Häftlingshilfebescheinigung, Zehnvierbescheinigung, IM-Tätigkeit nach Ausreise aus DDR

Die nach Ausreise eines ehemaligen DDR-Häftlings in die Bundesrepublik aufgenommene Tätigkeit als Informeller Mitarbeiter des Ministeriums für Staatssicherheit ist nicht geeignet, die Einziehung der Häftlingshilfebescheinigung nach § 10 Abs. 4 HHG zu rechtfertigen. Die Ausschließungsgründe des § 2 Abs. 1 HHG können nur durch Handlungen in der DDR vor der Ausreise verwirklicht werden. (Anschluss an OVG Hamburg, ZOV 2014, 57)

(Leitsatz der Redaktion)

I. Der 1950 in der ehemaligen DDR geborene Ast. wendet sich gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Einziehung, Ungültigerklärung und Aufforderung zur Rückgabe der Häftlingshilfebescheinigung.

Der Kl. wurde am 19.4.1969 nach einem Versuch, aus der DDR zu fliehen, in der ehemaligen Tschechoslowakei festgenommen, an die DDR ausgeliefert und am 10.6.1969 durch das KreisG Dresden-Land zu einem Jahr und drei Monaten Freiheitsstrafe verurteilt. Am 10.3.1970 wurde er aus der Haft entlassen. Nach Stellen eines Ausreiseantrages konnte er am 22./23.7.1976 in die Bundesrepublik Deutschland ausreisen.

Am 4.8.1976 beantragte er beim Senator für Arbeit und Soziales (Berlin) die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 10 Abs. 4 HHG (im Folgenden: Häftlingshilfebescheinigung) und die Gewährung von Eingliederungshilfen. Im Rahmen der Antragstellung unterschrieb der Ast. eine schriftliche Erklärung, wonach er von den Ausschließungsgründen nach § 2 HHG nicht betroffen, gegen ihn kein Ermittlungs- oder Strafverfahren anhängig sei, und dass er sich weder mündlich noch schriftlich dem Staatssicherheitsdienst oder ähnlichen Organen zur Mitarbeit verpflichtet und zu keiner Zeit für eine dieser Organisationen gearbeitet habe.

In einem Vermerk vom 19.10.1976 wurde festgehalten, dass Ausschließungsgründe im Sinne des § 2 HHG nicht erkennbar seien. Dem Ast. wurde die Häftlingshilfebescheinigung am selben Tag ausgestellt. Ferner wurden ihm mit Bewilligungsbescheid vom 19.10.1976 Eingliederungshilfen in Höhe von 360 DM bewilligt.

Im Zusammenhang mit einem Antrag auf Opferrente erteilte der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU) dem Ag. mit Schreiben vom 13.6.2013 eine Auskunft zu möglichen Ausschließungsgründen. In dem Schreiben wird ausgeführt, der Ast. habe nach seiner legalen Ausreise aus der DDR in die Bundesrepublik am 4.3.1977 Kontakt zum Ministerium für Staatssicherheit (MfS) an der Grenzübergangsstelle Friedrichstraße aufgenommen und dieses auf eine geplante Schleusung aufmerksam gemacht, die daraufhin verhindert werden konnte. In den Folgemonaten habe ein MfS-Mitarbeiter etwa sieben Kontaktgespräche mit ihm unter dem vorläufigen Decknamen „F.“ geführt. Am 16.9.1977 sei er schließlich geworben und als IMV (Inoffizieller Mitarbeiter mit vertraulichen Beziehungen zur bearbeiteten Person)/West unter dem Decknamen „A.“ verpflichtet worden. […] Er habe zu 17 Personen berichtet, zum Teil mehrfach. Inhaltlich sei es um Personeninformationen zu Bekannten in der DDR und West-Berlin, Anträge auf ständige Ausreise sowie beabsichtigte oder geplante Republikfluchten und Schleusungen gegangen. Unter anderem seien diese Informationen zehn Operativen Personenkontrollen (OPK) und drei Operativen Vorgängen (OV = konspiratives Ermittlungsverfahren des MfS) zugeführt und hierfür verwertet worden. Der Ast. sei auch zu Personenfeststellungen in West-Berlin sowie zur Informationsgewinnung über Menschenrechtsgruppen eingesetzt worden. Anfang 1981 sei die persönliche Trefftätigkeit eingestellt worden, nachdem sich der Ast. an den Staatsschutz des Landeskriminalamtes Hessen gewandt hatte. […] Der Ast. habe nach Aktenlage Zuwendungen in Höhe von 880 DM, Erstattungen und ein Geschenk im Wert von 119 M-Ost erhalten. Ferner sei die gegen ihn verhängte Einreise- und Transitsperre zeitweise aufgehoben worden, so dass er Familienmitglieder in der DDR habe besuchen können. […]

