Keine Festschreibung eines bauordnungsrechtlichen Substandards in Milieuschutzgebieten

Keine Festschreibung eines bauordnungsrechtlichen Substandards in Milieuschutzgebieten; Öffnungsklausel zur Ermöglichung von Modernisie­run­gen

1. Der Bau eines zusätzlichen Fahrstuhlausstiegs zwischen dem zweiten und dritten Obergeschoss dient der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungsstandards, so dass auch bei einem Hausgrundstück, das im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung liegt, ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung besteht.

2. Etwaige höhere Mietbelastungen und eine Verdrängungswirkung in gewissem Umfang für einkommensschwache Mieter sind hinzunehmen.

(Leitsätze der Redaktion)

Die Kl. begehrt eine Baugenehmigung zur Anbringung eines (weiteren) Fahrstuhlausstiegs.

Die Kl. ist Eigentümerin des Grundstücks. Das mit einem sechsgeschossigen Wohnhaus - fünf Geschosse nebst Dachgeschoss - bebaute Grundstück liegt im Geltungsbereich der Verordnung über die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung des Gebietes „Arnimplatz" im Bezirk Pankow von Berlin vom 23. März 1999 (GVBI. S. 104). Ein Bebauungsplan existiert nicht.

Am 21. Juli 2008 erteilte der Bekl. der Kl. antragsgemäß die Baugenehmigung Nr. ..., mit welcher neben dem Dachgeschossausbau und dem Anbau von Balkonen auch der Anbau eines Aufzuges mit (nur) zwei Ein- und Ausstiegen - im Erdgeschoss sowie zur Erschließung des Dachgeschosses genehmigt wurde. Es handelt sich um einen 4-Personen-Aufzug, dessen Fahrkorb 80 cm breit und 110 cm tief ist.

Am 9. November 2009 stellte die Kl. einen Nachtragsantrag zu der genannten Baugenehmigung, mit welchem ein weiterer Ein- und Ausstieg zwischen dem 2. und 3. Obergeschoss beantragt wurde.

Mit der am 6. April 2010 zunächst als Untätigkeitsklage erhobenen Klage verfolgt die Kl. ihr Begehren weiter. Es bestehe ein Genehmigungsanspruch auf der Grundlage von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB. Das Vorhaben diene der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungsstandards und sei zudem im Hinblick auf § 39 Abs. 4 BauO Bln bauordnungsrechtlich zwingend geboten.

Während des Klageverfahrens hat der Bekl. den Nachtragsantrag mit Bescheid vom 9. Juni 2010 abgelehnt. Der nachträgliche Einbau von Aufzugshaltepunkten sei bauordnungsrechtlich nicht vorgeschrieben. Er sei zudem geeignet, die Zusammensetzung der ansässigen Wohnbevölkerung zu gefährden. Denn die zusätzliche Erreichbarkeit der oberen Geschosse mittels Aufzug sei mit einer Aufwertung der betreffenden Wohnungen verbunden, womit eine Anhebung der Miete möglich werde, weshalb nicht auszuschließen sei, dass für Einkommensschwache und Durchschnittsverdiener kein angemessener Wohnraum zur Verfügung stehen würde.

Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die Kl. hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung; der ablehnende Bescheid ist rechtswidrig und verletzt sie in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Gemäß § 71 Abs. 1 BauO Bln ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind. Das ist hier der Fall, wobei das Gericht mit den Beteiligten davon ausgeht, dass eine (Nachtrags-) Baugenehmigung trotz der Regelung des § 62 Abs. 1 Nr. 2c) BauO Bln schon wegen des Zusammenhangs mit dem bereits verwirklichten, genehmigungspflichtigen Gesamtvorhaben erforderlich ist (vgl. Strohhäker, in: Simon/Busse, BayBO, 96. EL Juni 2009, Art. 37 Rn. 13).

