Kein Vorkaufsrecht in Milieuschutzgebieten bei Vorliegen der Aus­übungsausschlussgründe

Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist auch in Milieuschutzgebieten ausgeschlossen, wenn – erstens – das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebau­ungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird und – zweitens – eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB aufweist. Maßgeblich kommt es für das Vorliegen dieser Voraussetzungen auf die tatsächlichen Ver­hältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts an, während mögliche zukünftige Entwicklungen nicht von Bedeutung sind.

(Leitsatz der Redaktion)

l 1 Die Beteiligten streiten um die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts für ein Wohngrundstück.

2 Die Beigeladene ist Eigentümerin des Grundstücks H.straße 17 in Berlin­-Kreuzberg. Es ist mit einem Mehrfamilienhaus aus dem Jahre 1889 bebaut und verfügt in einem fünfgeschossigen Vorderhaus, einem Seitenflügel und einem Quergebäude über insgesamt 20 Mietwohnungen und 2 Gewerbeeinheiten. Im Jahr 2004 wurden Modernisierungs- und Instandhaltungsmaßnahmen durch­geführt, wozu auf der Grundlage eines Fördervertrags mit dem beklagten Land öffentliche Fördermittel in Anspruch genommen wurden. Das Grundstück be­findet sich im räumlichen Geltungsbereich der vom Bezirksamt Friedrichshain-Kreuzberg erlassenen Erhaltungsverordnung für das Gebiet „Chamissoplatz“, die als sogenannte Milieuschutzsatzung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB der Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung dient. Des Weite­ren gilt für das Grundstück eine Verordnung des beklagten Landes, die einen

Genehmigungsvorbehalt für die Begründung von Wohnungseigentum in Erhaltungsgebieten vorsieht. Schließlich liegt das Grundstück im Geltungsbereich eines Baunutzungsplans, der ein allgemeines Wohngebiet festsetzt.

3 Mit notariellem Vertrag vom 15. Mai 2017 verkaufte die Beigeladene das Grund­stück zum Preis von 3,4 Mio. € an die Kl. Diese trat in den Fördervertrag ein, dessen Bindungen spätestens im Jahr 2026 ablaufen. Eine ihr vom Bezirk­ samt angebotene Vereinbarung über die Abwendung des Vorkaufsrechts lehnte die Kl. ab. Die landeseigene Wohnungsbaugesellschaft WBM unterzeich­nete als vorkaufsbegünstigter Dritter am 10. August 2017 eine Verpflichtungser­klärung.

4 Mit Bescheid vom 11. August 2017 lehnte das Bezirksamt den Antrag auf Ertei­lung eines Negativzeugnisses ab und übte unter Berufung auf § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB sein Vorkaufsrecht zugunsten der WBM aus.

5 Das Verwaltungsgericht wies die Klage nach erfolglosem Widerspruchsverfah­ren ab. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts lägen vor. Das Wohl der Allgemeinheit könne dies schon dann rechtfertigen, wenn im Hinblick auf eine bestimmte ge­meindliche Aufgabe überwiegende Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt würden. Im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung sei dies gegeben, wenn er­haltungswidrige Entwicklungen zu befürchten seien, die der Käufer voraussicht­lich beabsichtige. Die Anforderungen an diesen Nachweis dürften nicht über­spannt werden. Bei einer Würdigung der rechtlichen und tatsächlichen Verhält­nisse habe das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass mit der Aus­übung des Vorkaufsrechts zugunsten der WBM das Ziel der Erhaltungsverord­nung gefördert werde. Es sei auch zu befürchten, dass in der nachgefragten in­nerstädtischen Lage die Zusammensetzung der sozialgemischten Wohnbevölke­rung aufgrund der Verdrängung einkommensschwächerer Gruppen nicht erhal­ten werde. Der relativ hohe Kaufpreis lasse erwarten, dass die Kl. das Grundstück anders als bisher nutzen und den Kaufpreis durch mieterhöhende bauliche Maßnahmen refinanzieren werde. Diese Annahme werde dadurch be­stärkt, dass die Kl. die angebotene Abwendungserklärung nicht angenom­men habe. Sie sei eine private Immobiliengesellschaft, was für eine Bewirtschaf­tung bzw. Vermarktung des Wohngebäudes nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen und Erfordernissen spreche. Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei schließlich nicht durch § 26 Nr. 4 BauGB ausgeschlossen. Diese Vorschrift sei dem Grunde nach anwendbar, wobei sich der Ausübungsausschluss im Falle ei­ner gesonderten Erhaltungssatzung allein nach dessen zweiter Alternative richte. Diese sei ungeachtet des engen Wortlauts sachgerecht dahingehend auszulegen, dass bei der Beurteilung und Bewertung, ob das Grundstück entspre­chend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme - hier der sozia­len Erhaltungssatzung - genutzt werde, auch die zu erwartenden künftigen Nut­zungen durch den Käufer zu berücksichtigen seien. Die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts zugunsten eines Dritten lägen vor. Schließlich habe der Bekl. sein Ermessen fehlerfrei betätigt.

