GFZ-Befreiungsgebühr nur entsprechend dem Verwaltungsaufwand

Eine Befreiungsgebühr, die sich nicht nur nach dem Verwaltungsaufwand richtet, sondern auch die wirtschaftlichen Vorteile des Bauherrn berücksichtigt und damit zum Instrument zur Erzielung von Finanzmitteln für die öffentliche Hand, ist rechtswidrig. Daß eine Gebührenerhebung nach dem wirtschaftlichen Wert der Befreiungsentscheidung in Berlin eine lange Tradition hat, ist unerheblich. (Leitsatz der Redaktion)

I. Die Antragstellerin beantragte beim Bezirksamt X unter dem 30. März 2001 einen Vorbescheid, um auf dem Grundstück Y ein Hotelgebäude zu errichten. Der Bebauungsplan IX-89 setzt für das Grundstück u. a. eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,3 und eine Geschoßflächenzahl (GFZ) von 1,5 fest.

Das Bezirksamt erklärte mit Vorbescheid vom 18. Oktober 2001 u. a., es werde "auf Antrag" Befreiungen für die GRZ-Überschreitung auf 0,74 und für die GFZ-Überschreitung auf 5,97 erteilen.

Unter dem 22. Februar 2002 beantragte die Antragstellerin eine Baugenehmigung und zusätzlich unter dem 22. März 2002 u. a. die bezeichneten Befreiungen mit der Maßgabe, daß nunmehr eine GRZ-Überschreitung auf 0,79 und eine GFZ-Überschreitung auf 6,17 beantragt werde. Mit Bescheiden vom 31. Januar 2003 erteilte das Bezirksamt u. a. die bezeichneten Befreiungen und die Baugenehmigung. Zugleich setzte es durch Bescheid vom gleichen Tage Gebühren in Höhe von insgesamt 161.250 EUR fest, nämlich für die Baugenehmigung in Höhe von 22.600 EUR und für Befreiungen in Höhe von insgesamt 138.650 EUR. Davon entfielen 105.632,80 EUR auf die Befreiung hinsichtlich der GFZ (= Mehrgeschoßfläche 3018,08 qm x 35 EUR) und 29.174,04 EUR auf die Befreiung hinsichtlich der GRZ (Mehrgrundfläche 286,02 qm x 102 EUR).

Die Antragstellerin entrichtete die Gebühren, weil das Bezirksamt die Aushändigung der Genehmigungsunterlagen von der Gebührenzahlung abhängig machte. Zugleich legte sie mit Schreiben vom 13. Februar 2003 am 14. Februar 2003 Widerspruch gegen den Gebührenbescheid ein und beantragte, die Gebühren gegen Leistung einer Sicherheit an sie zurückzuzahlen.

Die Antragstellerin hat die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt, verweist insbesondere auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 19. März 2003 und behauptet, die hohen Gebühren gefährdeten die Realisierung des Bauvorhabens, da die vorgesehenen Kreditlinien überschritten würden.

II. Die Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs vom 13. Februar 2003 und auf Rückzahlung der entrichteten Gebühren sind nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig. Der Widerspruch hat nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung.

A. Der Antrag ist teilweise begründet, denn es bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Gebührenbescheides (vgl. § 80 Abs. 4 Satz 3 Var. 1 VwGO), soweit er die Befreiungen von GFZ- und GRZ-Festsetzungen betrifft.

Denn bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ist insofern davon auszugehen, daß die als Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebungen einzig in Betracht kommenden Tarifstellen 2034 c) Nr. 1 und Nr. 3 der Baugebührenordnung i. d. F. vom 16. Oktober 2002 (GVBl. 562) - BauGebO - mit Art. 70 Abs. 1 i. V. m. Art. 105 und 106 GG unvereinbar und nichtig sind, soweit ihre Anwendung dazu führt, daß Gebühren in einer Höhe erhoben werden, die - wie vorliegend - zu den dem Land Berlin für die Erteilung der Befreiung entstehenden Kosten für den Verwaltungsaufwand in einem groben Mißverhältnis stehen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u. a. - NVwZ 2003, 715, für die Erhebung von Gebühren folgende Grundsätze aufgestellt:

Art. 105 GG begründet als spezielle finanzverfassungsrechtliche Norm Gesetzgebungskompetenzen für Steuern. Dagegen sind für nichtsteuerliche Abgaben, also auch für Gebühren, die Gesetzgebungskompetenzen aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herzuleiten.

