Klagebefugnis

Klagebefugnis; Freistellung von Belegungsbindung unter der Auflage von Ausgleichszahlungen

Der Mieter einer öffentlich geförderten Wohnung kann die dem Verfügungsbe rechtigten unter der Auflage von Ausgleichszahlungen erteilte Freistellung von den gesetzlichen Verwendungsbeschränkungen dieser Wohnung mangels Klagebefugnis nicht anfechten.

Die Kl. ist Mieterin einer mit öffentlichen Mitteln geförderten Wohnung der Beigeladenen. Die Bekl. hat die Beigeladene für die Dauer der Überlassung der Wohnung an die Familie der Kl. unter der Auflage von Ausgleichszahlungen von der gesetzlichen Pflicht freigestellt, die Wohnung nur wohnberechtigten Personen zu überlassen. Die Beigeladene erhebt in Höhe der ihr auferlegten Ausgleichszahlungen ei nen Mietzuschlag von der Kl. Diese führt deswegen gegen die Beigeladene einen Zivilrechtsstreit, der mit Rücksicht auf das vorliegende Verfahren ausgesetzt ist. Im vorliegenden Verwaltungsrechtsstreit hat die Kl. die Freistellung unter einer Zahlungsauflage angefochten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat ihr auf die Berufung der Kl. durch Urteil vom 31. Au gust 1984 (s. WM 1985, 220) stattgegeben. Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision der Bekl., die die Verletzung formellen und materiellen Rechts rügt und in erster Linie die Klagebefugnis der Kl. bezweifelt.

Die Kl. verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beigeladene tritt der Revision bei.

II. Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt mit seiner Annahme, die Kl. sei befugt, die der Beigeladenen unter der Auflage von Ausgleichszahlungen erteilte Freistellung anzufechten, Bundesrecht (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Klage ist unzulässig. Der Kl. fehlt die Klagebefugnis. Sie kann nicht, wie es die Zulässigkeit der Anfechtungsklage voraussetzt, schlüssig geltend machen, durch den angefochtenen Verwaltungsakt in ihren Rechten verletzt zu sein (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO).

Die der Beigeladenen von der Bekl. unter der Auflage von Ausgleichszahlungen erteilte Freistellung ent faltet unmittelbare Rechtswirkungen allein im Verhältnis zwischen der zuständigen Stelle (vgl. § 3 WoB indG) und dem Verfügungsberechtigten (Vermieter); in Rechte des Mieters greift sie nicht ein. Nament lich sind die aus dem Mietvertrag folgenden privatrechtlichen Rechte der Kl. weder durch die Freistel lung noch durch die ihr beigefügte Zahlungsauflage unmittelbar betroffen. Zwar darf der Vermieter einer öffentlich geförderten Wohnung, der im Hinblick auf ihre Freistellung von Beschränkungen des Woh nungsbindungsgesetzes nach § 7 WoBindG laufende Ausgleichszahlungen zu entrichten hat, für diese Leistungen einen Mietzuschlag erheben (vgl. § 8 a Abs. 7 und 8, § 28 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b WoBin dG, § 26 Abs. 4 NMV). Der Zuschlag ist Teil der Kostenmiete im Sinne der preisrechtlich höchstzulässi gen Miete (vgl. § 3 Abs. 1 NMV). Er muß nicht vereinbart werden. Der Vermieter kann vielmehr insoweit auch einseitig den Mietvertrag ändern. Gemäß § 4 Abs. 7 Satz 1 NMV bestimmt sich die Durchführung einer zulässigen einseitigen Mieterhöhung gegenüber dem Mieter sowie der Zeitpunkt, von dem an sie wirksam wird, nach § 10 WoBindG, soweit nichts anderes vereinbart ist. Die Auflage von Ausgleichs zahlungen bei der Freistellung des Verfügungsberechtigten von gesetzlichen Bindungen ist danach aber nur Voraussetzung einer rechtswirksamen Erhöhung der Miete. Sie wirkt nicht unmittelbar auf das Mietrechtsverhältnis ein. Eine derartige Rechtswirkung tritt vielmehr erst dann ein, wenn der Vermieter von seiner durch die Zahlungsauflage begründeten Befugnis zur Mietpreisgestaltung Gebrauch macht und die Miete um den Zuschlag erhöht. Ein solches nur mittelbares Betroffensein des Mieters genügt nicht für die Annahme einer Verletzung von (Miet-)Rechten (vgl. Urteil vom 15. November 1985 - BVer wG 8 C 43.83 - BVerwGE 72, 226 [229] m.w.N.).