Der Ag. erließ am 27. November 2014 einen Widerrufsbescheid, mit dem die Häftlingshilfebescheinigung eingezogen und für ungültig erklärt sowie dem Ast. aufgegeben wurde, die Häftlingshilfebescheinigung zurückzureichen. Zur Begründung führte der Ag. im Wesentlichen aus, die Häftlingshilfebescheinigung sei zu widerrufen gewesen, da die Voraussetzungen für eine Anerkennung des Ast. als ehemaliger politischer Häftling nicht mehr vorlägen. […]

Gegen diesen Bescheid erhob der Ast. Widerspruch, den der Ag. zurückwies.

Hiergegen hat der Ast. Klage erhoben und den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.

II. Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage ist zulässig und begründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs im Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen. Soweit die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung vorliegen, trifft das Gericht eine eigene Abwägungsentscheidung. Hierbei ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gegen das Interesse des Ast. an der Aussetzung der Vollziehung abzuwägen. […]

Es kann dahinstehen, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell rechtmäßig ist (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Die gebotene Interessenabwägung geht hier zugunsten des Ast. aus. Die getroffene Widerrufsentscheidung erweist sich bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich als rechtswidrig, so dass von vornherein kein öffentliches Interesse an deren sofortiger Vollziehung besteht. Rechtsgrundlage für den angeordneten Widerruf der Häftlingshilfebescheinigung ist § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung. Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die Erteilung der Häftlingshilfebescheinigung erfolgte zwar ursprünglich rechtmäßig. Gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 HHG wird diese als Nachweis darüber ausgestellt, dass die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 HHG vorliegen, und dass Ausschließungsgründe nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HHG nicht gegeben sind. Dies war zum Zeitpunkt der Ausstellung der Bescheinigung am 19. Oktober 1976 der Fall.

Der Ag. dürfte aber bei der im Eilverfahren allein gebotenen summarischen Prüfung nach Bekanntwerden der Zusammenarbeit des Ast. mit dem MfS, die dieser bestreitet, nicht berechtigt gewesen sein, die Häftlingshilfebescheinigung nicht zu erteilen.

Zwar hat das Gericht keine Zweifel daran, dass der Ast. ab März 1977 bis Ende 1981 mit dem MfS zusammengearbeitet hat. […] Der Ast. hat […] billigend in Kauf genommen, dass die Personen, über die er berichtete, Maßnahmen der Stasi ausgesetzt waren. […]

Eine solche freiwillige Spitzeltätigkeit für das MfS unter Inkaufnahme einer Schädigung Dritter erfüllt zwar grundsätzlich den Tatbestand der Ausschließungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 Halbsatz 1 HHG, wonach die Leistungen nach dem Häftlingshilfegesetz nicht an Personen gewährt werden, die dem in den Gewahrsamsgebieten (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 HHG) herrschenden politischen System erheblich Vorschub geleistet oder dort durch ihr Verhalten gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit oder Menschlichkeit verstoßen haben (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 16.5.2006 - 3 Pkh 15/05). Dies dürfte aber nicht für ausschließlich nach der Übersiedelung in die Bundesrepublik und nach Ausstellung der HHG-Bescheinigung erfolgte Spitzeltätigkeiten gelten (vgl. Hamburgisches OVG, ZOV 2014, 57; anders wohl noch Beschluss des Einzelrichters der 9. Kammer vom 1.10.2012 - VG 9 K 109.12 -). Nach Auffassung des Hamburgischen OVG könnten die Ausschließungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HHG nur durch Handlungen in der DDR vor der Ausreise verwirklicht worden sein. Der Fortbestand einer Bescheinigung gemäß § 10 Abs. 4 HHG könne nur dann in Frage gestellt werden, wenn nach Erteilung der Bescheinigung neue Erkenntnisse hinsichtlich des Verhaltens vor der Ausreise aus den Gewahrsamsgebieten bekannt würden. Spätere Handlungen hätten auf die Rechtmäßigkeit der Bescheinigung (und der hiervon abhängigen Leistungen) auch dann keinen Einfluss, wenn die Entscheidung über die Ausstellung der Bescheinigung als Dauerverwaltungsakt angesehen werde.

