Kein Betretungsrecht für Ufergrundstücke

Kein Betretungsrecht für Ufergrundstücke; Griebnitzsee; Uferweg; Uferwanderweg

Ein Betretungsrecht von Ufergrundstücken (hier: Griebnitzsee) für die Öffentlichkeit folgt nicht aus § 44 Abs. 1 Brandenburgisches NatSchG.

(Leitsatz der Redaktion)

Der Kl. ist Eigentümer des in erster Reihe am Südufer des Griebnitzsees liegenden Grundstücks V.straße in Potsdam. Das Grundstück ist Teil der im 19. Jahrhundert entstandenen Villenkolonie Neubabelsberg. Deren ufernahe Teile wurden ab 1961 für die Grenzsicherungsanlagen der DDR verwendet. Auf ihnen wurde unter anderem ein Kolonnenweg angelegt, der durch die Grenztruppen genutzt wurde.

Der südliche, an die Straße angrenzende und mit einem Wohngebäude bebaute Grundstücksteil liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 45 „Karl-Marx-Straße", der insoweit allgemeines Wohngebiet ausweist. Der dem See zugewandte Teil des Grundstücks befindet sich im Geltungsbereich des am 30. November 2007 in Kraft getretenen Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee". Dieser Bebauungsplan ist auf die Schaffung eines Uferparks mit einem durchgehenden Uferweg ausgerichtet, der teilweise auf dem früheren Kolonnenweg und teilweise näher am Seeufer verläuft. Er enthält die sich in Richtung Seeufer aneinander anschließenden Festsetzungen „Private Grünfläche, Zweckbestimmung Garten", „Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung: Öffentlicher Fußweg mit eingeschränktem Radverkehr" sowie „Öffentliche Grünfläche". Der Bebauungsplan Nr. 8, zu dessen Sicherung seit dem 4. Februar 2005 eine Veränderungssperre gegolten hatte, ist Gegenstand mehrerer bei dem Oberverwaltungsgericht anhängiger Normenkontrollverfahren.

Mit seiner bei dem Verwaltungsgericht Potsdam erhobenen Klage hat der Kl. begehrt,

[...]

2. festzustellen, dass der Bereich des Grundstücks des Kl. weder ganz noch teilweise mit einem Betretungsrecht gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG belastet ist.

A. Die Feststellungsklage ist zulässig. Sie zielt auf die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Darunter sind die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Öffentlichrechtlichen Norm ergebenden rechtlichen Beziehungen für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder zu einer Sache zu verstehen. [...]

Das Feststellungsinteresse ist auch nicht etwa deshalb zu verneinen, weil offensichtlich bereits aus anderen Rechtsgründen ein gleichwertiges Betretungsrecht der Allgemeinheit bestünde.

Ein solches Betretungsrecht folgt nicht aus dem auf § 14 Abs. 2 des Gesetzes über die planmäßige Gestaltung der sozialistischen Landeskultur in der DDR vom 14. Mai 1970 (GBI. I, S. 67) in der Fassung des Wassergesetzes vom 2. Juli 1982 (GBI. I, S. 467) - Landeskulturgesetz - LKG - gestützten Beschluss der Stadtverordnetenversammlung Potsdam vom 28. Februar 1990, mit dem u. a. der südliche Uferbereich des Griebnitzsees zu einem Erholungsgebiet zur ausschließlichen Nutzung für Fußgänger und Radfahrer erklärt wurde. Dieser von der Bekl. angeführte Beschluss war der Sache nach eine Planungsentscheidung, die der Umsetzung bedurft hätte, aber nicht mehr umgesetzt wurde. Er enthält den Auftrag an den Rat der Stadt Potsdam, gemäß § 5 Abs. 1 der Zweiten Durchführungsverordnung zum Landeskulturgesetz vom 14. Mai 1970 (GBI. II, S. 336) - 2. DVO/LKG - eine Ordnung für die bezeichneten Erholungsgebiete zu erlassen und die entsprechenden Maßnahmen unter Beachtung bestehender Eigentums- und Nutzungsverhältnisse an den betreffenden Grundstücken auf der Grundlage des § 14 Abs. 5 LKG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 und 2 2. DVO/LKG einzuleiten sowie die Erarbeitung einer Gestaltungskonzeption zu veranlassen. Gemäß § 8 Abs. 1 2. DVO/LKG wäre der Rat des Kreises, auf dessen Territorium sich das betreffende Grundstück befand, zuständig gewesen für die Entscheidung über die Beschränkung oder den Entzug von Nutzungs- und Eigentumsrechten an Grundstücken oder Grundstücksteilen gemäß § 14 Abs. 5 Landeskulturgesetz. Zu derartigen Maßnahmen ist es nicht mehr gekommen. Soweit die Bekl. unmittelbar aus § 14 Abs. 4 LKG ein Betretungsrecht herleiten will, scheitert dies schon daran, dass § 10 bis 14 LKG gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 2 BbgNatSchG mit Inkrafttreten des BbgNatSchG 1992 am 30. Juni 1992 außer Kraft getreten sind und für den vorliegenden Fall auch aus § 76 Abs. 2 BbgNatSchG nichts anderes folgt.

