Kappungsgrenze/Verfassungsgemäßheit

Kappungsgrenze/Verfassungsgemäßheit; Kappungsgrenze/Wegfall der Preisbindung; Mieterhöhung/Kappungsgrenze (Verfassungsgemäßheit)

1. Es ist mit der Eigentumsgarantie vereinbar, daß Vermieter von Wohnungen höchstens eine Steigerung des Mietzinses um 30 vom Hundert, nicht aber eine darüber liegende Vergleichsmiete fordern können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 MHRG).

2. Dies gilt auch in Fällen, in denen eine Mietzinserhöhung erstmals nach dem Wegfall einer Preisbindung verlangt wird.

Die zur Prüfung gestellte Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 MHRG ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet.

I. 1. Die gesetzliche Regelung verstößt nicht gegen die Garantie des Eigentums.

Der Gesetzgeber steht bei der Erfüllung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrages, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, vor der Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Richtschnur des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben (BVerfGE 25, 112 [117]). Das Privateigentum im Sinne der Verfassung zeichnet sich in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand aus (BVerfGE 31, 229 [240] mit Nachweisen); sein Gebrauch soll aber "zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen". Vorausgesetzt ist hierbei, daß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und einer sozialen Funktion steht. Dieses Postulat einer am Gemeinwohl orientierten Nutzung umfaßt auch das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange des einzelnen Rechtsgenossen, der auf die Nutzung des Eigentumsobjektes angewiesen ist. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, dieses Gebot auch im Rahmen privatrechtlicher Normierungen nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu verwirklichen. Ebensowenig wie die Eigentumsgarantie eine die soziale Funktion eines Eigentumsobjektes mißachtende Nutzung schützt, kann Art. 14 Abs. 2 GG eine übermäßige, durch die soziale Funktion nicht gebotene Begrenzung privatrechtlicher Befugnisse rechtfertigen (vgl. BVerfGE 37, 132 [140 f.]; 50, 290 [339]).

Für die Ausgestaltung zwingender mietrechtlicher Vorschriften bedeutet dies: Der Gesetzgeber muß sowohl die Belange des Mieters als auch die des Vermieters in gleicher Weise berücksichtigen. Das heißt freilich nicht, daß sie zu jeder Zeit und in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müssen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung stünde mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (BVerfGE 37, 132 [142]).

2. Die Beschränkungen, denen die Eigentümer durch die angegriffene Bestimmung des Gesetzes zur Regelung der Miethöhe unterworfen werden, erweisen sich nach den dargelegten Maßstäben als Inhalts- und Schrankenbestimmung, zu der der Gesetzgeber nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG befugt war.

a) Nach § 2 Abs. 1 MHRG in der bis zum 31. Dezember 1982 geltenden Fassung (MHRG a.F.) war es zulässig, den Mietzins ohne jede quotenmäßige Beschränkung in einem Schritt an die ortsübliche Vergleichsmiete anzupassen. Mietanhebungen mit einer erheblichen Steigerungsquote von 50 vom Hundert und mehr wurden von den Gerichten als berechtigt anerkannt (vgl. dazu den Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Zweiten Wohnraumkündigungsschutzgesetzes, BT-Drucks. 8/2610, S. 32 bis 34). Diese gesetzliche Regelung ist durch die ab 1. Januar 1983 geltende Neufassung des § 2 Abs. 1 MHRG geändert worden. Das der Höhe nach nur durch die ortsübliche Vergleichsmiete beschränkte Recht des Vermieters, höheren Mietzins verlangen zu können, ist nunmehr durch eine Kombination von Prozentsatz (30 vom Hundert) und Zeitraum (drei Jahre) weiter begrenzt worden. Der Umfang der Mieterhöhung wird durch zwei unabhängige voneinander einzuhaltende Obergrenzen eingeengt: einmal durch die ortsübliche Vergleichsmiete und zum anderen durch die Kappungsgrenze. Die jeweils niedrigere von beiden Begrenzungen bestimmt den Umfang des Mieterhöhungsrechts im Einzelfall. Würde eine Anhebung des Mietzinses um 30 vom Hundert zu einer Miete führen, die über der Vergleichsmiete liegt, so könnte allenfalls diese gefordert werden; würde die Steigerung um 30 vom Hundert nicht zum Erreichen der Vergleichsmiete führen, so bewendet es bei dem prozentualen Steigerungssatz.