1. Dem Vorhaben stehen keine erhaltungsrechtlichen Vorschriften - über die gem. § 173 Abs. 1 Satz 2 BauGB im baurechtlichen Genehmigungsverfahren mit entschieden wird (VGH München, Urteil vom 12. Februar 1996 - 14 B 90.1485 - BRS 58, Nr. 246) - entgegen. Die Kl. hat vielmehr einen Anspruch auf die Erteilung der erhaltungsrechtlichen Genehmigung gemäß § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB. Danach ist die Genehmigung zu erteilen, wenn die Änderung einer baulichen Anlage der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungsstandards einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient.

Mit dieser zum 1. Januar 1988 in Kraft getretenen Regelung soll zum einen klargestellt werden, dass auch in den dort genannten Fällen Änderungen von baulichen Anlagen der Genehmigungspflicht unterliegen, nachdem der zuständige Ausschuss sich noch für eine Genehmigungsfreiheit ausgesprochen hatte (vgl. BT-Drs. 13/7589 S. 29); zum anderen soll in der Sache vermieden werden, dass in Milieuschutzgebieten ein bauordnungsrechtlicher „Substandard" festgeschrieben wird (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2004 - 4 B 85/04 -). Dabei ist hinsichtlich des bauordnungsrechtlichen Mindeststandards nicht auf das Bauordnungsrecht zum Zeitpunkt der Errichtung der Gebäude abzustellen; auch die landesrechtlichen Verpflichtungen, Gebäude nachzurüsten (vgl. § 85 BauO Bln), sind nicht maßgeblich, denn derartige gesetzliche Anforderungen müssen ohnehin erfüllt werden. Vielmehr ist - entgegen der Ansicht des Bekl. - davon auszugehen, dass die aktuell geltenden bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen den Standard umschreiben, für den die Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB grundsätzlich zu erteilen ist (BVerwG, a.a.O.). Der Gesetzgeber hat mit § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB eine Art „Öffnungsklausel" zur Ermöglichung von Modernisierungen geschaffen, um der Gefahr einer dauerhaften Festschreibung unzuträglicher Wohnsituationen zu begegnen; er bringt mit dieser Regelung zugleich zum Ausdruck, dass er die Anhebung des Wohnstandards auf eine zeitgemäße Ausstattung ungeachtet etwaiger höherer Mietbelastungen für sinnvoll erachtet und im Hinblick auf dieses Ziel offenbar auch bereit ist, in gewissem Umfang Verdrängungswirkungen hinzunehmen (OVG Berlin, Urteil vom 10. Juni 2004 - OVG 2 B 3.02 -).

Der Bau eines zusätzlichen Fahrstuhlausstiegs zwischen dem 2. und 3. Obergeschoss dient unter Berücksichtigung der Regelung des § 39 Abs. 4 BauO Bln der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungsstandards.

Gemäß § 39 Abs. 4 BauO müssen Gebäude mit mehr als vier oberirdischen Geschossen Aufzüge in ausreichender Zahl haben (Satz 1). Von diesen Aufzügen muss mindestens ein Aufzug Kinderwagen, Rollstühle, Krankentragen und Lasten aufnehmen können und Haltestellen in allen Geschossen haben (Satz 2); dieser Aufzug muss von der öffentlichen Verkehrsfläche aus und von allen Geschossen mit Aufenthaltsräumen stufenlos erreichbar sein (Satz 3).

§ 39 Abs. 4 BauO ist für das sechsgeschossige Gebäude der Kl. grundsätzlich anwendbar; wie oben ausgeführt, überträgt § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB den Normgehalt auf Bestandsbauten im Milieuschutzgebiet. Satz 2 der Vorschrift ist auch zweifelsfrei zu entnehmen, dass die einmal ausgelöste Aufzugspflicht nicht auf die oberen Geschosse oder gar das Dachgeschoss beschränkt ist (vgl. Dyroff, Was in Milieuschutzgebieten geht und was nicht, GE 2009, 302, 304).