In ein sonstiges gegenüber staatlichen Eingriffen geschütztes privates Recht des Mieters greift die an den Vermieter gerichtete Zahlungsauflage ebenfalls nicht unmittelbar ein. Das Recht des Mieters, vom Vermieter nicht ungerechtfertigt mit einer Mieterhöhung überzogen zu werden, richtet sich ausschließ lich gegen den Vermieter. Dieses Recht wird durch die Auflage von Ausgleichszahlungen nicht ver kürzt. Denn dem Vermieter steht die Befugnis zur einseitigen Mieterhöhung gemäß § 10 Abs. 4 WoBin dG nicht zu, "soweit und solange eine Erhöhung der Miete durch ausdrückliche Vereinbarung mit dem Mieter oder einem Dritten ausgeschlossen ist oder der Ausschluß sich aus den Umständen ergibt". Die se Vorschrift ist dem § 19 Abs. 1 I. BMG nachgebildet und entspricht - abgesehen von unwesentlichen Abweichungen im Wortlaut - dem für preisfreien Wohnraum geltenden § 1 Satz 3 MHG. Ebenso wie § 19 I. BMG ist § 10 Abs. 4 WoBindG keine preisrechtliche Vorschrift. Die Mieterhöhung bleibt vielmehr preisrechtlich zulässig, nur das Gestaltungsrecht des Vermieters gegenüber dem Mieter ist privatrecht lich ganz oder teilweise ausgeschlossen (vgl. auch Fischer-Dieskau/Pergande, Das Bundesmietrecht, I. BMG § 19 Anm. 3). Zur Auslegung des § 10 Abs. 4 WoBindG - insbesondere zu der Frage, wann sich der Ausschluß einer Mieterhöhung "aus den Umständen ergibt" -, kann auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu § 19 Abs. 1 I. BMG zurückgegriffen werden. Danach verlangt die Prüfung, ob der Ausschluß einer Mieterhöhung "sich aus den Umständen ergibt", eine dem Grundsatz von Treu und Glauben gerecht werdende und die Interessenlage der Parteien berücksichtigende Würdigung der ge samten Verhältnisse, um den hypothetischen Parteiwillen zu ermitteln (vgl. BGH, Urteile vom 4. Februar 1958 - VIII ZR 13/57 - BGHZ 26, 310 [314 f.] und vom 20. Oktober 1959 - VIII ZR 28/59 - LM § 19 I. BMG Nr. 4 Bl. 1 [2]; siehe ferner BGH, Urteile vom 18. März 1968 - VIII ZR 49/66 - LM § 19 I. BMG Nr. 16 Bl. 1 und vom 30. Oktober 1963 - VIII ZR 68/62 - LM § 242 [Cd] BGB Nr. 95). Im Zivilrechtsstreit zwischen Vermieter und Mieter wegen der Erhöhung der Miete um die Zulage für Ausgleichszahlungen kommt der Freistellung unter einer Zahlungsauflage lediglich Tatbestandswirkung zu. Das reicht für die Annahme einer Klagebefugnis des Mieters nicht aus (vgl. Urteile vom 8. März 1985 - BVerwG 8 C 88.82 - Buchholz 454.32 § 9 WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1 [4] und vom 15. November 1985, a.a.O. S. 230 f.).