Die Einführung der Kappungsgrenze ist indessen nicht die einzige Änderung gewesen, die der Gesetzgeber vorgenommen hat. Zugleich hat er einen anderen Vergleichsmietenmaßstab eingeführt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 MHRG), um eine "stärker marktorientierte Anpassung der Mieten zu erreichen" (Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 9/2079, S. 8). Während nach der alten gesetzlichen Regelung bei dem Begriff der ortsüblichen Vergleichsmiete schlicht auf die gezahlten Mieten für nicht preisgebundenen Wohnraum abgestellt wurde (vgl. Landfermann, BAnz, Beil. vom 8. März 1983, S. 38), mithin auch der das Vergleichsmietenniveau senkende "Altbestand" in die Ermittlung einbezogen wurde, umfaßt die ortsübliche Vergleichsmiete nach der Neufassung nur noch Entgelte, die in den letzten drei Jahren vereinbart oder, von Erhöhungen nach § 4 MHRG (Veränderung der Betriebskosten) abgesehen, geändert worden sind. Die im Rahmen bestehender Mietverhältnisse gezahlten Mieten ohne eine bestimmte zeitliche Begrenzung und ohne Rücksicht darauf, wann sie zum letzten Mal erhöht worden waren, konnten also nicht mehr in den Vergleich mit einbezogen werden. Der den Mietanstieg dämpfenden Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 MHRG ist also auch eine ihn fördernde Bestimmung gegenübergestellt worden.

Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung der einen oder anderen Seite scheidet schon danach aus. Darüber hinaus kann keineswegs außer Betracht bleiben, daß für den Vermieter wesentliche Verfahrenserleichterungen bei der Durchsetzung höheren Mietzinses eingeführt worden sind. Die nach der alten gesetzlichen Regelung zu beachtenden Formerfordernisse, die von den Fachgerichten durchweg streng gehandhabt wurden, insbesondere was die Angabe von Vergleichsobjekten im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 3 MHRG a.F. anbetraf, führten häufig dazu, daß ein Mieterhöhungsverlangen bereits an einem Verstoß gegen formelle Voraussetzungen scheiterte, ohne daß seine materielle Berechtigung gerichtlich geprüft wurde. Das Bundesverfassungsgericht hat im Hinblick darauf mehrfach Entscheidungen der Fachgerichte mit der Begründung aufgehoben, bei der Auslegung des Gesetzes zur Regelung der Miethöhe sei der sich aus Art. 14 GG ergebende Eigentumsschutz des Vermieters nicht hinreichend berücksichtigt worden (vgl. BVerfGE 37, 132; 49, 244 und 53, 352). Gleichwohl sind die Förmlichkeiten und Fristen der alten gesetzlichen Regelung zunehmend als übermäßige Belastung der Vermieter empfunden worden, wie etwa die ausgeschlossene Möglichkeit, ein unwirksames Mieterhöhungsverlangen im Rechtsstreit nachbessern zu können (vgl. Palandt/Putzo, BGB, 42. Aufl., 1983, 2. WKSchG, Art. 3 [MHRG] § 2 Anm. 5 b). Mit der neu geschaffenen gesetzlichen Regelung ist demgegenüber die Durchsetzung des Erhöhungsbegehrens erleichtert worden:

Entbehrlichkeit einer Begründung, wenn der verlangte Mietzins innerhalb der Spanne eines Mietspiegels liegt; Zulassung von drei Vergleichsobjekten auch des eigenen Bestandes des Vermieters; Verkürzung der Wirksamkeitsfrist für die Mieterhöhung; Zulassung des Nachschiebens eines Erhöhungsverlangens im Prozeß; Wegfall der Sperrfrist für Mieterhöhungsverlangen nach Versäumung der Klagefrist.