Schließlich ist das Feststellungsinteresse nicht durch den Erlass des Bebauungsplans Nr. 8 „Griebnitzsee" entfallen. Dabei ist mit dem Verwaltungsgericht zunächst davon auszugehen, dass das in § 44 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG enthaltene Merkmal „frei" nicht i.S.v. „unbeplant" zu verstehen ist. Vielmehr kann auch eine Fläche, die im Bereich eines Bebauungsplans liegt, freie Landschaft sein und einem naturschutzrechtlichen Betretungsrecht der Allgemeinheit unterliegen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 20. Dezember 1990 - 20 A 2218/89 -, NuR 1993, 240; OVG Brandenburg, Beschluss vom 14. Oktober 2004 - 3a B 255/03 -, NuR 2005, 110, sowie bei Juris, dort Rn. 12). Ferner begründet der Bebauungsplan Nr. 8 hinsichtlich der streitbefangenen Fläche unmittelbar keine Betretungsrechte für die Allgemeinheit. Er enthält sowohl für die darin vorgesehene Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung (Öffentlicher Fußweg mit eingeschränktem Radverkehr) als auch für die vorgesehene Öffentliche Grünfläche lediglich planerische Festsetzungen, deren Realisierung weitere Akte erfordert. So hat die Verwirklichung der Festsetzung einer Verkehrsfläche besonderer Zweckbestimmung grundsätzlich durch eine entsprechende straßenrechtliche Widmung zu erfolgen (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl., § 9, Rn. 47). Hinsichtlich der öffentlichen Grünflächen sieht die Begründung des Bebauungsplans vor, deren Nutzung in einer gesonderten Parkordnung zu regeln. Im Übrigen wird in der Begründung des Bebauungsplans unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 -, NVwZ 1999, 979) ausdrücklich zugrunde gelegt, dass der Bebauungsplan keine enteignungsrechtlichen Vorwirkungen entfalte. Überdies ist die Wirksamkeit des Bebauungsplan Nr. 8 bislang nicht abschließend geklärt, sondern Gegenstand mehrerer anhängiger Normenkontrollverfahren.

B. Der Feststellungsantrag ist auch begründet, weil für den streitbefangenen Grundstücksteil ein - hier allein streitgegenständliches - naturschutzrechtliches Betretungsrecht nach § 44 Abs. 1 BbgNatSchG nicht besteht.

Gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG darf jedermann in der freien Landschaft private Wege und Pfade, Feldraine, Heide-, Öd- und Brachflächen sowie landwirtschaftliche Nutzflächen außerhalb der Nutzzeit zum Zwecke der Erholung auf eigene Gefahr betreten oder mit Krankenfahrstühlen befahren, auf Wegen Rad fahren sowie auf Wegen, die von zwei- oder mehrspurigen Fahrzeugen befahren werden können, reiten oder mit bespannten Fahrzeugen fahren, soweit sich nicht aus den Bestimmungen dieses Gesetzes oder aus anderen Rechtsvorschriften Abweichungen ergeben. Von dem Betretungsrecht ausgenommen sind gem. § 44 Abs. 1 Satz 3 BbgNatSchG Gärten, Hofräume und sonstige zum privaten Wohnbereich gehörende oder einem gewerblichen oder öffentlichen Betrieb dienende Flachen. Das Betretungsrecht darf nach § 44 Abs. 1 Satz 4 BbgNatSchG nur so ausgeübt werden, dass die Belange der anderen Erholungssuchenden und die Rechte der Eigentümer nicht unzumutbar beeinträchtigt werden.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Betretungsrechts nach § 44 Abs. I BbgNatSchG sind nicht erfüllt, weil der streitbefangene Grundstücksteil nicht Teil der freien Landschaft im Sinne von Satz 1 der Vorschrift ist und zum privaten Wohnbereich nach Satz 3 gehört.