Die Freistellung des Verfügungsberechtigten unter der Auflage von Ausgleichszahlungen greift auch nicht in ein subjektives öffentliches Recht des Mieters ein. Ein solches Recht ist dann gegeben, wenn ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts nicht nur öffentlichen Interessen, sondern auch Individualinter essen derart zu dienen bestimmt ist, daß die Träger dieser Interessen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können (vgl. Urteile vom 25. Februar 1977 - BVerwG IV C 22.75 - BVerwGE 52, 122 [128] und vom 15. November 1985, a.a.O. S. 229 f.). Eine derartige Schutzfunktion zugunsten der Mie ter haben grundsätzlich die Vorschriften des § 8 WoBindG über die Bindung des Vermieters an die Ko stenmiete (vgl. Urteile vom 25. Juni 1982 - BVerwG 8 C 74.80 - Buchholz 454.32 § 8 WoBindG 1974 Nr. 2 S. 1 [5] und vom 15. November 1985, a.a.O. S. 230 m.w.N.). Das trifft indessen nicht auch für die Frei stellung nach § 7 Abs. 1 WoBindG zu. Diese kann zwar nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 WoBindG nicht nur wegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses oder eines überwiegenden berechtigten Interesses des Verfügungsberechtigten, sondern auch wegen eines überwiegenden berechtigten Inter esses eines Dritten erteilt werden, um die Berücksichtigung subjektiver Belange zu ermöglichen (vgl. die Begründung des Bundesrates zu dem Entwurf des Wohnungsbauänderungsgesetzes 1973, BT Drucks. 7/855, S. 11). Die Freistellungsvoraussetzungen sind insoweit den gleichlautenden Vorausset zungen für die Erteilung einer Zweckentfremdungs- und Abbruchgenehmigung nach § 12 Abs. 3 Satz 1 WoBindG angepaßt worden. Anders als bei Zweckentfremdungsgenehmigungen nach § 12 WoBindG (vgl. dazu Fischer-Dieskau/Pergande, WoBindG § 12 Anm. 4 [S. 7 f.]) und nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG (vgl. dazu Urteil vom 20. August 1986 - BVerwG 8 C 16.84 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 13 S. 46 [48]) kann jedoch der Adressat einer Freistellung ausschließlich der Verfügungsberechtigte (nicht der Mieter oder Wohnungssuchende) sein. Allein den Verfügungsberechtigten beschränken nämlich die gesetzlichen Bindungen in seiner Handlungsfreiheit, von denen die zuständige Stelle nach § 7 Abs. 1 und 2 WoBindG freistellen kann. Die Freistellung ist dementsprechend selbst dann, wenn sie wegen ein es überwiegenden berechtigten Interesses eines Dritten erteilt wird, nur dem Verfügungsberechtigten, nicht etwa auch dem Dritten schriftlich mitzuteilen (§ 7 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 1 WoBindG; vgl. auch Fi scher-Dieskau/Pergande/Schwender/Bellinger, WoBindG § 7 Anm. 7 [S. 20/Stand: Oktober 1985]). Ein e Beteiligung von Dritten (Wohnungssuchenden oder Mietern) sieht das Wohnungsbindungsgesetz ausnahmslos nicht vor, obwohl bei einer Freistellung des Verfügungsberechtigten für eine einzelne Wohnung wegen eines überwiegenden berechtigten Interesses eines (naturgemäß bestimmten oder be stimmbaren) Dritten an der Freistellung von den Bindungen des § 4 WoBindG der Dritte (Wohnungssu chende oder Mieter) in aller Regel unschwer beteiligt werden könnte. Wenn der Gesetzgeber gleichwohl auch dem berechtigt interessierten Dritten weder eine Anfechtungsbefugnis noch eine sonstige verwal tungsverfahrensrechtliche Schutzposition eingeräumt hat, deutet bereits dies auf das Fehlen einer drittschützenden Funktion der Vorschriften über die Freistellung hin (vgl. auch Urteil vom 15. November 1985, a.a.O. S. 232).