6 Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend, dass der vom Ober­verwaltungsgericht zugrunde gelegte Maßstab nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB in sich widersprüchlich und fehlerhaft sei. Das Oberverwaltungsgericht missachte die gesetzliche Ausgestaltung der Ziele einer Erhaltungsverordnung nach § 172 BauGB, verzichte zu Unrecht auf eine konkrete Gefährdung der Erhaltungsziele durch den Grundstückserwerb und lege im Rahmen der Rechtfertigung der Vor­kaufsrechtsausübung Umstände außerhalb des Erwerbsvorgangs zugrunde. Des Weiteren gehe es rechtsfehlerhaft davon aus, dass § 26 Nr. 4 Alt. 1 BauGB für Grundstücke, die wie hier im Geltungsbereich sowohl eines Bebauungsplans als einer Erhaltungssatzung lägen, nicht einschlägig sei. Im Rahmen des § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB berücksichtige das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht künftige erhaltungswidrige Entwicklungen.

II 11 Die Revision ist zulässig und begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bun­desrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Senat kann auf der Grundlage der fest­gestellten Tatsachen selbst antragsgemäß über das geltend gemachte Anfech­tungs- und Verpflichtungsbegehren entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

12 Nach Auffassung des Berufungsgerichts hat der Bekl. das Vorkaufsrecht am betroffenen Grundstück der Beigeladenen auf der Grundlage von § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 24 Abs. 3, § 27a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB rechtmäßig ausgeübt. Dieser Bewertung steht jedoch der Ausübungsaus­schlussgrund nach § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB entgegen.

13 1. Das Grundstück der Beigeladenen liegt im Geltungsbereich der auf der Grundlage des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB, § 30 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB-BE erlassenen Erhaltungsverordnung „Chamissoplatz“ vom 25. Mai 2005. Deren Rechtmäßigkeit wird von den Beteiligten nicht in Frage gestellt; diesbezügliche Zweifel drängen sich dem Senat auch nicht auf. Der Bekl. steht folglich nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB ein Vorkaufsrecht zu. Es darf gemäß § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Dieser unbestimmte Rechtsbegriff wird im Sinne einer negativen Tatbestandsvoraussetzung durch die Aus­übungsausschlussgründe nach § 26 BauGB normativ begrenzt. Der dortige Ka­talog konkretisiert Beispielsfälle, in denen das Allgemeinwohl die Ausübung des Vorkaufsrechts typischerweise nicht rechtfertigt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 1993 - 4 B 100.93- Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 1 Satz 2; vgl. auch Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 24 Rn. 63, § 26 Rn. 1). Hier steht § 26 Nr. 4 BauGB der Ausübung des Vor­kaufsrechts entgegen. Auf die übrigen Erwägungen des Berufungsgerichts, ins­ besondere zum Vorliegen der Voraussetzungen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB, kommt es danach für die revisionsgerichtliche Prüfung nicht mehr an.

14 2. Nach § 26 Nr. 4 BauGB ist die Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn - erstens - das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebau­ungsplans oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist und genutzt wird und - zweitens - eine auf ihm errichtete bauliche Anlage keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB aufweist.

