Keine Hemmung des Fristablaufs der Geltungsdauer einer Baugenehmigung

Nachbarrechtsbehelfe gegen eine Baugenehmigung hemmen mangels planwidriger Regelungshöhe den Fristablauf der Geltungsdauer einer Baugenehmigung nicht.

(Leitsatz der Redaktion)

[…] a. Die mit der Klage angegriffenen Baugenehmigungen und Befreiungsentscheidungen sind durch Zeitablauf erloschen.

aa. Nach § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 BauO Bln in der hier anwendbaren - bis zum 20. April 2018 geltenden - Fassung (vgl. § 89 Abs. 2 BauO Bln) erlöschen Baugenehmigungen und Entscheidungen über andere öffentlich-rechtliche Anforderungen, die in die Baugenehmigung eingeschlossen werden, wenn nicht innerhalb von drei Jahren nach ihrer Erteilung mit der Ausführung des Bauvorhabens begonnen wurde. So verhält es sich hier. Denn die Beigeladene, die für ihre Baugenehmigungen keine Verlängerungsanträge i.S.v. § 73 Abs. 2 BauO gestellt hatte, hat eingeräumt, bis zum heutigen Tage keine relevante Bautätigkeit in Bezug auf die streitgegenständlichen Baugenehmigungen entfaltet zu haben. Damit haben sich nicht nur die Baugenehmigungen, sondern auch die Befreiungsentscheidungen erledigt.

bb. Gründe für die Annahme, die Drei-Jahres-Frist habe sich verlängert und sei aus diesem Grund noch nicht verstrichen, liegen bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht vor.

Insbesondere ist der Fristablauf nicht durch ein von außen kommendes Ausführungshindernis gehemmt worden.

(1) Die Unterlassungsanordnungen des Bezirksamts Steglitz-Zehlendorf von Berlin vom 4. und 13. Juli 2018 haben den Ablauf der Geltungsfrist der Baugenehmigungen nicht gehemmt.

Zwar können hoheitliche Eingriffe, die den Bauherrn rechtlich an der Ausnutzung einer ihm erteilten Genehmigung hindern, eine solche Hemmung bewirken (vgl. OVG Münster, Urteil vom 17. Juli 2013 - 7 A 1896/12 - juris Rn. 62). Denn Regelungszweck dieser Geltungsdauer ist es auch, dem Bauherrn einen angemessenen Dispositionszeitraum zur Verwirklichung des Vorhabens einzuräumen (vgl. Kohl in: Meyer/Achelis u. a., BauO Bln, 7. Aufl. 2022, Rn. 13 zu § 73). Voraussetzung für die Annahme eines Hemmungstatbestandes ist jedoch, dass die hoheitliche Maßnahme nicht der Risikosphäre des Bauherrn zuzurechnen bzw. von diesem zu vertreten ist (vgl. Schulz/Krampetz/Vornholt in: Spannowsky/Pützenbacher, BeckOK Bauordnungsrecht Hessen, Stand: November 2022, Rn. 115 zu § 74 HBO; OVG Lüneburg, Urteil vom 18. April 1985 - 1 A 114/82 - BauR 1986, 310 [311]). Denn eine Hemmung in Bezug auf die Geltungsdauer einer Baugenehmigung kommt mit Blick auf den vorgenannten Regelungszweck grundsätzlich nur in Betracht, wenn der Ausnutzung der Genehmigung Umstände entgegenstehen, die außerhalb des Einwirkungsbereichs des Bauherrn liegen (vgl. Decker in: Busse/Kraus, BayBO, Stand: August 2022, Rn. 61 zu Art. 69). Maßgebend ist insoweit nach der Rechtsprechung des Senats, ob der Bauherr (erstens) auf den Eintritt des Ereignisses keinerlei Einfluss hatte und er es (zweitens) auch unter Aufbietung aller ihm nach den Umständen des Falls zumutbaren Anstrengungen nicht hätte erkennen bzw. abwenden können (vgl. Beschluss vom 10. März 2015 - OVG 2 S 22.14 - EA S. 6).

Gemessen hieran scheidet die Annahme einer Hemmung mit Blick auf die ergangenen Unterlassungsanordnungen bei summarischer Prüfung aus. Denn den fraglichen Anordnungen lagen zwei Beschlüsse über den Erlass einstweiliger Anordnungen des Verwaltungsgerichts Berlin vom 29. Juni 2018 (VG 24 L 181.18) bzw. vom 4. Juli 2018 (VG 24 L 241.18) zugrunde, mit denen das Bezirksamt zu den entsprechenden Maßnahmen verpflichtet worden war. In diesen Beschlüssen hatte das Verwaltungsgericht u. a. darauf hingewiesen, dass es die Beigeladene im Vorfeld der beabsichtigten Baumaßnahme unterlassen habe, „frühzeitig vor dem geplanten Baubeginn Ermittlungen und Bestandsaufnahmen vorzunehmen, deren Erforderlichkeit sich aufgrund der naturräumlichen Besonderheiten hätten aufdrängen müssen“. Davon, dass die Beigeladene das Ergehen der Unterlassungsanordnungen bei Aufbietung aller ihr zumutbaren Anstrengungen nicht hätte abwenden können, kann bei dieser Sachlage nicht ausgegangen werden.