Eine nähere Betrachtung erhärtet, daß selbst ein an der Freistellung überwiegend berechtigt interes sierter Dritter nicht die rechtsfehlerfreie Anwendung der Vorschriften über die Freistellung von der Aus nahme-Wohnberechtigungsbescheinigung wegen Vorliegens einer besonderen Härte nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c WoBindG. Die Freistellung aus überwiegendem berechtigten Interesse eines Dritten und die Ausnahme-Wohnberechtigungsbescheinigung haben zwar im Ergebnis übereinstimmend den Inhalt, den Bezug einer Sozialwohnung durch einen Wohnungsuchenden zu erlauben, obwohl dieser die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt. Die Ausnahme-Wohnberechtigungsbescheinigung berechtigt jedoch in erster Linie den Wohnungssuchenden, die Freistellung hingegen allein den Verfü gungsberechtigten. Der Wohnungssuchende, der eine (gezielte) Ausnahme-Wohnberechtigungsbe scheinigung wegen einer besonderen Härte beantragt, hat dementsprechend als Antragsberechtigter unter den in § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c WoBindG bezeichneten Voraussetzungen einen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung (vgl. Urteile vom 5. Juli 1985 - BVerwG 8 C 22.83 - Buchholz 454.32 § 5 WoBindG 1974 Nr. 1 S. 1 [4 f.] und vom 1. Oktober 1986 - BVerwG 8 C 29.84 - UA. S. 10 f. [zur Veröffentlichung bestimmt]). Bei der Freistellung ergeht eine Ermessensentscheidung ausschließ lich gegenüber dem Verfügungsberechtigten, der den gesetzlichen Belegungsbindungen unterworfen ist. Die Freistellung erlaubt es ihm, die öffentlich geförderte Wohnung an - jedenfalls für diese Wohnung - nicht wohnberechtigte Personen zu überlassen. Insoweit erweitert sie den Handlungsspielraum des Verfügungsberechtigten in dessen öffentlich-rechtlichem Verhältnis zu der zuständigen Stelle. Gege nüber dem Wohnungsuchenden oder Mieter regelt die Freistellung hingegen unmittelbar nichts. Nament lich begründet sie keinen Anspruch des Wohnungsuchenden auf Überlassung der Wohnung. Es bleibt vielmehr der freien Entscheidung des Verfügungsberechtigten überlassen, ob er von der Freistellung Gebrauch macht oder die Wohnung einem wohnberechtigten Wohnungsuchenden gegen Übergabe ein er Wohnberechtigungsbescheinigung überläßt.

Zwar ist für die Freistellung - anders als für die Wohnberechtigungsbescheinigung und die Benutzungs genehmigung (vgl. §§ 5 und 6 WoBindG) - ein Antrag nicht vorgeschrieben. Die zuständige Stelle kann vielmehr den Verfügungsberechtigten auch von Amts wegen von einzelnen oder sämtlichen Bele gungsbindungen freistellen, um ihm die Vermietung der Wohnung an einen erweiterten Kreis von Woh nungsuchenden zu ermöglichen und damit zugleich einen Leerstand der Wohnung zu verhindern (vgl. auch Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender/Bellinger, WoBindG § 7 Anm. 7 [S. 19/Stand: Oktober 1985]). Die zuständige Stelle kann jedoch den Verfügungsberechtigten auch durch eine "gezielte" Frei stellung nicht zwingen, einem bestimmten Dritten, der ein überwiegendes berechtigtes Interesse an der Nutzung der Wohnung hat, diese zu überlassen. Einen Kontrahierungszwang für den Verfügungsbe rechtigten zugunsten eines bestimmten Wohnungsuchenden sieht das Wohnungsbindungsgesetz grundsätzlich nicht vor. Der Verfügungsberechtigte ist vielmehr befugt, sich den Mieter aus dem Kreise der in Betracht kommenden Wohnberechtigten grundsätzlich frei auszuwählen.