15 Die letztgenannte Voraussetzung ist nach den bindenden Feststellungen des Be­rufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) gegeben. Der Zustand des verkauften An­wesens steht seiner bestimmungsgemäßen Nutzung nicht entgegen; es ent­spricht auch den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeits­verhältnisse. Die erste Voraussetzung ist ebenfalls zu bejahen.

16 a) Dem steht nicht entgegen, dass nach den auf das nicht revisible Landesrecht bezogenen und auch als solchen nicht mit Revisionsrügen angegriffenen Fest­stellungen des Berufungsgerichts die im geltenden Baunutzungsplan festge­setzte Geschossflächenzahl überschritten ist. Denn der Ausschlussgrund der Plankonformität der Bebauung und Nutzung (§ 26 Nr. 4 Alt. 1 BauGB), die sich mangels einschränkender Vorgaben im Gesetz auf alle nach Maßgabe des § 30 BauGB möglichen Festsetzungen bezieht (vgl. Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2017, § 26 Rn. 47), ist nicht einschlägig, wenn die Ausübung des Vorkaufsrechts ungeachtet der planungsrechtlichen Situation mit der Wahrung der Ziele einer Erhaltungssatzung begründet wird.

17 Mit den beiden Alternativen der ersten Voraussetzung des § 26 Nr. 4 BauGB hat das Gesetz Ausübungsausschlussgründe für verschiedenartige Vorkaufsrechte zusammengeführt, die gleichwohl in ihrer Zielrichtung unterscheidbar sind und weiterhin nach ihrem Bezugspunkt unterschieden werden. Schon die Verwen­dung des bestimmten Artikels (des Bebauungsplans) legt nahe, dass sich die Al­ternative 1 allein auf die Fallkonstellation bezieht, dass das Vorkaufsrecht der Sicherung der Festsetzungen eines Bebauungsplans dient (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB). Die Begründung des Gesetzentwurfs bestärkt dieses Verständnis, wenn dort - die Gesamtregelung allerdings nicht erschöpfend - als Regelungs­vorbild allein auf § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBauG und damit auf das Vorkaufs­recht nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 BBauG verwiesen wird (BT-Drs. 10/4630 S. 83 [zu § 26]), nicht aber auf das nach § 24a BBauG, dessen Satz 3 auf § 24 Abs. 2 Satz 2 BBauG gerade nicht Bezug nimmt. Die Fallkonstellationen der Alterna­tive 2 treten ergänzend hinzu: Eine Überschneidung der Anwendungsbereiche kommt nur dann in Betracht, wenn der Bebauungsplan gerade auf die Umset­zung der städtebaulichen Maßnahme zielt (siehe auch Kronisch, in: Brügel­mann, BauGB, aaO., § 26 Rn. 40); dies ist hier schon aufgrund der zeitlichen Abläufe auszuschließen.

18 b) Der Kl. kommt § 26 Nr. 4 Alt. 2 BauGB zugute.

19 aa) Zu den hiervon erfassten städtebaulichen Maßnahmen zählt grundsätzlich auch der Erlass einer Erhaltungssatzung nach § 172 BauGB. Dieser Begriff ist wie auch in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB als Gegenbegriff zum Bebauungsplan weit zu verstehen; darunter fallen alle Maßnahmen, die einen städtebaulichen Bezug aufweisen und der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellungen zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 14. April 1994 - 4 B 70.94 - Buch­holz 406.11 § 25 BauGB Nr. 2 Satz 3; vom 8. September 2009 - 4 BN 38.09 - BRS 74 Nr. 129 Rn. 4 und vom 19. Dezember 2018 - 4 BN 42.18 - BRS 86 Nr. 78 S. 515). Diese können sich auch auf einen städtebaulich motivierten Bestands-­ bzw. Erhaltungsschutz beziehen (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 25 Rn. 15; Reidt, in: Battis/Krautzber­ger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 25 Rn. 5; Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand 2012, § 25 Rn. 4, Stand 2008, § 26 Rn. 10) und in diesem Rahmen als Teilaspekt einer „gemeindlichen Sozialplanung“ (vgl. BT-Drs. 7/2495 S. 53) auch Ziele und Zwecke - in erster Linie durch eine entsprechende Nutzung des Bestands - verfolgen.

