Gemeindliches Vorkaufsrecht im Wege eines sog. Share Deals, Auskunftsanspruch, kaufähnliches Umgehungsgeschäft

Um prüfen zu können, ob der Erwerb von Anteilen an einer Grundstücksgesellschaft im Wege eines sog. Share Deals geeignet ist, als kaufähnliches Umgehungsgeschäft das gemeindliche Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 2. Var. BauGB im räumlichen Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB) auszulösen, kommt auf der Grundlage von § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB gegenüber dem Käufer der Gesellschaftsanteile eine Anordnung zur Vorlage der notariellen Unterlagen über die Transaktion in Betracht.

Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine Anordnung zur Erforschung des Sachverhalts nebst Zwangsgeldandrohung. Die Antragstellerin ist aufgrund einer am 30. April 2019 vor dem Notar D. in Berlin verhandelten und beurkundeten gesellschaftsrechtlichen Transaktion zu 89,9 % Gesellschafterin zweier Grundstücksgesellschaften mit Grundstücken im räumlichen Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung zur Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB; die verbleibenden 10,1 % der Gesellschaftsanteile erwarb jeweils eine zypriotische Limited. Das BA ordnete es mit Bescheid vom 18. Oktober 2019 gegenüber der Antragstellerin nach vorheriger Anhörung auf der Grundlage von § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB an, die vollständigen Urkunden der Anteilskaufverträge vorzulegen; die sofortige Vollziehung der Vorlageanordnung wurde angeordnet, widrigenfalls ein Zwangsgeld in Höhe von 500 € angedroht. Die Vorlageanordnung begründete das BA im Wesentlichen damit, dass erhebliche Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass in dem Erwerb der Gesellschaftsanteile der Antragstellerin ein nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 2. Var. BauGB vorkaufsrechtsfähiger Vorgang zu sehen sei. Diese Anhaltspunkte hätten Anlass gegeben, ein Verwaltungsverfahren zur Erforschung des Sachverhalts zu eröffnen, um prüfen zu können, ob nachfolgend ein Verwaltungsverfahren zur Ausübung des Vorkaufsrechts eröffnet werde. Gegen den Bescheid vom 18. Oktober 2019 erhob die Antragstellerin am 31. Oktober 2019 Widerspruch, über den noch nicht entschieden wurde. Parallel hat die Antragstellerin bei dem Verwaltungsgericht Berlin um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.

Sie macht im Wesentlichen geltend, die Vorlage der begehrten Unterlagen könne keinerlei Einfluss auf die Prüfung einer Umgehung des Vorkaufsrechts haben. Jedenfalls aber sei die Vorlage nicht erforderlich für diese Prüfung. Der Antragsgegner bleibe jede Erklärung schuldig, woher überhaupt die Vermutung einer Umgehung des Vorkaufsrechts stamme; die vermutete Umgehung entbehre jeder Tatsachengrundlage. Die Übertragung von Grundstücksanteilen löse regelmäßig das Vorkaufsrecht nicht aus. Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes blieben ohne Erfolg.

II. 1.1 Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der in dem Bescheid des Antragsgegners vom 18. Oktober 2019 gegen die Antragstellerin verfügten Vorlageanordnung begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

a. Die Vollziehungsanordnung ist formell rechtmäßig. Insbesondere genügt die Begründung, die der Antragsgegner für die Vollziehungsanordnung in dem Bescheid vom 18. Oktober 2019 (dort S. 12 ff.) gegeben hat, den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Anordnung ist ersichtlich nicht lediglich „formel-“ oder „floskelhaft“, sondern benennt auf den Einzelfall bezogen ein besonderes, über das Erlassinteresse hinausgehendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Vorlageanordnung (vgl. für diese Anforderungen des Begründungserfordernisses aus § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingehend nur W.-R. Schenke, in: Kopp/ders., VwGO, 24. Aufl. 2018, § 80 Rn. 84 ff.).

b. Die Vollziehungsanordnung ist auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.

aa. Bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen, aber auch nur gebotenen summarischen Prüfung stellt sich die Vorlageanordnung aus dem Bescheid vom 18. Oktober 2019 als rechtmäßig dar.

(1) Rechtsgrundlage der Vorlageanordnung ist § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Danach können die Behörden zur Erforschung des Sachverhalts auch anordnen, dass Urkunden und sonstige Unterlagen vorgelegt werden, auf die sich ein Beteiligter bezogen hat.

(2) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB für ein Vorgehen des Antragsgegners gegenüber der Antragstellerin sind vorliegend erfüllt.