Ebenso wie der Verfügungsberechtigte darüber entscheidet, wem er die "freigestellte" Wohnung über läßt, hat er auch allein darüber zu befinden, ob er als Adressat der Freistellung Nebenbestimmungen - wie die hier in Rede stehende Zahlungsauflage - akzeptiert. Diese schränken nämlich nur ihm gegenü ber den begünstigenden Verwaltungsakt der Freistellung ein. Namentlich wird die Zahlungsauflage nur dem Verfügungsberechtigten gegenüber festgesetzt. Sind ihm mit der Freistellung Ausgleichszahlun gen unanfechtbar auferlegt worden und macht er von der Freistellung Gebrauch, so kann die Auflage le diglich ihm gegenüber im Wege des Verwaltungszwangs (vgl. § 24 WoBindG) vollstreckt oder die Frei stellung aufgrund des § 49 Abs. 2 VwVfG widerrufen werden, wenn er die Zahlungen gegenüber der zu ständigen Stelle verweigert (vgl. auch Fischer-Dieskau/Pergande/ Schwender/Bellinger, WoBindG § 7 Anm. 6.2 [S. 16/Stand: Januar 1984]). Ob ein nicht wohnberechtigter Mieter wirtschaftlich die dem Ver fügungsberechtigten auferlegten Ausgleichszahlungen aufzubringen hat, hängt - wie bereits ausge führt - von dem Inhalt der mietvertraglichen Vereinbarungen ab. Ist der nicht wohnberechtigte Mieter im Hinblick auf den vom Verfügungsberechtigten verlangten Mietzuschlag für die diesem auferlegten Ausgleichszahlungen nicht bereit, die Wohnung zu mieten, mag der Verfügungsberechtigte entweder selbst die Zahlungsauflage anfechten oder von der Freistellung keinen Gebrauch machen, um einer Zahlungspflicht zu entgehen. Der Wohnungsuchende oder Mieter kann hingegen weder den Verfü gungsberechtigten zwingen, die unmittelbar nur diesen belastende Auflage von Ausgleichszahlungen anzufechten, noch selbst gegen die Auflage vorgehen. Daß der Mieter wirtschaftlich durch einen Weg fall der Zahlungsauflage mittelbar begünstigt wird, begründet zwar ein Interesse daran, sich gegen die dem Verfügungsberechtigten auferlegten Ausgleichszahlungen durch Inanspruchnahme verwaltungs gerichtlichen Rechtsschutzes zu wehren, verschafft ihm aber kein subjektives öffentliches Recht. In sofern ähnelt seine Position der des Mieters einer Wohnung, deren Eigentümer es ablehnt, ihre - auf An trag auszusprechende - Anerkennung als steuerbegünstigt zu beantragen. Denn auch ein solcher Mie ter hat ein berechtigtes Interesse an der Anerkennung der gemieteten Wohnung als steuerbegünstigt, weil er durch die Grundsteuervergünstigung eine Senkung seiner Miete erreichen kann. Gleichwohl hat der Mieter keinen eigenen Anspruch auf Anerkennung. Er kann vielmehr, obwohl er als Dritter an der Anerkennung ein berechtigtes Interesse hat, den Antrag auf Anerkennung nur mit Einwilligung des Bau herrn stellen (vgl. § 83 Abs. 1 Satz 2 II. WoBauG). Der Antrag und dementsprechend auch eine auf Er teilung der Anerkennung gerichtete Klage müssen darauf gerichtet sein, dem Bauherrn den Anerken nungsbescheid zu erteilen. Denn der Mieter macht dann im eigenen Namen geltend, daß der Bauherr in seinen Rechten verletzt sei. Die Vorschrift des § 83 Abs. 1 Satz 2 II. WoBauG enthält insoweit eine anderweitige gesetzliche Bestimmung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. Urteil vom 4. Oktober 1965 - BVerwG VIII C 99.64 - BVerwGE 22, 113 [116]). Da für den an einer Freistellung (ohne Zahlungsauflage) berechtigt interessierten Dritten keine entsprechende gesetzliche Regelung getroffen worden ist, kann er Rechte des Verfügungsberechtigten auch mit dessen Einwilligung nicht im eigenen Namen geltend machen. Der an einer Freistellung

Oktober 1965 - BVerwG VIII C 99.64 - BVerwGE 22, 113 [116]). Da für den an einer Freistellung (ohne Zahlungsauflage) berechtigt interessierten Dritten keine entsprechende gesetzliche Regelung getroffen worden ist, kann er Rechte des Verfügungsberechtigten auch mit dessen Einwilligung nicht im eigenen Namen geltend machen. Der an einer Freistellung berechtigt interessierte Dritte muß sich vielmehr mit dem Verfügungs berechtigten darüber verständigen, wer von beiden die mit einer Freistellung auferlegte etwaige Ausgleichszahlung tragen soll. Der "Interessenausgleich" zwischen Verfügungsberechtigtem und Woh nungsuchendem ist ausschließlich im privatrechtlichen Verhältnis dieser beiden Vertragsschließenden zu suchen.