20 Unbeachtlich ist, dass in §§ 172 ff. BauGB der Begriff der „Maßnahme“ nicht verwendet wird. Das unterscheidet die Vorschriften über die Erhaltungssatzung von anderen im Zweiten Kapitel des Baugesetzbuches (Besonderes Städtebau­recht) aufgeführten städtebaulichen Instrumenten wie insbesondere den Sanie­rungsmaßnahmen (§§ 136 ff. BauGB) und den Entwicklungsmaßnahmen (§§ 165 ff. BauGB), die auf eine Veränderung und Umgestaltung eines Gebiets ausgerichtet sind. Die auf den Schutz eines Bestands ausgerichtete Erhaltungs­satzung samt den darauf beruhenden gemeindlichen Einwirkungsmöglichkeiten ist gleichwohl Teil des besonderen Maßnahmenrechts des Städtebaurechts (vgl. Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 172 Rn. 2; Bank, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2011, Rn. 2 vor §§ 172-174; § 172 Rn. 9). Von einem umfassenden Begriff der städtebaulichen Maßnahme geht innerhalb des Zweiten Kapitels des Baugesetzbuches auch § 187 Abs. 1 Satz 1 und 2 BauGB aus; denn hierunter fallen u. a. alle Satzungen, die auf der Grundlage des Baugesetzbuches erlassen werden (vgl. Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 187 Rn. 4; Schriever/Linke, in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2015, § 187 Rn. 22; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielen­berg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 187 Rn. 5). Dieses weite Ver­ständnis findet sich im hier relevanten Kontext ebenfalls in der Begründung des Gesetzentwurfs, wenn dort im Zusammenhang mit der Abwendungsbefugnis unter Bezug auf die Vorschrift des § 24a Satz 2 BBauG betreffend das Vorkaufs­recht in Erhaltungsgebieten von einer „maßnahmengemäßen“ Nutzung die Rede ist (BT-Drs. 10/4630 S. 83 [zu § 27]). Die bei der Ausarbeitung des Gesetzent­wurfs herangezogenen „Materialien zum Baugesetzbuch - Berichte der Arbeits­ gruppen und der Gesprächskreise zum Baugesetzbuch“ (Schriftenreihe 03 „Städtebauliche Forschung“ des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, Heft Nr. 03.108, 1984; siehe BT-Drs. 10/4630 S. 49) haben die­ses Begriffsverständnis in gleicher Weise zugrunde gelegt (S. 137).

21 bb) Der Ausschlussgrund greift demnach auch bei Vorkaufsfällen im Gebiet ei­ner Erhaltungssatzung (§ 24 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 172 BauGB), wenn das Grundstück entsprechend deren Zielen und Zwecken bebaut ist und genutzt wird. Auch in dieser Fallgestaltung kommt es maßgeblich auf die tatsächlichen Ver­hältnisse im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts an, während mögliche zukünftige Entwicklungen nicht von Bedeutung sind (siehe zum Streitstand etwa Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielen­berg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 26 Rn. 22). Dieses Verständnis der Norm knüpft an den hinreichend klaren und insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift an, der auch nicht mit Hilfe anderer Auslegungsmethoden über­ wunden werden kann.