Eine Gebühr wird nicht, wie eine Steuer im Sinne der Art. 105, 106 GG, "voraussetzungslos" erhoben, sondern aus Anlaß einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung, und ist jedenfalls auch dazu bestimmt, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten zu decken. Ist eine Abgabe wegen der rechtlichen Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung dem Grunde nach als Gebühr zu qualifizieren, so bleibt es bei ihrer formalen Zuordnung zu den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG unabhängig davon, ob die Bemessung der Gebühr sachlich gerechtfertigt oder möglicherweise unzulässig überhöht ist. Insbesondere aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich Grenzen für die Höhe der Gebühr. Es würde der auf Formenklarheit und Formenbindung angelegten und angewiesenen Finanzverfassung zuwiderlaufen, würden Gebühren begrifflich (ganz oder teilweise) zu Steuern, wenn sie unzulässig überhöht bemessen sind. Der Formenklarheit dient die Trennung zwischen Begriff und Zulässigkeitsvoraussetzungen von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben, die durch ein "materielles" Verständnis der Gegenleistungsfunktion der Gebühr aufgehoben würde.

Kompetenznormen des Grundgesetzes bestimmen nicht nur, welcher Gesetzgeber (Bund oder Land) zum Erlaß einer Regelung zuständig ist, sondern legen zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis fest. Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104 a ff. GG) ergeben sich Grenzen für Abgaben, die der Gesetzgeber in Wahrnehmung einer ihm zustehenden Sachkompetenz auferlegt.

Drei grundlegende Prinzipien der Finanzverfassung begrenzen die Zulässigkeit der Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben:

1. Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben - über die Einnahmenerzielung hinaus oder anderen Stelle - einer besonderen sachlichen Rechtfertigung. Sie müssen sich zudem ihrer Art nach von der Steuer, die voraussetzungslos auferlegt und geschuldet wird, deutlich unterscheiden.

2. Die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe muß der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher schon zur Finanzierung der Lasten herangezogen, die die Gemeinschaft treffen. Neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme bedürfen nichtsteuerliche Abgaben, die den Einzelnen zu einer weiteren Finanzleistung heranziehen, einer besonderen Rechtfertigung aus Sachgründen.

3. Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans ist berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmen- und Ausgabenkreisläufe außerhalb des Budgets organisiert. Der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zielt darauf ab, das gesamte staatliche Finanzvolumen der Budgetplanung und -entscheidung von Parlament und Regierung zu unterstellen. Dadurch soll gewährleistet werden, daß das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen und damit auch über die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält. Nur so können Einnahmen und Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.

Auch für die Gebührenbemessung gilt: Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln beliebig hohe Gebühren erhoben werden könnten.

Die zentrale Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben, eine besondere sachliche Rechtfertigung, die den bloßen Einnahmenerzielungszweck ergänzt oder ersetzt, wirkt deshalb in zweierlei Richtung. Nicht nur die Erhebung der Gebühr dem Grunde nach bedarf der Rechtfertigung; rechtfertigungsbedürftig ist die Gebühr auch der Höhe nach. Auch ihre Bemessung, insbesondere die Höhe des Gebührensatzes, bedarf kompetenzrechtlich im Verhältnis zur Steuer einer besonderen, unterscheidungskräftigen Legitimation.

Die Höhe der Gebühr ist wesentlich nach der Finanzierungsverantwortlichkeit zu bestimmen, die der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat. Die Bemessung der Gebühr ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke, die der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung erkennbar verfolgt, legitimiert ist.