Das Hamburgische OVG stellt für seine Rechtsauffassung, dass der Gesetzgeber nur solche Verhaltensweisen als schädlich für Leistungen nach dem Häftlingshilfegesetz ansieht, die zeitlich vor der Ausreise aus den Gewahrsamsgebieten liegen, zunächst auf den Wortlaut von § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 HHG und die dort ausschließlich verwendete Perfektform („Vorschub geleistet haben“, „verstoßen haben“) ab. Auch das BSG hat unter Verweis auf diese Vergangenheitsform den Ausschließungsgrund des § 2 Abs. 1 Nr. 3 HHG (in der Fassung vom 25.7.1960), wonach Leistungen nach diesem Gesetz nicht an Personen gewährt wurden, die nach dem 8.5.1945 durch ein deutsches Gericht im Geltungsbereich dieses Gesetzes zu einer Gefängnisstrafe von mehr als drei Jahren oder zu einer Zuchthausstrafe rechtskräftig verurteilt worden sind, dahingehend ausgelegt, dass er nur Verurteilungen bis zur Geltendmachung oder Bewilligung von Leistungen nach dem HHG erfasste (BSG, Urt. v. 22.10.1970 - 9 RV 476/69).

Der Wortlaut (bzw. die Zeitform) lässt jedoch auch die Auslegung zu, dass die in § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HHG angesprochenen Verhaltensweisen nicht zwingend der erstmaligen Erteilung der Häftlingshilfebescheinigung, sondern lediglich einem späteren Widerrufsbescheid zeitlich vorausgehen müssen (vgl. hierzu BSG, Urt. v. 27.3.1974 - 10 RV 11/73 -, zu § 2 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Abs. 5 HHG in der Fassung vom 30.5.1969).

Die systematische Auslegung legt nahe, dass Verhaltensweisen nach der Ausreise von diesen Ausschließungsgründen nicht erfasst werden. Dies zeigt zunächst ein Vergleich mit § 2 Abs. 2 HHG, wonach die Gewährung von Leistungen versagt oder eingestellt werden kann, wenn der Berechtigte die im Geltungsbereich dieses Gesetzes bestehende freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpft hat oder bekämpft (vgl. Hamburgisches OVG, ZOV 2014, 57; BSG, Urt. v. 22.10.1970 - 9 RV 476/69: diese unterschiedliche Regelung in zwei Absätzen des gleichen Paragraphen könne der Gesetzgeber nur bewusst getroffen haben). § 2 Abs. 2 HHG erfasst ausdrücklich ein späteres, ggf. noch andauerndes Verhalten, und zwar - im Gegensatz zu Abs. 1 Nr. 1 und 2 - ein solches außerhalb der Gewahrsamsgebiete (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 22.10.1960 - VI B 156.58; wohl auch BVerwG, Beschl. v. 16.9.1982 - 8 C 132/81).

Auch die Regelung in § 10 Abs. 4 Satz 1 HHG, wonach der Nachweis darüber, dass „Ausschließungsgründe nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2“ nicht gegeben sind, durch eine Bescheinigung zu erbringen sei, spricht dafür, dass Handlungen, die nach der Ausreise aus der DDR begangen wurden und unter § 2 Abs. 2 und/oder Abs. 3 (a.F.) HHG fallen bzw. fielen, nicht auch zugleich Ausschließungsgründe nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HHG sein sollen (Hamburgisches OVG, ZOV 2014, 57). Schließlich verbleibt durch die Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 HHG auch dann ein Anwendungsbereich für § 10 Abs. 7 Satz 3 HHG, der die Zuständigkeit der Ausstellungsbehörde für Entscheidungen auch über einen Widerruf einer Häftlingshilfebescheinigung bestimmt, wenn ein Verhalten nach der Ausreise nicht von § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 Halbsatz 1 HHG erfasst wird.