22 (1) Das Gesetz bedient sich der Zeitform des Präsens („bebaut ist und genutzt wird“), die zuvörderst einen gegenwärtigen Zustand umschreibt, nicht aber zu­künftige Verhältnisse und Entwicklungen in den Blick nimmt. Daran ändert sich nichts dadurch, dass sowohl der Bebauung als auch der Nutzung ein Element der Dauer innewohnt; denn das Gesetz stellt ersichtlich gerade auf einen be­stimmten Zeitpunkt in einem Kontinuum ab. Ein grammatikalisch durchaus möglicher und insbesondere in der Umgangssprache intendierter Zukunftsbe­zug bei Verwendung des Präsens kann sich zwar außer aus eindeutigen Zeitan­gaben auch aus dem Sinnzusammenhang ergeben. Allein der Verweis auf das Erhaltungsziel, das auf die (fortdauernde) Bewahrung eines gegebenen Zustands bezogen ist, reicht nicht aus, um den grammatikalischen Sonderfall als gegeben anzunehmen. Für ein abweichendes Wortverständnis gibt auch die Entstehungsgeschichte nichts her. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 10/ 4630 S. 83 [zu § 26]) ist § 26 Nr. 4 BauGB den Regelungen in § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1; Satz 3 Halbs. 1 BBauG nachgebildet. In § 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBauG fehlt indessen jeglicher Anhaltspunkt für eine zukunftsbezogene Verwendung des Präsens.

23 Der Wortlaut des § 26 Nr. 4 BauGB kann auch nicht mit der Begründung als un­klar - und folglich auslegungsbedürftig - bezeichnet werden, dass bei einer am Wortlaut orientierten Auslegung das Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB bezogen auf den wesentlichen Inhalt des § 172 BauGB seinen Sinn ver­löre (so Roos, in: Brügelmann, BauGB Stand März 2003, § 24 Rn. 56). Vielmehr wird damit der Sache nach behauptet, dass die Vorschrift aus teleologischen Erwägungen einer den Wortlaut korrigierenden bzw. ergänzenden Ausle­gung bedürfe (so denn auch Roos aaO. Rn. 58 f.).

24 (2) Stellt § 26 Nr. 4 BauGB nach seinem klaren Wortlaut einheitlich für alle Vorkaufsrechtsfälle bei der Beurteilung einer plan- bzw. maßnahmenkonformen Bebauung und Nutzung auf den gegenwärtigen Zustand ab, könnte der so verstandene Ausübungsausschlussgrund bei Vorkaufsfällen im Gebiet einer Erhal­tungssatzung nur dann unberücksichtigt bleiben und damit eine zukunftsgerichtete Betrachtung im Rahmen des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB ermöglichen, wenn die Voraussetzungen einer teleologischen Reduktion der Norm vorlägen und demnach die zu weit gefasste Regelung auf den ihr nach Sinn und Zweck zuge­dachten Anwendungsbereich zurückzuführen wäre (vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 7. Mai 2014 - 4 CN 5.13 - Buchholz 406.11 § 3 BauGB Nr. 15 Rn. 14 und vom

22. Mai 2014 - 5 C 27.13 - Buchholz 428.4 § 1 AusglLeistG Nr. 26 Rn. 21 f., m.w.N.). Eine gesetzgeberische Konzeption, die der Neuregelung des Vorkaufs­rechts im Gesetz über das Baugesetzbuch zugrunde liegt, im Normtext aber nur unvollkommen zum Ausdruck gekommen ist und folglich eine entsprechende Korrektur eines insoweit „misslungenen“ Gesetzestextes erforderte (siehe etwa Paetow, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand 2008, § 26 Rn. 11; so be­reits in der Vorauflage Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Aufl. 1995, § 26 Rn. 8), ist jedoch mit der gebotenen Eindeutigkeit nicht nachzuwei­sen. Demgegenüber reicht der Hinweis nicht aus, dass allein eine den Wortlaut des Gesetzes berichtigende Interpretation zu einer als wünschenswert und sinn­voll erachteten Regelung führe. Eine solche vor dem Hintergrund neuer Ent­wicklungen und drängender Probleme auf dem Wohnungsmarkt zu schaffen, ist Sache des Gesetzgebers.

25 Den Gesetzesmaterialien zur Ausgestaltung des Vorkaufsrechts im Baugesetz­buch ist nicht zu entnehmen, dass das der Sicherung von städtebaulichen Erhal­tungszielen dienende Vorkaufsrecht nach § 24a BBauG in seiner inhaltlichen Ausformung unverändert in das Baugesetzbuch überführt werden sollte.