Anerkannt ist, daß die Kostendeckung ein legitimer Gebührenzweck ist. Mit Gebühren wird regelmäßig die besondere Zweckbestimmung verfolgt, Einnahmen zu erzielen, um spezielle Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken. Weiterer legitimer Gebührenzweck kann der Ausgleich von Vorteilen sein, die dem Einzelnen auf Grund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, die durch die Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen. Auch Lenkungszwecke können die Bemessung einer Gebühr sachlich rechtfertigen. Die Gebührenhöhe darf unter Berücksichtigung des Ziels einer begrenzten Verhaltenssteuerung festgelegt werden. Mit der Ausgestaltung einer Gebührenregelung können schließlich soziale Zwecke verfolgt werden, etwa durch Abstufungen der Gebührenbelastung nach Leistungsfähigkeit unterhalb einer kostenorientierten Obergrenze des Gebührensatzes.

Zur Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Gebührenbemessung ist die gerichtliche Kontrolldichte am Maßstab finanzverfassungsrechtlicher Rechtfertigungsanforderungen eingeschränkt. Eine Gebührenbemessung ist verfassungsrechtlich jedoch dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben Mißverhältnis" zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht. In erster Linie steht es in der Entscheidung des Gesetzgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt. Die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf daher nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet, sondern vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Maßgebliche Bestimmungsgrößen der Gebührenbemessung, wie die speziellen Kosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der Leistungen für den Gebührenschuldner oder die verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung, werden sich häufig nicht exakt und im voraus ermitteln und quantifizieren lassen. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung und - bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verläßlich und effizient vollzogen werden können.

Daß der Gebührengesetzgeber bei der Gebührenbemessung Zwecke der Kostendeckung, des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung und soziale Zwecke verfolgen darf, hat allerdings nicht zur Folge, daß jeder dieser Zwecke beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden kann. Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern. Der Gesetzgeber hat dabei auch den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten. Der Gebührenpflichtige muß erkennen können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung verfolgt. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe eingeflossen sind, ist zudem notwendige Voraussetzung dafür, daß mehrere Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden können, daß die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren zur Deckung gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung mehrfach herangezogen werden.

Die Anforderung erkennbarer und hinreichend klarer gesetzgeberischer Entscheidungen über die bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten Gebührenzwecke hat schließlich eine demokratische Funktion. Sie ist gleichsam die Kehrseite des weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers. Dem Gesetzgeber obliegt es, in eigener Verantwortung auf Grund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu bestimmen, welche Zwecke er verfolgen und in welchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der Gebührenschuldner einfordern will. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng begrenzten Gebührentatbestand, kann nicht geltend gemacht werden, er habe auch noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt. Zur Normenklarheit gehört auch Normenwahrheit.

Diesen Grundsätzen entspricht der angefochtene Gebührenbescheid nicht. Nur wenn Gebühren nach den Tarifstellen 2034 c) Nr. 1 und Nr. 3 BauGebO die Kosten, die dem Land Berlin durch den Verwaltungsaufwand für die Befreiungsentscheidungen entstehen, nicht überschreiten bzw. nicht in einem groben Mißverhältnis zu diesen Kosten stehen, sind die Gebühren durch den erkennbaren Zweck der genannten Tarifstellen, die Kosten für den Verwaltungsaufwand zu decken, gerechtfertigt.