Diese Verfahrenserleichterungen und den neu geschaffenen Vergleichsmietenbegriff vor Augen kann keine Rede davon sein, der Vermieter sei einseitig benachteiligt worden. Die gleichzeitig eingeführte Kappungsgrenze, welche zweifellos die Rechtsposition des Mieters stärkt, begrenzt nur die verbesserte Rechtsstellung des Vermieters. Die Neuregelung des § 2 MHRG beruht mithin bei einer Gesamtbetrachtung auf einer im Rahmen des Art. 14 GG vorgenommenen Abwägung der Interessen der Vermieter an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung ihres Eigentums und den Interessen der Mieter, vor übermäßigen und möglicherweise existenzbedrohenden Mieterhöhungen geschützt zu sein.

b) Mit der Einführung der Kappungsgrenze ist auch keine unverhältnismäßige, in die Substanz des Eigentums eingreifende Belastung des Vermieters verbunden. Die Vorschrift regelt lediglich die Begrenzung künftiger Erträge aus der Vermietung von Wohnraum. Dabei wird zwar dem Vermieter eine Höchstgrenze vorgegeben, die unabhängig von der künftigen Mietpreis- und Geldwertentwicklung Geltung beansprucht. Verfassungsrechtliche Probleme können sich daraus aber allenfalls dann ergeben, wenn die Vermietung von Wohnraum auch bei voller Ausschöpfung des Mieterhöhungsrechts gemäß § 2 MHRG im Ergebnis zu Verlusten führen würde. Dann wäre allerdings die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG berührt, die nicht schon dann in Frage gestellt ist, wenn nicht die höchstmögliche Rendite aus dem Eigentumsobjekt erzielt werden kann. Da die Gefahr von Verlusten nicht erkennbar ist, kann den von den Beschwerdeführern und den vorliegenden Gerichten aufgestellten Berechnungen nicht gefolgt werden, ganz abgesehen davon, daß sie auf Hypothesen über eine bestimmte künftige Geldwert- und Mietpreisentwicklung beruhen. Solche theoretischen Annahmen sind für die verfassungsrechtliche Prüfung einer gesetzgeberischen Maßnahme nicht erheblich. Vielmehr ist von der Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die dem Gesetzgeber bei der Vorbereitung des Gesetzes möglich war (BVerfGE 25, 1 [12 f.]; 39, 210 [226]). Danach konnte bei Berücksichtigung der zum maßgeblichen Zeitpunkt (1982) herrschenden wirtschaftlichen Verhältnisse von einem die Substanz des Eigentums berührenden Eingriff nicht gesprochen werden. Die zukünftige Entwicklung der Preisindizes für Lebenshaltung und Mieten hat diese Einschätzung bestätigt, da für die Jahre 1983 und 1984 die Steigerungsraten für die gesamte Lebenshaltung unter denjenigen für die Mieten lagen (vgl. den Wohngeld- und Mietenbericht 1985 der Bundesregierung vom 19. April 1985, BT-Drucks. 10/3222, S. 6, Tabelle 1).

II. 1. Ist danach die vom Gesetzgeber getroffene Inhalts- und Schrankenbestimmung generell verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, so folgen Bedenken auch nicht aus einer Verletzung der Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes.

Derartige Bedenken könnten sich in den Fällen einstellen, in denen zur Zeit des Inkrafttretens der neuen gesetzlichen Regelung der vom Mieter geschuldete Mietzins - wie in sämtlichen Ausgangsverfahren - so niedrig lag, daß mit der Beschränkung der Mieterhöhung auf 30 vom Hundert die ortsübliche Vergleichsmiete auch nicht annähernd erreicht wurde. Namentlich sind davon Vermieter betroffen, die, wie der Beschwerdeführer zu III, bis zum Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Regelung nur die Kostenmiete nach den Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes fordern konnten und sich nunmehr in der Erwartung getäuscht sehen, die nach der alten gesetzlichen Lage statthafte Erhöhung des Mietzinses in einem Schritt an die ortsübliche Vergleichsmiete erreichen zu können.