Die historische Auslegung der Ausschließungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 HHG spricht ebenfalls dafür, diese nicht auf ein Verhalten nach der Ausreise anzuwenden. Schon die Ursprungsfassung des Häftlingshilfegesetzes vom 6.8.1955 (BGBl. I S. 498) verwendete ausschließlich die Vergangenheitsform, obwohl damals durchaus noch durch eine spätere Tätigkeit dem politischen System in der DDR hätte Vorschub geleistet werden können (Hamburgisches OVG, ZOV 2014, 57). In der damaligen Gesetzesbegründung heißt es, durch § 2 würden in Anlehnung an entsprechende Vorschriften in anderen Gesetzen (Bundesvertriebenengesetz, Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz, Bundesergänzungsgesetz zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung) gewisse Ausschlussgründe vorgesehen (BT-Drs. 2/1450, S. 8). Diese Gesetze verwenden für die § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 Halbsatz 1 HHG entsprechenden Regelungen ebenfalls nur die Perfektform (vgl. § 5 Nr. 1 a und b BVFG, § 8 Abs. 1 Nr. 1 KgfEG, § 6 Abs. 1 Nr. 1 BEG). Für die § 2 Abs. 2 HHG entsprechende Regelung wird hingegen (ebenfalls) die Präsensform benutzt (vgl. § 5 Nr. 1 e cc BVFG, § 1 Nr. 3 KgfEG) bzw. es wird ausdrücklich ein nachträgliches Verhalten einbezogen (§ 6 Abs. 3 BEG).

In der Einzelbegründung zu § 10 Abs. 4 HHG wird der Vergangenheitsbezug der genannten Ausschließungsgründe nochmals betont. Der Gesetzgeber betraute die für die Ausstellung der Ausweise nach dem Bundesvertriebenengesetz zuständigen Behörden mit der Prüfung der Voraussetzungen von § 1 HHG und der Erteilung einer Häftlingshilfebescheinigung als selbständigem Verwaltungsakt, „da die zu prüfenden Voraussetzungen in enger Verbindung mit den Tatbeständen des § 3 des Bundesvertriebenengesetzes stehen. Das Gleiche gilt auch für die Prüfung der Ausschließungsgründe nach § 2, wenigstens soweit sie in einem Verhalten außerhalb des Geltungsbereiches des Gesetzes und in der Vergangenheit liegen. Daher beschränkt Absatz 3 das Negativattest auf die Ausschließungsgründe nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2“ (BT-Drs. 2/1450, S. 10).

Eine - außerhalb der Gewahrsamsgebiete stattfindende - Zusammenarbeit mit dem MfS nach der Ausreise könnte § 2 Abs. 2 HHG a.F. zuzuordnen gewesen sein, soweit sich der Berechtigte in einer die Sicherheit oder die demokratischen Einrichtungen der Bundesrepublik oder des Landes Berlin gefährdenden Weise zugunsten des hinter dem Eisernen Vorhang herrschenden politischen Systems betätigt hatte oder betätigte. Der Gesetzesbegründung zufolge sollte dies jedoch nicht zwingend, sondern nur nach Ermessen zu einem Leistungsausschluss führen, „da Fälle denkbar sind, in denen z.B. die unterhaltsbeihilfeberechtigten Angehörigen eines in der SBZ Inhaftierten mit Drohungen oder Versprechungen zu einer destruktiven Tätigkeit veranlasst werden. In solchen Fällen könnte ein zwingender Leistungsausschluss eine Härte darstellen“ (BT-Drs. 2/1450, S. 8).

Mit Wirkung vom 24.7.1960 wurde § 2 Abs. 2 HHG a.F. auf zwei Absätze aufgeteilt. Nach der neuen Fassung von § 2 Abs. 2 HHG konnte die Gewährung von Leistungen nunmehr versagt oder eingestellt werden, „wenn der Berechtigte die im Geltungsbereich dieses Gesetzes bestehende freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpft hat oder bekämpft“, gemäß dem neuen Abs. 3 war dies möglich, „wenn der Berechtigte in die Gewahrsamsgebiete (§ 1 Abs. 1 Nr. 1) zurückkehrt, und zwar auch dann, wenn er seinen Wohnsitz oder ständigen Aufenthalt im Geltungsbereich dieses Gesetzes nicht aufgibt oder ihn später wiederum begründet“ (BGBl. I S. 561). „Sogenannte Rückwanderer“ sollten von den Leistungen des Gesetzes ausgeschlossen werden (BT-Drs. 3/1855, S. 4).