I. Dabei geht der Senat von folgenden Grundsätzen aus:

1. Ausgangspunkt der Auslegung des § 44 Abs. 1 BbgNatSchG ist der verfassungsrechtliche Kontext der Norm. Die Betretungsbefugnis ist nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 44 BbgNatSchG in der Ursprungsfassung von 1992 (LT-Drucks. 1/830, S. 117) eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. I Satz 2, Abs. 2 GG), die angesichts der „geringen Belastung für die Eigentümer" nicht unverhältnismäßig ist. Sie habe sich in dieser Form bewährt und sei von der Rechtsprechung gebilligt, Konfliktfälle seien selten.

Sieht der Gesetzgeber das Betretungsrecht als eine ausgleichslos hinzunehmende Ausformung der Sozialbindung des Eigentums an, die zudem nicht einmal eine behördliche Abwägung im Einzelfall erfordert, sondern unmittelbar kraft Gesetzes besteht, so ist die Betretungsbefugnis auf die Fälle zu beschränken, in denen der Grundstückseigentümer dem Betreten seines Grundstücks durch die Öffentlichkeit ersichtlich keinerlei anzuerkennende eigene Nutzungsinteressen entgegensetzen kann und ihm deshalb die Möglichkeit genommen werden soll, allein aufgrund seiner formalen Eigentümerstellung Dritte von dem Grundstück fernzuhalten. Dies findet seine Bestätigung in der rahmenrechtlichen Regelung des § 56 Satz 1 BNatSchG, wonach die Länder das Betreten der Flur auf Straßen und Wegen sowie auf „ungenutzten Grundflächen" zum Zwecke der Erholung auf eigene Gefahr gestatten, sowie in der in § 44 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG enthaltenen Einschränkung, dass landwirtschaftliche Nutzflächen nur „außerhalb der Nutzzeit" betreten werden dürfen. Maßgebend ist jeweils, dass die betreffenden Flächen nicht in einer Weise genutzt werden, der das Betretungsrecht entgegenstünde.

2. Seiner Wortbedeutung nach steht der Begriff der freien Landschaft für ein tendenziell weitläufiges Areal. Das gilt bereits für den Begriff „Landschaft", die als ein hinsichtlich des äußeren Erscheinungsbildes in bestimmter Weise geprägter Bereich der Erdoberfläche (Duden, Bedeutungswörterbuch), ein charakteristischer, individueller Teil der Erdoberfläche, bestimmt durch das Wirkungsgefüge der hier vorhandenen Geofaktoren (Brockhaus) oder ein geographisches Gebiet, das sich durch unterschiedliche Merkmale von anderen Gebieten abgrenzt (Wikipedia), definiert wird. Dieses Verständnis wird gestützt durch die in § 44 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG enthaltene Beschreibung der einzelnen dem Betretungsrecht unterliegenden Flächen, nämlich Wege und Pfade, Feldraine, Heide-, Öd- und Brachflächen sowie landwirtschaftliche Nutzflächen (außerhalb der Nutzzeit). All dies spricht dafür, dass das Gesetz mit dem Begriff freie Landschaft größere Flächenverbünde außerhalb geschlossener Siedlungsgebiete meint, die klassischer Weise „auf dem Land" liegen. In die gleiche Richtung weist der in § 56 BNatSchG verwandte Begriff „Flur", den der Bundesgesetzgeber als Synonym zur „freien Landschaft" versteht (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs des Bundesrats zu § 28 BNatSchG a.F., BT-Drucks. 7/3879, S. 28). Die „Flur" wird als offenes, unbebautes Kulturland (Duden, Bedeutungswörterbuch), als die zu einem Ort gehörige landwirtschaftliche Nutzfläche (Äcker, Dauerwiesen, Weiden, Rebanlagen) auch Feldgemarkung genannt (Brockhaus) oder als nicht bebautes und nicht waldbestandenes, offenes Gelände (Wikipedia) definiert. Damit impliziert der Begriff „Flur" als typischen Anwendungsfall des Betretungsrechts die Mitbenutzung von Wegen zwischen landwirtschaftlichen Flächen, z.B. Äckern und Wiesen.

3. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung zu § 44 BbgNatSchG in der Ursprungsfassung von 1992 (LT-Drs. 1/830) erfasst die „freie Landschaft" die Gebiete außerhalb des Waldes und der bebauten Ortslagen. Dahinter steht zum einen die Überlegung, dass das Betretungsrecht für den Wald im LWaldG geregelt ist. Zum anderen bestimmte § 47 BbgNatSchG 1992 für die im Zusammenhang bebauten Ortsteile, dass die Gemeinden durch Satzung das Betreten von privaten Wegen sowie Grünflächen und anderen nicht bebauten Grundstücken in den im Zusammenhang bebauten Ortsteilen regeln können. Zwar ist § 47 BbgNatSchG mit dem BbgNatSchG 2004 „aus Gründen der Reduzierung von Normen und Standards" entfallen, da die Gemeinden von ihrer Satzungskompetenz kaum Gebrauch gemacht hätten. Jedoch kann daraus nicht gefolgert werden, dass sich das Betretungsrecht, nachdem die Satzungsautonomie der Gemeinden insoweit nicht mehr zum Tragen kommt, nunmehr auch auf Freiflächen innerhalb bebauter Ortsteile erstreckt. Vielmehr wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber eine nach den oben genannten Ausführungen schon mit der Wortbedeutung des Begriffs der freien Landschaft nicht ohne weiteres vereinbare Erstreckung des Betretungsrechts auf die zusammenhängend bebauten Ortsteile entweder im Gesetzestext oder zumindest in der Gesetzesbegründung deutlich gemacht hätte. Ferner spricht auch der Gesetzeszweck, Natur und Landschaft der Öffentlichkeit zum Zwecke der Erholung zu öffnen, dafür, als Gegenstand des Betretungsrechts größere Areale außerhalb bebauter Ortslagen anzusehen, weil vorwiegend derartige Flächen zu den genannten Erholungszwecken geeignet sein dürften.

4. Schließlich muss die Beurteilung für den begünstigten Normadressaten handhabbar sein. § 44 Abs. 1 Satz 1 BbgNatSchG räumt das Betretungsrecht unmittelbar „Jedermann" zum Zwecke der Erholung ein. Es muss daher für den Erholungssuchenden ohne weiteres erkennbar sein, dass er sich in der freien Landschaft befindet und dass die betretenen Flächen nicht dem privaten Wohnbereich oder einem anderen vom Betretungsrecht nach § 44 Abs. 1 BbgNatSchG ausgenommenen Bereich zugehören, um das Risiko einer unbeabsichtigten Eigentums- oder Besitzstörung nach Möglichkeit auszuschließen.

[...]

Ill. In Anwendung dieser Grundsätze ist der Senat aufgrund der Augenscheinnahme der Örtlichkeiten zu der Überzeugung gelangt, dass der streitbefangene Grundstücksteil dem privaten Wohnbereich zuzuordnen und nicht Teil der freien Landschaft ist.