2. Dem Gesetz kommt "unechte Rückwirkung" zu, weil es ab Inkrafttreten, also für die Zukunft an in der Vergangenheit liegende Umstände, nämlich den in den letzten drei Jahren davor geschuldeten Mietzins, und sei es auch aufgrund von in dieser Zeit vorgenommenen Mieterhöhungen, anknüpft. Das müssen die Vermieter hinnehmen. Denn ihrem Vertrauen auf das unveränderte Fortbestehen der bisherigen Rechtslage gegenüber dem allgemeinen Interesse an einem sofortigen Inkrafttreten der quotenmäßigen Begrenzung aller ab 1. Januar 1983 gestellten Mieterhöhungsverlangen ist kein Vorrang einzuräumen. Die Vermieter konnten schon im Hinblick auf die sozialpolitische Bedenklichkeit des alten Rechtszustandes, der in vielen Fällen Mieterhöhungen in einem Schritt um mehr als 50 vom Hundert gestattete - die Ausgangsverfahren mit ihren Mieterhöhungsbegehren von noch darüber liegenden Prozentsätzen bieten dafür beredte Beispiele - nicht davon ausgehen, der Gesetzgeber werde auch für alle Zukunft prozentual unbegrenzte Mietanhebungen auf das Vergleichsmietenniveau zulassen. Unter diesem Gesichtspunkt ist es bereits zweifelhaft, ob das Vertrauen eines Vermieters auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage überhaupt eine Rücksichtnahme durch den Gesetzgeber beanspruchen kann (vgl. BVerfGE 24, 220 [230]; 30, 392 [404]). Darüber hinaus ist aber ganz allgemein zu berücksichtigen, daß der Bürger gerade im sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des sozialen Mietrechts ohnehin mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen muß und nicht ohne weiteres auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm derzeit günstigen Rechtslage vertrauen kann. Das gilt dann um so mehr, wenn mit der Einführung einer derartigen Neuregelung zu rechnen ist. Die Kappungsgrenze ist bereits im Laufe eines zunächst gescheiterten Gesetzgebungsverfahrens auf Empfehlung des Rechtsausschlusses am 26. Mai 1982 in die Diskussion eingeführt worden (BT-Drucks. 9/1679) und war seither im Gespräch. Durch die Gesetzesvorlage vom 5. November 1982 (BT-Drucks. 9/2079) war spätestens allgemein bekannt, daß eine quotenmäßige Beschränkung von Mieterhöhungen beabsichtigt war. Mit der Einführung der Kappungsgrenze mußte also gerechnet werden, so daß für Vermieter mit niedriger Ausgangsmiete noch die Gelegenheit bestand, sofern die Jahresfrist für ein eventuelles neues Erhöhungsverlangen vor dem 31. Dezember 1982 abgelaufen war, eine nach bisheriger Rechtslage quotenmäßig nicht begrenzte Anpassung der Miete an das ortsübliche Vergleichsmietenniveau zu erreichen.

Daß dies nicht für diejenigen Vermieter zutrifft, die erst nach Inkrafttreten der Neuregelung im Wege der Rechtsnachfolge in die Vermieterstellung eingerückt sind oder die aufgrund langfristiger mietvertraglicher Vereinbarung an eine bestimmte Mietpreisgestaltung gebunden waren, ändert nichts an dieser Beurteilung. Denn die Ursache dafür, daß in diesen Fällen eine Anpassung des bisher niedrigen Mietzinses an das ortsübliche Vergleichsmietenniveau nicht vorgenommen wurde, lag entweder im Verhalten des Vorvermieters begründet, welches sich der Rechtsnachfolger zurechnen lassen muß, oder in der Eigenart der jeweiligen mietvertraglichen Vereinbarung. Das sind jedoch Umstände, die ausschließlich der Sphäre des Einzelnen zuzurechnen sind und auf die der Gesetzgeber bei der Fortentwicklung des Rechts nicht Rücksicht zu nehmen brauchte.

3. Der Verzögerungseffekt in der Geltendmachung der Marktmiete, auf den die vorliegenden Gerichte und die Beschwerdeführer abheben, rechtfertigt ebenfalls keine andere Beurteilung. Denn die den Berechnungen zugrunde gelegten Parameter wie Mietzinssteigerungs- und Geldentwertungsraten sind schon zu wenig in ihrer Entwicklung berechenbar, als daß sie eine verläßliche Grundlage für eine verfassungsrechtliche Beurteilung abgeben könnten. Zudem bleiben dabei mögliche Änderungen in dem Mietverhältnis völlig unberücksichtigt, wie beispielsweise ein Mieterwechsel mit der dann möglichen freien Mietzinsvereinbarung ohne Bindung des Vermieters an die Kappungsgrenze. Schließlich ist für die Prüfung der Zumutbarkeit mitentscheidend, daß die Kappungsgrenze lediglich zu einer zeitlichen Verzögerung bei der Erzielung der ortsüblichen Vergleichsmiete (neuen Maßstabs) führt und nur die privatrechtliche Befugnis begrenzt, den Markt sofort in voller Höhe auszuschöpfen; eine solche Möglichkeit wird ohnehin nicht von der verfassungsrechtlichen Garantie des Grundeigentums umfaßt, die gerade keinen Anspruch auf den größtmöglichen wirtschaftlichen Nutzen einräumt (vgl. BVerfGE 58, 300 [345]).

