteil, seine Wohnung deutlich billiger und deshalb leichter vermieten zu können als der Vermieter einer gleichguten freifinanzierten Wohnung; zugleich erlangt der Mieter den ebenfalls kaum gebotenen Vorteil, eine neuere, nämlich erst in den letzten 20 Jahren geschaffene Wohnung beziehen und bewohnen zu können, die nur aufgrund staatlicher Subventionen so billig ist, anstelle einer gleich teuren, aber viel älteren freifinanzierten Wohnung.

d) Die Ausübung des Widerrufsrechts war auch im übrigen frei von Ermessensfehlern. Die im Kürzungsbescheid durch Inbezugnahme der Verwaltungsvorschrift Kürzung 2004 verlautbarten Ermessensgründe stehen im Einklang mit dem Zweck der Ermessensermächtigung, wie er sich im Rahmen der Wohnungsbauförderung aus dem Vorbehalt in der Bewilligungsentscheidung ergibt. Da dem Bekl. eine pauschalierende Bemessung im Bereich der Leistungsverwaltung zusteht, mußte auch die Kürzung der Leistungen nicht weitere individuelle Eigenheiten der jeweiligen Wohnungsgesellschaft (Standortnachteile wie Verkehrslärm, Besonderheiten der Mieterschaft usw.) berücksichtigen. Wie bei der Zinserhöhung gemäß § 44 des II. WoBauG kann es auch nicht auf die individuellen Einkommensverhältnisse der einzelnen Bewohner der Sozialwohnungen ankommen (vgl. Schwender in Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, a.a.O., § 44 des II. WoBauG, Anm. 7.1 S. 14), denn für die generelle Förderungskürzung genügt eine übergreifende Erfassung der Einkommensentwicklung und die Einführung einer passenden Kappungsgrenze. Es sind keine tragenden Ermessenserwägungen ersichtlich, die auf unzutreffenden Tatsachenannahmen beruhen. Gründe, weshalb der Bekl. die streitbefangenen Sozialwohnungen den in Nr. 4 der VwV Kürzung benannten besonders problematischen Objekten hätte gleichstellen müssen, sind von der Kl. nicht dargetan, noch sind sonst greifbare Anhaltspunkte dafür zu erkennen.

Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist durch die Kürzung nicht verletzt, da die Bewilligung bereits mit dem Vorbehalt belastet war.

Die Kürzung ist auch nicht unverhältnismäßig. Durch die Einführung einer Kappungsgrenze bei 5,50 Euro/m2 ist sie in ihren Auswirkungen beschränkt. Mögliche Vermietungsschwierigkeiten aus Nachteilen des Standorts oder der konkreten Mieterschaft ergeben kein Übermaß der Kürzung. Eine Garantie kostendeckender Vermietung, wie sie von den Wohnungsunternehmen teilweise geltend gemacht wird, ist mit der Wohnungsbauförderung nicht verbunden. Die dauerhafte Sicherung der Rentabilität der Anlage gehört zum unternehmerischen Risiko des Wohnungseigentümers (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006, a.a.O., Ziffern 34, 42, 59). Das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention ist nicht schutzwürdig; ein Subventionsempfänger muß bei Eintritt grundlegender Änderungen damit rechnen, daß Subventionen gekürzt werden. Dies gilt besonders auch für Eigentümer von fremdgenutzten Sozialwohnungen. Das Interesse an Investitionsschutz bewirkt für sich allein keine rechtlich schutzwürdige Subventionssicherheit (BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2006, a.a.O., Ziffer 57 m.w.N.).

Das Land Berlin müßte, wäre es eine Handelsgesellschaft, Insolvenz anmelden. Die deswegen ergriffenen Maßnahmen zur Erhöhung der Einnahmen (z. B. Grundsteuererhöhung) und durch Verkürzung der Ausgaben belasten den Bürger, was die Rechtsprechung billigt (zu Subventionskürzungen im öffentlichen Wohnungsbau - BVerwG GE 2006, 1099; OVG Berlin-Brandenburg GE 2006, 1621).

Die IBB hatte im Bewilligungsbescheid auf Wohnungsbau-Förderungsbestimmungen Bezug genommen. Danach war eine Kürzung der Aufwendungshilfen vorbehalten. Diese Kürzung setzte die IBB durch. Widerspruch und Klage blieben erfolglos.

Mit Urteil vom 23. November 2006 meinte das OVG Berlin-Brandenburg, hier sei ein Widerruf der Subvention wirksam vorbehalten worden. Es entspreche auch dem Grundgedanken des II. WoBauG, das keine starren Bindungen vorsehe. Zwar gehöre auch die Ausfinanzierung zur Wohnungsbauförderung. Hier sei jedoch die Förderungskürzung erforderlich gewesen im Sinne der Richtlinien. Das Land Berlin habe auch dargelegt, daß die Kürzung vertretbar sei im Hinblick auf die sich daraus ergebenden Mietsteigerungen. Für beide Begriffe bestehe ein Ermessensspielraum der Behörde, so daß eine eigene Wertung durch das Gericht nur dann in Betracht komme, wenn die Kürzung offensichtlich ermessensfehlerhaft sei. Das sei nicht der Fall.