26 Die Gesetzesänderungen im Bereich des Vorkaufsrechts zielten allgemein da­rauf ab, die Regelungen zu straffen oder aus Gründen der Vereinfachung neu zu fassen (BT-Drs. 10/4630, Einl. B. 11, S. 50, 52). Das Vorkaufsrecht sollte auf der Grundlage der gewonnenen Erfahrungen „auf die Fälle wirklichen städtebauli­chen Bedürfnisses beschränkt werden“ (BT-Drs. 10/4630 S. 56). Wegen geringer praktischer Bedeutung sollten die Vorkaufsrechte nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 und nach § 25a BBauG entfallen. Eine nur beschränkte Relevanz des Vorkaufsrechts nach § 24a BBauG stand dem Gesetzgeber ebenfalls deutlich vor Augen. Aus Untersuchungen, auf die in den bei der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs heran­gezogenen „Materialien zum Baugesetzbuch“ Bezug genommen wird (S. 135), geht hervor, dass das Vorkaufsrecht nach § 24a BBauG niemals angewendet und nur viermal - jeweils außerhalb von Erhaltungsgebieten - angedroht worden ist (siehe Schäfer/Schmidt-Eichstaedt, Praktische Erfahrungen mit dem Bundes­baugesetz, Forschungsbericht 34, 1984, S. 228 f., 251). Auch zur Reduzierung ei­nes angesichts des geringen Anteils von Fällen, in denen ein Vorkaufsrecht überhaupt ausgeübt wurde, letztlich überflüssigen Verwaltungsaufwands ist in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB das Vorkaufsrecht auf die durch Satzung festgesetzten Gebiete beschränkt worden (siehe auch Materialien aaO. S. 136); ein solches Erfordernis war nach dem Gesetzeswortlaut bisher nicht vorgesehen (so auch die h.M. im Schrifttum, siehe die Nachweise bei Konrad, ZRP 1986, 96 [98 mit Fn. 29]). Aus der Formulierung „Nr. 4 entspricht § 24a des Bundesbaugesetzes“ (BT-Drs. 10/4630 S. 82 [zu § 24]) kann aber nicht der Schluss gezogen werden, dass mit Ausnahme des räumlichen Anwendungsbereichs das Vor­kaufsrecht insoweit im Wesentlichen unberührt bleiben sollte (so aber Roos, in: Brügelmann, BauGB, Stand März 2003, § 24 Rn. 57). Dem steht schon entge­gen, dass es nunmehr an einer tatbestandlichen Anknüpfung an zukünftige Nut­zungsabsichten fehlt (vgl. Kronisch, in: Brügelmann BauGB, Stand Juli 2018, § 24 Rn. 185). Nichts anderes folgt auch aus der allgemeinen Feststellung, wo­nach der Gemeinde „gesetzliche Vorkaufsrechte weiterhin […] in Satzungsgebie­ten nach dem bisherigen § 39h BBauG zustehen“ sollen (BT-Drs. 10/ 4630 S. 56). Denn über den genauen Inhalt dieses Rechts ist damit noch nichts gesagt. Es wird vielmehr durch die Neuregelung im Einzelnen ausgeformt.