Dass die bauordnungsrechtliche Regelung über das Vorhandensein von Aufzügen in mehrgeschossigen Gebäuden im Rahmen des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB von vorneherein nicht einschlägig sein sollte (so wohl Köhler, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 172 Rn. 97b), ist nicht ersichtlich, denn dort werden global sämtliche bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen in Bezug genommen. Der Passus „unter Berücksichtigung" macht jedoch deutlich, dass das Bestehen bauordnungsrechtlicher Mindestanforderungen nicht automatisch und zwingend zur Genehmigungspflicht von Maßnahmen führt, die der Herstellung dieses Mindeststandards dienen. Die „Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen" ist kein selbständiges Tatbestandsmerkmal, sondern dient der Ausfüllung und näheren Bestimmung des Tatbestandsmerkmals „zeitgemäßer Ausstattungsstandard". Das Vorliegen einer entsprechenden bauordnungsrechtlichen Mindestanforderung hat Indizwirkung dafür, dass es um die Herstellung eines solchen Standards geht, denn für den Regelfall ist davon auszugehen, dass bauordnungsrechtliche Mindestanforderungen nicht höher liegen als der zeitgemäße Ausstattungsstandard einer durchschnittlichen Wohnung (Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 172 Rn. 52). Wohl in dieselbe Richtung zielend, wenn auch umgekehrt formuliert, hat das BVerwG - allerdings in Form eines obiter dictums - dargelegt, dass „die bauordnungsrechtlich bestehende Pflicht zum Einbau eines Aufzugs für Gebäude mit einer höheren Zahl an Stockwerken ... nicht stets auch die Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB rechtfertigen" mag (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 2004). Das erkennende Gericht interpretiert die Formulierung „nicht stets auch" dahin gehend, dass das BVerwG im Grundsatz ebenfalls von einer Indizwirkung zugunsten eines Genehmigungsanspruchs ausgeht, es aber sorgfältiger Prüfung bedarf, ob aufgrund besonderer Umstände im konkreten Fall etwas anderes gilt. Das BVerwG nennt als Prüfungsmaßstab insoweit die Kostenträchtigkeit des Bauvorhabens (BVerwG, a.a.O.), womit auf das im Vorhaben - wegen möglicher Mieterhöhungen - liegende Verdrängungspotential abgestellt wird (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 97. EL 2010, § 172 Rn. 190). Darüber hinaus wird auch dem Ausmaß des im Gebiet generell bestehenden Verdrängungsdrucks und nicht zuletzt Sinn und Zweck der einschlägigen bauordnungsrechtlichen Regelung Bedeutung zukommen.

Nach diesen Maßstäben ist hier nicht davon auszugehen, dass das aufgrund § 39 Abs. 4 BauO BIn bestehende Indiz, das Vorhandensein eines - nicht nur das Dachgeschoss erschließenden - Aufzuges entspreche dem zeitgemäßen durchschnittlichen Ausstattungsstandard eines mehr als viergeschossigen Gebäudes, widerlegt ist.

Dass der Bau des konkreten Aufzugs nebst Haltestelle zwischen 2. und 3. OG „ungewöhnlich kostenaufwendig" (BVerwG, a.a.O.) wäre, ist angesichts von dessen eher bescheidenen Ausmaßen und der bautechnischen Ausführung (Anbau an der Rückseite des Bestandsgebäudes ohne grundlegende Eingriffe in die Bausubstanz) nicht erkennbar. Bei der Beurteilung der laufenden Unterhaltskosten ist zu beachten, dass ein Zusammenhang mit der Anzahl der Aufzüge und mit der Geschosszahl besteht: Eher niedrige Aufzugskosten entstehen bei neun und mehr Geschossen, während Häuser mit bis zu fünf Geschossen höhere Aufzugskosten verursachen (Berliner Mietspiegel 2011, Seite 23). Das Gebäude der Kl. ist in dieser Hinsicht mit einem einzigen Aufzug und sechs Geschossen im Mittelfeld anzusiedeln.