Dass der (historische) Gesetzgeber bewusst zwischen anfänglichen, innerhalb der Gewahrsamsgebiete begangenen Ausschließungsgründen und solchen, die nachträglich und außerhalb der Gewahrsamsgebiete begangen wurden, unterschieden hat, zeigt auch die mit Wirkung vom 1.6.1969 erfolgte Einführung von § 2 Abs. 5 HHG, der das Aussetzen der HHG-Leistungen während laufender strafrechtlicher Ermittlungsverfahren ermöglicht. Sie wurde damit begründet, dass sich eine gleichlautende Vorschrift in § 8 Abs. 3 KgfEG bewährt habe (BT-Drs. V/2877, S. 5). Das BSG ist der Auffassung, mit dieser Gesetzesänderung sei eine „authentische Interpretation“ von § 2 Abs. 1 Nr. 3 HHG dahingehend vorgenommen worden, dass auch nach Zuerkennung von Leistungen nach dem Häftlingshilfegesetz begangene bzw. verurteilte Straftaten zu einem Ausschluss von HHG-Leistungen führen können (BSG, Urt. v. 27.3.1974 - 10 RV 11/73). Eine Änderung - und entsprechende (Neu-) Interpretation - der hier interessierenden Ausschließungsgründe nahm der Gesetzgeber hingegen nicht vor. Auch soweit § 2 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 HHG von der damaligen Änderung betroffen war, hatte der Gesetzgeber offenbar nur das spätere Straf- bzw. Ermittlungsverfahren im Blick, nicht aber die Tatbegehung als solche.

Auch bei Aufhebung von § 2 Abs. 3 HHG a.F. mit Wirkung vom 1.1.1993 wurden § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Halbsatz 1 HHG nicht geändert. In der Begründung zu dieser Gesetzesänderung heißt es: „§ 2 Abs. 3 gibt den Behörden die Möglichkeit der Versagung oder Einstellung von Leistungen, wenn der Ast. seine Freiheit durch - auch vorübergehende - Rückkehr in das Gewahrsamsgebiet erneut gefährdet. Durch die politischen Veränderungen in den als Gewahrsamsgebiete bezeichneten Staaten Ost- und Südosteuropas ist diese Vorschrift obsolet geworden. Die Rückkehr in diese Staaten kann heute nicht mehr zu den genannten Folgen führen. Eine frühere Rückkehr in diese Staaten oder in die ehemalige DDR kann aus heutiger Sicht lediglich Zweifel am Schicksal politischer Inhaftierung wecken“ (BT-Drs. 12/3212, S. 32). Somit drängte es sich dem Gesetzgeber offenbar nicht auf, dass § 2 Abs. 3 HHG a.F. Personen wie den Ast. erfasst haben könnte, die bei einem - vorübergehenden - erneuten Aufenthalt in den Gewahrsamsgebieten zwar nicht ihre Freiheit gefährdeten, aber dafür nach Erteilung der Häftlingshilfebescheinigung Ausschließungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HHG verwirklichten.

Hingegen könnte - wie der Ag. meint - der Sinn und Zweck der Regelung, dass in den Genuss der für die unschuldigen Opfer einer Gewaltherrschaft bestimmten Vergünstigungen nicht auch derjenige kommen soll, der ein Schicksal erfahren hat, das er zuvor anderen zugefügt hat (vgl. BVerwGE 9, 132), dafür sprechen, auch ein späteres Verhalten unter die Ausschließungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 HHG zu fassen, soweit die Formulierung „zuvor“ in der zitierten Entscheidung nicht rein zeitlich verstanden wird (Formulierung auch in BVerwG, Beschl. v. 12.2.1991 - 9 B 244/90). Naheliegender ist jedoch, dass der Gesetzgeber die unterschiedliche Behandlung von Personen, die vor ihrer Ausreise und vor HHG-Antragstellung durch ihr Verhalten Ausschließungsgründe im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HHG verwirklicht hatten, und solchen, die dies von der „sicheren Bundesrepublik“ aus taten, deshalb hinnahm, da er bei Letzteren polizeiliche, strafrechtliche (vgl. z.B. § 99 StGB) oder auch Verfassungsschutzmaßnahmen für ausreichend hielt.

Es spricht nach alledem Überwiegendes dafür, dass die nach der Ausreise aus der DDR und nach Ausstellung der Häftlingshilfebescheinigung erfolgte MfS-Zusammenarbeit des Ast. die Ausschließungsgründe von § 2 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 Halbsatz 1 HHG nicht erfüllt. Eine andere Rechtsgrundlage für den Widerruf der Häftlingshilfebescheinigung ist nicht ersichtlich. § 2 Abs. 2 HHG kommt nicht in Betracht, da dieser sich nicht auf die Erteilung der Bescheinigung bezieht, sondern auf sonstige Leistungen (vgl. § 10 Abs. 4 Satz 1 HHG). Eine analoge Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 HHG dürfte ebenfalls ausscheiden, da es angesichts der Gesetzgebungsgeschichte an einer planwidrigen Regelungslücke fehlen dürfte. […]