Vorliegend stehen die Gebühren jedoch in einem groben Mißverhältnis zu den durch den Verwaltungsaufwand verursachten Kosten: Gebühren in Höhe von 105.632,80 EUR für die Befreiung hinsichtlich der GFZ und in Höhe von 29.174,04 EUR für die Befreiung hinsichtlich der GRZ steht ein Verwaltungsaufwand gegenüber, der sich nach den Berechnungen des Antragsgegners für schwierigere und umfassendere Befreiungsfälle im Rahmen von 2.500 bis 5.000 EUR und mehr bei zurückhaltender Berechnung bewegt. Daß die Gebührenhöhe den Verwaltungsaufwand unverhältnismäßig übersteigt, plausibilisiert eine Kontrollrechnung: Nach Schreiben der Senatsverwaltung für Finanzen vom 20. Januar 1999 ist für Mitarbeiter des höheren Dienstes ein Stundensatz von 47,55 EUR anzusetzen. Man könnte also mit den Gebühreneinnahmen für die streitgegenständlichen Befreiungen einen solchen Mitarbeiter 2.835 Stunden, mithin 354 achtstündige Arbeitstage beschäftigen.

Nach Angaben des Antragsgegners soll die den Verwaltungsaufwand übersteigende Gebührenhöhe der teilweisen Abschöpfung des wirtschaftlichen Vorteiles des Bauherrn aufgrund der durch die Befreiung erzielten überplanmäßigen Ausnutzbarkeit des Grundstücks dienen. Dahingestellt bleiben kann, ob die Abschöpfung eines solchen Vorteils eine die Verwaltungskosten übersteigende Gebührenhöhe rechtfertigen kann. Das ist zum einen im Hinblick auf die Baufreiheit (Art. 14 GG) zweifelhaft, die es gebieten könnte, die wirtschaftlichen Vorteile aus Befreiungen beim Bauherrn zu belassen, zum anderen wiederum im Hinblick auf die Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung: Denn eine über den Verwaltungsaufwand hinausgehende Vorteilsabschöpfung durch Gebühren führt zu einer Bereicherung durch die öffentliche Hand und wird so zum Instrument zur Erzielung von Finanzmitteln (vgl. Schiller, NVwZ 2003, 1337, 1340).

Jedenfalls ist eine solche Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile, die aus Befreiungen resultieren, nicht entsprechend den oben dargestellten Grundsätzen geregelt worden, da weder das Gesetz über Gebühren und Beiträge noch die BauGebO (einschließlich der Verordnungsbegründung) mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck bringen, welche durch die öffentliche Leistung, also die Befreiung, gewährten Vorteile abgeschöpft werden sollen:

Das Gesetz über Gebühren und Beiträge - GebBeitrG -, in dem die BauGebO ihre Verordnungsermächtigung findet (§ 6 Abs. 1 GebBeitrG), normiert für Verwaltungsgebühren keinen Gebührenzweck der Vorteilsabschöpfung. Nach § 8 Abs. 2 GebBeitrG sind die Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungszweiges festzusetzen. Daraus ergibt sich nicht, daß die Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteile Gebührenerhebungszweck ist. § 2 Abs. 1 GebBeitrG spricht eher für das Gegenteil. Nach dieser Vorschrift werden Verwaltungsgebühren "für die Vornahme von einzelnen Amtshandlungen" erhoben. Das Wort "für" bringt zum Ausdruck, daß die Gebühr eine Gegenleistung für die Vornahme der Amtshandlung ist, mithin also zunächst jedenfalls für deren sachlichen und personellen Aufwand, nicht aber zwingend eine Gegenleistung für die mit der Amtshandlung für den Bürger verbundenen Vorteile.

Der Wortlaut der Tarifstellen 2034 c) Nr. 1 und Nr. 3 BauGebO ist insoweit ebenfalls unergiebig. Allein daraus, daß die Gebührenhöhe jeweils an die Größe der Fläche, die aufgrund der Befreiung zusätzlich ausgenutzt werden kann, anknüpft, und im übrigen eine Mindestgebührenhöhe vorgesehen ist, kann kein über die Deckung des Verwaltungsaufwandes hinausgehender Gebührenerhebungszweck abgeleitet werden. Denn es erscheint naheliegend, daß die Größe der Fläche im Rahmen grundsätzlich zulässiger Pauschalisierung als Indikator für den mit der Befreiung verbundenen Verwaltungsaufwand dient: Je größer und deshalb bedeutender das Maß der Überschreitung, desto größer der Arbeitsaufwand. Diese Regel ist allerdings bei Befreiungen, die die üblichen Größenordnungen bei weitem übersteigen, insofern nicht mehr plausibel, als jedem Zuwachs an Fläche ein proportional gleicher Zuwachs an Verwaltungsaufwand zugeordnet wird.