Der Sinn der bauordnungsrechtlichen Pflicht zum Einbau von Aufzügen in mehrgeschossigen Gebäuden erschließt sich aus den Regelungen in § 39 Abs. 4 Satz 2, 3 BauO BIn: Die Aufzüge sollen Behinderten, Personen mit Kinderwagen und schweren Lasten den Zugang zu den Obergeschossen ermöglichen oder erleichtern sowie den Transport liegender Kranker einfacher machen. Der streitgegenständliche Aufzug vermag diesen Gesetzeszweck wegen seiner geringen Größe und weil sich die Haltestellen - wohl aus zwingenden bautechnischen Gründen - auf „halber Treppe" befinden, zwar nicht vollständig zu erfüllen. Er bietet jedoch erhebliche Vorteile etwa für den Transport kompakter Lasten, für leicht Gehbehinderte, körperlich schwache und alte Menschen (vgl. a. § 51 Abs. 2 Satz 1 BauO) sowie für kleine Kinder mit oder ohne ,,Buggy" und verwirklicht so einen wesentlichen Teil des in § 39 Abs. 4 BauO BIn festgeschriebenen bauordnungsrechtlichen Mindeststandards.

Dass im Erhaltungsgebiet „Arnimplatz" ein extremer Verdrängungsdruck auf einkommensschwache Bevölkerungsteile herrscht, der bereits geringfügige Wohnwertsteigerungen als problematisch erscheinen lassen und somit einen (zeitweisen) Verzicht auf die Einhaltung bauordnungsrechtlicher Mindeststandards rechtfertigen könnte, ist nicht ersichtlich. Die Studie „Sozialstruktur und Mietentwicklung in den Milieuschutzgebieten im Bezirk Pankow von Berlin 2010" der TOPOS Stadtforschung - abrufbar im Internet - konstatiert zwar einen stärker gewordenen Verdrängungsdruck, erkennt im Vergleich zu den anderen Gebieten aber gleichwohl nur eine „leicht unterdurchschnittliche Priorität" zur Aufrechterhaltung des Milieuschutzes. Angesichts des Umstandes, dass der Mietspiegel 2011 das Vorhandensein eines Aufzugs bei Gebäuden von mehr als fünf Geschossen nicht als wohnwerterhöhendes Merkmal ansieht (s. dort Seite 19), erscheint ohnehin zweifelhaft, ob sich der Aufzug bei eventuellen künftigen Vermietungen der z. Zt. wohl ganz oder überwiegend von den Eigentümern selbst bewohnten Wohnungen in relevanter Weise auf die Miethöhe auswirken würde und damit „verdrängungsverdächtig" ist. Jedenfalls liegt die Annahme nahe, dass ein aus möglichen Mieterhöhungen resultierendes - geringes - Verdrängungspotential dadurch kompensiert würde, dass ein Aufzug der angestammten älteren Bevölkerung überhaupt erst ermöglicht, im Gebiet zu verbleiben (so auch Dyroff, a.a.O. S. 304).

Die 13. Kammer des VG Berlin hat mit Urteil vom 21. Juni 2011 eine lange erwartete und wegweisende Entscheidung gefällt: Eigentümer von Wohnhäusern im Milieuschutzgebiet, die einen Fahrstuhl ein- oder anbauen wollen, haben in der Regel einen Anspruch auf die dafür erforderliche milieuschutzrechtliche Erlaubnis. Ein Aufzug, so das Gericht, ermögliche der angestammten älteren Bevölkerung überhaupt erst, im Gebiet zu verbleiben!

Die Fahrstuhlfrage gehört zu den umstrittensten Problemen im Recht der Milieuschutzgebiete (vgl. Dyroff, Was in Milieuschutzgebieten geht und was nicht, GE 2009, 302 ff.). Maßgebliche Rechtsnorm ist § 172 Abs. 4 BauGB, dessen Satz 1 zunächst darauf abstellt, ob durch die geplanten Maßnahmen eine Verdrängungsgefahr für die angestammte Wohnbevölkerung bewirkt wird. Angesichts der hohen Kosten, die der Einbau von Fahrstühlen für die betroffenen Mieter mit sich bringen kann, betrachten die Berliner Behörden diesen als einen in der Regel unzulässigen Verdrängungsfaktor.