27 Mit der Ausübungsvoraussetzung nach § 24 Abs. 3 BauGB wird in Bezug auf eine Rechtfertigung durch das Wohl der Allgemeinheit die alte Rechtslage wie­derholt (§ 24a Satz 3 i.V.m. § 24 Abs. 2 Satz 1 BBauG). Demgegenüber wird mit der Neuregelung der Ausübungsausschlussgründe insoweit die Rechtslage geän­dert, als diese Gründe nunmehr einheitlich für alle Vorkaufsrechte gelten und der Ausschlussgrund der plankonformen Bebauung und Nutzung (§ 24 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBauG) entsprechend auf eine maßnahmenkonforme Bebauung und Nutzung erstreckt wird (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 29. Juni 1993 - 4 B 100.93 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 1 S. 3). Darin liegt ein Unterschied zum Regelungsvorschlag im Bericht der Arbeitsgruppe 5, die sich in Ab­satz 4 des Vorschlags zum Ausschluss des Vorkaufsrechts noch im Anschluss an die bestehenden Vorschriften auf die planentsprechende Bebauung und Nut­zung beschränkt hat und somit festhalten konnte, dass die Ausschlussgründe des geltenden Rechts erhalten bleiben (Materialien aaO. S. 138). Wenn der Ge­setzentwurf hiervon abweicht und die Reichweite des Ausschlussgrundes erwei­tert, spricht vieles dafür, dass er sich für eine neue inhaltliche Ausgestaltung des Vorkaufsrechts im Gebiet von Erhaltungssatzungen ausgesprochen hat. In den weiteren parlamentarischen Beratungen ist darauf - soweit schriftlich doku­mentiert - nicht weiter eingegangen worden (siehe BT-Drs. 10/6166 S. 135 f.), der Bundesrat hat zu §§ 24 bis 26 BauGB-E keine Empfehlungen formuliert (siehe BR-Drs. 575/1/85 S. 42 bis 44), und das Gesetz ist so verabschiedet wor­den. Damit wird das Vorkaufsrecht in Erhaltungsgebieten eingeengt, läuft aber nicht von vornherein leer. Ein Anwendungsbereich verbleibt jedenfalls in den Fällen, in denen eine bauliche Anlage Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB aufweist (vgl. auch Kronisch, in: Brügelmann, BauGB; Stand September 2017, § 26 Rn. 53; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielen­berg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 27 Rn. 44). Ein eindeutiger Wi­derspruch zwischen der in der Begründung des Gesetzentwurfs formulierten Regelungsabsicht und dem Verständnis der gesetzlichen Regelung, die eine in­terpretatorische Korrektur angezeigt erscheinen ließe, liegt folglich nicht vor. Vielmehr war dem Gesetzgeber eine solche Beschränkung des Anwendungsbe­reichs des Vorkaufsrechts im Interesse einer Vereinheitlichung und auch Ver­einfachung der verschiedenen Vorkaufsrechte - nicht zuletzt vor dem Hinter­grund der (damals) geringen praktischen Bedeutung dieses städtebaulichen In­struments unbenommen. Eine Vereinfachung des Vorkaufsrechts mag dabei auch darin gesehen werden, dass zum einen die Schwierigkeiten eines hinrei­chend verlässlichen Nachweises künftiger erhaltungswidriger Nutzungsabsich­ten entfallen (siehe dazu Kronisch, in: Brügelmann, BauGB, Stand Juli 2018, § 24 Rn. 182 f.) und zum anderen eine Abgrenzung entbehrlich ist, inwiefern die Erhaltungsziele die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigen oder die Mög­lichkeiten einer Genehmigungsversagung nach § 172 Abs. 4 BauGB für deren Verwirklichung ausreichen (siehe dazu Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Mai 2021, § 24 Rn. 65a, 76 einerseits; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 24 Rn. 25 a.E. andererseits).

28 Des Weiteren belegen auch die neugefassten Regelungen über das Abwendungs­recht in § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht, dass dem Gesetzgeber dabei die Aus­übung des Vorkaufsrechts zur Abwehr drohender Nutzungsänderungen in Er­haltungsgebieten vor Augen stand. Die Ausübung des Vorkaufsrechts kann ab­gewendet werden, wenn der Käufer in der Lage ist, das Grundstück binnen an­gemessener Frist den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme entsprechend zu nutzen. Die Abwendung setzt folglich ein fristgerechtes Handeln voraus. Eine Verpflichtung zum Unterlassen einer Änderung, die in Zukunft zu befürchten steht, wird demgegenüber nicht erwähnt.

29 3. Kommt es von Gesetzes wegen allein auf eine maßnahmenkonforme Nutzung im Zeitpunkt der Ausübung des Vorkaufsrechts an, ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, die mit dem insoweit übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten in Einklang stehen, die Ausübung des Vorkaufsrechts ausge­schlossen. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und aufzuheben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klage hat danach auch insoweit Erfolg, als sie auf die Verpflichtung des Bekl. zur Erteilung eines Negativzeugnisses gemäß § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB gerichtet ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Siehe Aufsatz Titarenko/Heß in GE 2022, 29 ff.