Auch § 1 Abs. 1 Satz 1 BauGebO spricht dagegen, daß ein über die Deckung des Verwaltungsaufwandes hinausgehender Gebührenzweck verfolgt werden soll. Nach dieser Vorschrift werden "Gebühren für Leistungen der Einrichtungen im öffentlichen Bauwesen" erhoben. Das Wort "für" bringt zum Ausdruck, daß die Gebühr eine Gegenleistung für die "Leistung" der Einrichtung im öffentlichen Bauwesen ist, mithin also jedenfalls zunächst für deren sachlichen und personellen Aufwand, nicht aber zwingend eine Gegenleistung für die mit der Leistung für den Bürger verbundenen Vorteile.

Auch die Begründung zur BauGebO, die der Antragsgegner dem Gericht auszugsweise zur Verfügung gestellt hat, spricht dafür, daß Gebührenzweck allein die Deckung des Verwaltungsaufwandes ist: "Die Gebühren für die Erteilung von Befreiungen von planungsrechtlichen Festsetzungen oder Vorschriften wurden erhöht, da die bisher festgesetzten Gebühren nicht kostendeckend sind." Der "wirtschaftliche Nutzen" für den Befreiungsantragsteller wird nur in seiner Funktion als Limitierung der zulässigen Gebührenhöhe nach dem Äquivalenzprinzip erwähnt. Ein etwaiger weitergehender Wille des Verordnunggebers hat sich weder im Normtext noch in der Normbegründung niedergeschlagen.

Daß die Gebührenerhebung nach dem wirtschaftlichen Wert der Befreiungsentscheidung in verschiedenen Varianten in Berlin eine lange Tradition hat, veranlaßt keine andere Betrachtungsweise.

Nach alledem kommt es nicht darauf an, ob die Gebührenhöhen dem Kostendeckungsprinzip oder dem Äquivalenzprinzip entsprechen oder ob zur Erhebung von Verwaltungsgebühren mit Abschöpfungsfunktion überhaupt eine grundgesetzgemäße Verordnungsermächtigung existiert.

Anmerkung: vgl. dazu auch Groth GE 2003 [3] 168.

Der Bauherr, der die Grundflächenzahl und die Geschoßflächenzahl des Bebauungsplans überschreiten will, ist oft in einer mißlichen Lage, wenn ihm die Behörde mitteilt, auf Antrag werde eine Befreiung erteilt und sie dafür exorbitant hohe Gebühren verlangt. Vor Zahlung der Gebühr erhält der Bauherr die Baugenehmigung nicht. Doch die von uns kritisierten (vgl. Groth GE 2003, 168) Berliner GFZ-Befreiungsgebühren sind rechtswidrig.

Die Antragstellerin wollte ein Hotelgebäude errichten unter Überschreitung der Grundflächen- und Geschoßflächenzahl. Das Bezirksamt erklärte, auf Antrag würden Befreiungen gewährt. Dies geschah dann auch; das Bezirksamt setzte Gebühren in Höhe von insgesamt über 150.000 Euro fest. Nach Zahlung der Gebühren und nach Widerspruch gegen den Bescheid beantragte die Antragstellerin Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.

Mit Beschluß vom 13. Februar 2004 stützte sich das Verwaltungsgericht Berlin auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach nur die Kostendeckung ein legitimer Gebührenzweck ist. Entgegen der langen Tradition in Berlin sei die Befreiungsgebühr kein Instrument zur Erzielung von Finanzmitteln für die öffentliche Hand, so daß die Abschöpfung des wirtschaftlichen Vorteils für den Bauherrn nicht bei der Gebührenhöhe berücksichtigt werden dürfe.