4. Auch für die Fälle der Kostenmiete nach Beendigung der Mietpreisbindung gilt nichts anderes. Zwar unterscheiden sich diese Mietverhältnisse in der Mietzinsgestaltung grundlegend dadurch von den übrigen Mietverträgen, daß bei deren Begründung der Mietzins nicht frei vereinbart werden konnte, sondern auf zwingenden gesetzlichen Vorgaben beruhte (§§ 8, 10 WoBindG). Dem Gesichtspunkt der eigenverantwortlichen Vertragsgestaltung mit einer sich daraus ergebenden möglichen Begrenzung der Mietzinsbindung kommt nur insoweit Bedeutung zu, als sie auf einer freiwilligen Inanspruchnahme öffentlicher Finanzierungsmittel beruhte. Zwar wurden mit der Gewährung öffentlicher Förderungsmittel bestimmte wohnungs-, sozial- und wirtschaftspolitische Ziele angestrebt (vgl. dazu die Begründung zum Entwurf eines Ersten Wohnungsbaugesetzes, BT-Drucks. I/567, S. 8, Anl. 1 a und die Begründung zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Ersten Wohnungsbaugesetzes, BT-Drucks. II/601). Die öffentlichen Darlehen mit ihren günstigen Zinskonditionen sind also nicht im Interesse der bauenden Eigentümer gewährt worden, und die Bindungswirkung in der Mietzinsgestaltung ist nur die Folge der Inanspruchnahme dieser Mittel gewesen. Gleichwohl verdient die Erwartung der Vermieter nach Beendigung der Mietzinsbindung in der Mietpreisgestaltung frei zu sein und den Marktzins erzielen zu können, keine Besserstellung. Denn verfassungsrechtlich garantiertes Eigentum haben sie nur in der durch Gesetz ausgestalteten Form erwerben können, was die Möglichkeit einschließt, auch nach Wegfall der Preisbindung nur in beschränkterem Maße den Markt ausschöpfen zu können, als sie vielleicht erhofften.

Ein Vorrang des Vertrauensschutzes dieser Vermieter kommt auch deshalb nicht in Betracht, weil sie ihr Eigentum nicht in gleichem Maße "eigenerworben" haben. Ihnen ist durch die Inanspruchnahme öffentlicher Darlehen ein Vermögen mit nicht unerheblich geringeren Eigenleistungen als denjenigen Eigentümern zugewachsen, die von dieser Marktchance keinen Gebrauch gemacht hatten. Die soziale Bindung, in die sie sich hierdurch begeben haben, läßt es gerechtfertigt erscheinen, sie auch nach Wegfall der Preisbindung in den Möglichkeiten der Mietzinsgestaltung mit den übrigen Vermietern gleichzustellen. Haben bereits die bisherigen gesetzlichen Bestimmungen über die Berechnung der Kostenmiete den Vermietern eine wenn auch bescheidene Rendite ermöglicht, so gestattet die Erhöhung bis zur Kappungsgrenze nach Wegfall der Preisbindung eine verbesserte wirtschaftliche Nutzung. Das reicht aber hin, auch in diesen Fällen den Bestand des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu sichern.

III. Für eine gesonderte Prüfung der angegriffenen Vorschrift nach Art. 3 Abs. 1 GG ist kein Raum, da der Gleichheitssatz bereits im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen ist und die Benachteiligung der Vermieter mit niedriger Ausgangsmiete gegenüber den Vermietern, die bereits bisher die ortsübliche Vergleichsmiete erzielen konnten, in die verfassungsrechtliche Abwägung eingeflossen ist (vgl. dazu auch BVerfGE 58, 137 [150]).