Besondere Bedeutung kommt § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB zu, wonach eine Genehmigung zu erteilen ist, wenn die Änderung einer baulichen Anlage „der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungsstandards einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient". Hier kommt § 39 Abs. 4 BauO Bln ins Spiel, wonach Gebäude mit mehr als vier oberirdischen Geschossen „Aufzüge in ausreichender Zahl" haben müssen, die „von allen Geschossen mit Aufenthaltsräumen stufenlos erreichbar sein müssen". Bislang war ungeklärt, ob und inwieweit diese Vorschrift, die eigentlich für Neubauten gilt, den „zeitgemäßen Ausstattungsstandard" von Wohnungen definiert.

Die Berliner Lesart dieser Norm führte in der Praxis oft zu erstaunlichen Ergebnissen: So erhielten häufig Eigentümer, die das Dachgeschoss ausbauten, zwar eine Genehmigung zur Errichtung eines Fahrstuhles. Dieser wurde allerdings nicht für die Erschließung der übrigen Geschosse genehmigt, durfte also nur im Erdgeschoss und im Dachgeschoss halten.

Auch im hier zu entscheidenden Fall hatte die Behörde dem Eigentümer den Fahrstuhl nur zur Erschließung des ausgebauten Dachgeschosses (5. OG) erlaubt. Mit der Klage begehrte er die Genehmigung für einen weiteren Ein- bzw. Ausstieg zwischen dem 2. und 3. Obergeschoss.

Das Verwaltungsgericht stellt zunächst klar, dass sich der Begriff der „bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen" in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB auf das aktuelle, für Neubauten geltende Bauordnungsrecht bezieht. Das Vorliegen einer solchen bauordnungsrechtlichen Mindestanforderung führe zwar nicht automatisch und zwingend zur Genehmigungspflicht, habe aber Indizwirkung dafür, dass es um die Herstellung des zu genehmigenden „zeitgemäßen Ausstattungsstandards" geht. Dies gelte auch für Fahrstühle.

Es bedürfe somit einer sorgfältigen Prüfung, ob trotz dieser Indizwirkung im Einzelfall etwas anderes gelte. Hierbei seien die „Kostenträchtigkeit des Bauvorhabens", das „Ausmaß des im Gebiet bestehenden Verdrängungsdrucks" und „Sinn und Zweck der einschlägigen bauordnungsrechtlichen Regelung" zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund sei der hier geplante Fahrstuhl mit dem zusätzlichen Ausstieg zu genehmigen, auch wenn er die Anforderungen des § 39 Abs. 4 BauO Bln (z. B. stufenlose Erreichbarkeit von allen Geschossen, Aufnahmemöglichkeit für Krankenliegen) nicht vollständig erfülle, denn er fördere jedenfalls den mit der Norm verfolgten Zweck.

Wegen der „grundsätzlichen Bedeutung" der Angelegenheit hat das Verwaltungsgericht die Berufung zum Oberverwaltungsgericht zugelassen; es kann also gut sein, dass der Streit in die nächste Instanz geht.

Konsequenzen für die Praxis: Wenn die Entscheidung rechtskräftig wird, wird sie erhebliche Auswirkungen auf die Genehmigungspraxis in den Berliner Milieuschutzgebieten haben. Während die Bezirke bislang zu Fahrstühlen grundsätzlich Nein und nur ausnahmsweise Ja sagten, dürfte sich dieses Verhältnis nun umkehren: Bei Gebäuden mit mehr als vier Geschossen (= EG und drei OG) besteht grundsätzlich ein Anspruch auf Genehmigung eines Aufzuges mit Haltemöglichkeit in allen Geschossen. Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn der Bau des Aufzuges im konkreten Fall „ungewöhnlich kostenaufwendig" wäre oder im Erhaltungsgebiet ein „extremer Verdrängungsdruck" herrscht.

Besondere Bedeutung dürfte die Entscheidung für die älteren Gebietsbewohner haben, die auf einen Fahrstuhl angewiesen sind oder in absehbarer Zeit angewiesen sein werden; so wurde die Klage im hier entschiedenen Fall auf Betreiben einer 70-jährigen Bewohnerin im dritten Obergeschoss des Hauses erhoben. Zu Recht stellte das Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung fest, „dass ein Aufzug der angestammten älteren Bevölkerung überhaupt erst ermöglicht, im Gebiet zu verbleiben".