(2) Auch die im Jahr 2017 vom Antragsteller sowie von Nachbarn erhobenen Klagen haben keine Hemmung des Ablaufs der Geltungsdauer der Baugenehmigungen bewirkt. Ob ein Nachbarrechtsbehelf gegen eine Baugenehmigung den Fristablauf entsprechend den §§ 204, 209 BGB hemmt, ist umstritten (vgl. VG Berlin, Urteil vom 21. November 2019 - VG 13 K 451.16 -, UA S. 4 f. einerseits, sowie - zur vergleichbaren Problematik bei Bauvorbescheiden: VG Berlin, Urteil vom 16. Dezember 2019 - 19 K 285.18 - juris Rn. 28 andererseits, vgl. ferner bereits VGH Mannheim, Urteil vom 25. März 1999 - 8 S 218/99 - juris Rn. 19 und OVG Münster, Beschluss vom 22. Juni 2001 - 7 A 3553/00 - juris Rn. 3 f. sowie Kohl, aaO., Rn. 15). Nach Auffassung des Senats fehlt es zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats jedenfalls an der für eine entsprechende Anwendung der §§ 204, 209 BGB erforderlichen planwidrigen Regelungslücke. Denn der Berliner Gesetzgeber hat die Berliner Bauordnung in den vergangenen gut 20 Jahren, in denen das Problem der Hemmung der Geltungsdauer einer Baugenehmigung bei Nachbarrechtsbehelfen bekannt war, mehrfach grundlegend geändert, ohne hierbei eine Hemmungsregelung einzuführen. Davon, dass sich das Fehlen einer solchen Regelung aus dem unbeabsichtigten Abweichen des Gesetzgebers von seinem Regelungsplan ergäbe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2017 - 4 C 6/16, 4 C 6/16 [4 C 13/14], juris Rn. 15 unter Hinweis auf BGH, Urteil vom 14. Dezember 2015 - VIII ZR 232/15 - GE 2017, 166, juris Rn. 33), kann nach Ablauf eines derart langen Zeitraums aus Sicht des Senats keine Rede (mehr) sein. Insoweit scheidet eine Hemmung durch die Klage einer nach § 3 UmwRG anerkannten Vereinigung ebenfalls aus.

In der Rechtsprechung der Berliner Verwaltungsgerichtsbarkeit war bisher umstritten, ob ein Nachbarrechtsbehelf gegen eine Baugenehmigung den Fristablauf der Geltungsdauer der Baugenehmigung (§ 73 BauO Bln) gemäß §§ 204, 209 BGB analog hemmt oder nicht. Die 13. Kammer des Berliner Verwaltungsgerichts verneinte, die 19. Kammer bejahte die Frage. Der 2. und der 10. Senat des OVG haben nunmehr diese Grundsatzfrage geklärt und entschieden, dass keine Hemmung eintritt und die BGB-Vorschriften nicht analog anwendbar sind, weil der Landesgesetzgeber trotz Kenntnis des Fehlens einer Hemmungsregelung „in den vergangenen 20 Jahren“ bei diversen Novellen der Berliner Bauordnung eine solche nicht eingeführt hat, so dass es an einer planwidrigen Regelungslücke fehlt.

Im ersten Fall wendeten sich die Kläger gegen mehrere Baugenehmigungen und Befreiungsentscheidungen, mit denen der Beigeladenen (BIM Berliner Immobilienmanagement GmbH) die Umnutzung einer ehemaligen Klinik in eine Flüchtlingsunterkunft bzw. die Erweiterung einer bereits bestehenden Nutzung als Flüchtlingsunterkunft erlaubt wurde.

Die Kläger erhoben gegen diese Bescheide Klage zum Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht hatte mit Urteil vom 22. September 2021 festgestellt, dass die Baugenehmigungen und Befreiungsbescheide erloschen seien, weil mit der Ausführung des Bauvorhabens nach ihrer Erteilung nicht innerhalb von drei Jahren begonnen worden sei. Hiergegen der Antrag auf Zulassung der Berufung des Beklagten (Bezirksamt/Land Berlin) – ohne Erfolg.