Der bezeichnete Grundstücksteil war im maßgebenden Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats erkennbar in die private Wohnnutzung einbezogen. Der südlich des Uferweges gelegene bebaute Teil des Grundstücks und der zum Seeufer hin gelegene Teil des Grundstücks machten nach ihrer konkreten Gestaltung den visuellen Eindruck der Zusammengehörigkeit. Es drängte sich hier für einen unvoreingenommenen Betrachter auf, dass das Wohngrundstück nicht vor dem Uferweg endet, sondern über diesen hinaus bis an das Ufer des Griebnitzsees heranreicht. Insoweit führte der Uferweg dem optischen Eindruck nach nicht zwischen zwei voneinander unabhängigen Flächen hindurch, sondern vielmehr über ein zusammenhängendes, einheitlich Wohnzwecken dienendes Grundstück. Beide Grundstücksteile wiesen gepflegten Rasenbewuchs auf. Der hausseitige Teil des Grundstücks war nicht eingezäunt. Über die Hanglage führte eine Treppe direkt auf den Uferweg und ermöglichte so den Zugang zum seeseitigen Grundstücksteil, der ersichtlich gärtnerisch gestaltet war und ohne weiteres erkennbar Wohnzwecken diente. Auf ihm fand sich am Seeufer ein gemauerter Freisitz mit Gartenmobiliar und Sonnenschirm. Der über eine nicht unerhebliche Tiefe verfügende seeseitige Grundstücksteil war quasi in Fortsetzung des bebauten Grundstücksteils zu den beiden Nachbargrundstücken insbesondere durch Pflanzenbewuchs optisch abgesetzt. Ebenso befanden sich an beiden seitlichen Grundstücksgrenzen Pergolen, die den Uferweg überspannten.

Soweit der Kl. den seeseitigen Teil des Grundstücks zum Weg durch eine rot-weiße Plastikkette und zu den Nachbargrundstücken durch Anpflanzungen, Drahtbespannungen sowie aufgereihte Findlinge eingefriedet bzw. abgegrenzt hat, führt das allein zwar noch nicht zur Einbeziehung des betreffenden Grundstücksteils in den privaten Wohnbereich. Ist die Einbeziehung in die Wohnnutzung jedoch, wie hier, bereits in anderer Weise durch die konkrete Gestaltung des Grundstücks erkennbar begründet worden, hat dies zur Folge, dass das Betretungsrecht entfällt und die Einfriedung keine ungenehmigte Sperrung i.S.d. § 46 BbgNatSchG ist, sondern dazu dient, den privat genutzten Grundstücksteil gegen das Betreten durch Unbefugte zu schützen.

Die Stadtverordnetenversammlung Potsdam hatte seit längerem versucht, die Uferwege am Griebnitzsee für die Öffentlichkeit freizuhalten, ähnlich wie in Berlin. Dies allerdings mit rechtlich unzulässigen Mitteln, wie das OVG Berlin-Brandenburg festgestellt hat.

Der Grundstückseigentümer hatte sich, wie andere Eigentümer auch, gegen das ungehinderte Betretungsrecht für Fußgänger und Radfahrer gewandt; sein Grundstück reichte bis zum Seeufer, so dass er nach längerer Auseinandersetzung mit der Stadt auf Feststellung klagte, dass ein Betretungsrecht nicht bestehe.

Mit Urteil vom 2. April 2009 gab das OVG Berlin-Brandenburg der Klage statt. Ein Betretungsrecht folge nicht aus § 14 des Gesetzes über die planmäßige Gestaltung der sozialistischen Landeskultur in der DDR vom 14. Mai 1970, auf das sich der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 28. Februar 1990 gestützt hatte. Dieser Beschluss sei eine Planungsentscheidung, die der Umsetzung bedurft hätte, aber nicht mehr umgesetzt wurde. Auch aus dem Bebauungsplan könne kein Betretungsrecht hergeleitet werden, da es sich dabei lediglich um planerische Festsetzungen handele, deren Realisierung weitere Akte erfordere. Zudem sei der Bebauungsplangegenstand mehrerer Normenkontrollverfahren. Auch ein Betretungsrecht nach § 44 Abs. 1 Brandenburgisches NatSchG bestehe nicht, da der Grundstücksteil nicht Teil der freien Landschaft sei, sondern zum privaten Wohnbereich gehöre. Nach Art. 14 GG komme eine entschädigungslose Vertretungsbefugnis nur dann in Betracht, wenn keinerlei eigenes Nutzungsinteresse des Eigentümers erkennbar sei. Wie die Augenscheinseinnahme ergeben habe, sei jedoch auch dieser Grundstücksteil erkennbar in die private Wohnnutzung einbezogen. Ein Betretungsrecht entfalle daher.