Auch im zweiten Fall war mit der Ausführung des Bauvorhabens nach ihrer Erteilung nicht innerhalb von drei Jahren begonnen worden, denn die Beigeladene des Bauherrn hatte für ihre Baugenehmigungen keine Verlängerungsanträge i.S.v. § 73 Abs. 2 BauO Bln gestellt und eingeräumt, bis zum heutigen Tage keine relevante Bautätigkeit in Bezug auf die Baugenehmigungen entfaltet zu haben. Gründe für die Annahme, die Drei-Jahres-Frist habe sich verlängert und sei aus diesem Grund noch nicht verstrichen, lagen nicht vor.

Die Baugenehmigungen und Befreiungsentscheidungen seien erloschen, da innerhalb von drei Jahren nach ihrer Erteilung mit der Ausführung des Bauvorhabens nicht begonnen worden sei. Der Ablauf der Frist sei auch nicht durch die erfolgte Klageerhebung von mehreren Nachbarn gehemmt worden, denn diese Klagen hätten gemäß § 212a Abs. 1 des Baugesetzbuches (BauGB) keine aufschiebende Wirkung, und eine aufschiebende Wirkung sei auch nicht behördlich oder gerichtlich angeordnet worden.

Soweit teilweise Gegenteiliges angenommen werde, finde sich für diese Annahme kein dogmatischer Ansatzpunkt in der Bauordnung. Für eine analoge Anwendung der §§ 209, 217 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) oder eine teleologische Reduzierung des klaren Wortlauts des § 73 Abs. 1 BauO Bln fehle es an einer planwidrigen Regelungslücke, die im Hinblick auf die notwendige Eindeutigkeit von Fristvorschriften und die Anforderung an eine hinreichend klare Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes besonders offensichtlich sein müsste: Der Berliner Gesetzgeber habe die Bauordnung in den Jahren 2005, 2011, 2016 und 2018 einschließlich der Regelung über die Geltungsdauer der Baugenehmigung mehrfach grundlegend geändert, ohne das bekannte Problem durch Einführung einer Hemmungsregelung aus der Welt zu schaffen. Gegen eine Hemmung durch Widerspruchs- oder Klageerhebung spreche auch, dass der Zweck der Befristung der Geltungsdauer einer Baugenehmigung im Hinblick auf die häufigen Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse und der einschlägigen Rechtsvorschriften sowie die nicht bestehende Baupflicht des Bauherrn, die erneute, zeitnahe Rechtmäßigkeitsprüfung eines Bauvorhabens zu verhindern, verfehlt würde. Gegen eine Regelungslücke spreche weiterhin, dass der Landesgesetzgeber 2018 mit der Herabsetzung der Ausschlussfrist von drei auf zwei Jahre beabsichtigt habe, das Bauverfahren zu beschleunigen und Vorratsbaugenehmigungen die Grundlage zu entziehen, und dass § 212a BauGB im öffentlichen Interesse eine investitionsbeschleunigende Absicht verfolge.

Ferner könne der Bauherr die Verlängerung nach § 73 Abs. 2 BauO Bln beantragen, was ebenfalls gegen eine teleologische Reduktion bzw. Analogie spreche. Die gesetzliche Frist sei auch nicht aufgrund des aus naturschutzrechtlichen Gründen gerichtlich beschlossenen und behördlich angeordneten Baustopps gehemmt worden.

Es entspreche zwar der Rechtsprechung der für das Berliner Baurecht zuständigen Senate des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg, dass ein Erlöschen der Baugenehmigung nach Ablauf der Fristen des § 73 Abs. 1, 2 BauO Bln dann ausscheiden könne, wenn aus Gründen mit der Ausführung des Bauvorhabens nicht begonnen wurde, die außerhalb der Risikosphäre des Bauherrn liegen. Der 10. Senat hatte dies für einen Fall angenommen, in dem aufgrund der Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Nachbarwiderspruchs die Unterbrechung der Ausführung des Bauvorhabens aber infolge der gerichtlichen Anordnung für deren Dauer außerhalb der Risikosphäre der Bauherrin lag. Ein Fall einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Nachbarrechtsbehelfs liegt hier jedoch nicht vor.

Es sei zu unterscheiden, ob ein Bauherr aus Rechtsgründen – im Fall einer Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Nachbarrechtsbehelfs – daran gehindert sei, eine Baugenehmigung legal auszunutzen, oder ein Fall innerhalb der Risikosphäre des Bauherrn vorliege. Eine Hemmung in Bezug auf die Geltungsdauer einer Baugenehmigung komme grundsätzlich nur in Betracht, wenn der Ausnutzung der Genehmigung Umstände entgegenstehen, die außerhalb des Einwirkungsbereichs des Bauherrn liegen. Lägen sie innerhalb seines Einwirkungsbereichs, gehe es allein um das wirtschaftliche Risiko, das mit einem etwaig notwendigen Rückbau eines aufgrund einer noch anfechtbaren Baugenehmigung begonnenen Baus einhergehe. Dieses rein wirtschaftliche Risiko könne aber ein Erlöschen der Baugenehmigung nicht hindern.