§ 208 BauGB wendet sich an die Behörden, die das Baugesetzbuch ausführen (vgl. Kalb/Külpmann, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand: 134. Lfg. Aug. 2019, § 208 Rn. 6). Eine solche Ausführung des Baugesetzbuchs liegt hier unzweifelhaft vor. In Rede steht, ob der Erwerb von jeweils 89,9 % der Gesellschaftsanteile an der A. GmbH und der A. GmbH durch die Antragstellerin das gemeindliche Vorkaufsrecht gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 2. Var. BauGB ausgelöst hat, weil die A. GmbH Eigentümerin des Grundstücks B.straße 8 und die A. GmbH Eigentümerin des Grundstücks W.straße 85-86, W.straße 164 ist.

Die Antragstellerin ist auch Beteiligter i.S.d. § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB. [wird ausgeführt]

Bei den notariellen Unterlagen, die Gegenstand der Vorlageanordnung des Antragsgegners aus dem Bescheid vom 18. Oktober 2019 sind, handelt es sich unzweifelhaft auch um „Urkunden“ oder zumindest um „sonstige Unterlagen“ i.S.d. § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB (vgl. hierzu nur Kalb/Külpmann, aaO., § 208 Rn. 10).

Schließlich hat sich die Antragstellerin auch i.S.d. § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB auf die von dem Antragsgegner herausverlangten Unterlagen bezogen. Angesichts der Pflicht der Behörde, den Sachverhalt zu erforschen (§ 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), reicht es für die Erfüllung dieses Tatbestandsmerkmals des § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB bereits aus, wenn ein Beteiligter eine bestimmte Unterlage - und sei es nur „im Nebensatz“ - anführt, sie also in beliebiger Form von einem Beteiligten im Verfahren jedenfalls der Sache nach erwähnt wird (Kalb/Külpmann, aaO.). Eine derartige Bezugnahme der Antragstellerin auf die notariellen Unterlagen, deren Vorlage der Antragsgegner mit dem Bescheid vom 18. Oktober 2019 angeordnet hat, ist hier schon deshalb gegeben, weil sich die Antragstellerin mit dem Schreiben ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 3. Oktober 2019 ausführlich auf das mit Datum vom 6. September 2019 ergangene Anhörungsschreiben des Antragsgegners eingelassen hat. Dass es damit zunächst der Antragsgegner selbst gewesen ist, der auf die in Rede stehenden Unterlagen hingewiesen hat, ändert hieran nichts. § 208 Abs. 1 Nr. 2 BauGB verlangt nicht, dass die betreffenden Urkunden oder sonstigen Unterlagen im Verfahren erstmals von dem jeweiligen Beteiligten erwähnt worden sind. Erst recht setzt die Regelung nicht voraus, dass der Behörde die Unterlagen zuvor unbekannt gewesen sein müssen.

(3) Soweit § 208 Satz 1 Nr. 2 BauGB auf der Rechtsfolgenseite Ermessen vorsieht („können“; vgl. nur Hornmann, in: BeckOK BauGB, Spannowsky/Uechtritz, 46. Ed., Stand: 1. August 2019, § 208 Rn. 24), vermag die Kammer bei summarischer Prüfung einen nach §§ 40 VwVfG, 114 Satz 1 VwGO beachtlichen Ermessensfehler nicht zu erkennen. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass der Antragsgegner die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten hat.

Das gilt namentlich zunächst insoweit, als der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Übermaßverbot eine Schranke für die Ermessensausübung darstellen (vgl. nur W.-R. Schenke/Ruthig, in: Kopp/Schenke, aaO., § 114 Rn. 40).

Die Vorlageanordnung ist durch den Ermittlungs- bzw. Untersuchungszweck gedeckt, der darin besteht, die Tatsachengrundlage für die verfahrensabschließende Entscheidung - hier letztlich einer möglichen Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts (s.o.) - zu gewinnen (vgl. BGH, Urteil vom 26. Januar 1978 - III ZR 180/75 -, NJW 1978, 1162). Die notariellen Unterlagen, deren Vorlage der Antragsgegner erstrebt, sind auch als Erkenntnismittel zur Erforschung des Sachverhalts geeignet und erforderlich (vgl. BGH, Urteil vom 26. Januar 1978, aaO.; Schrödter/Otto, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 208 Rn. 6). Die Kammer vermag bei summarischer Prüfung nicht zu erkennen, dass der Antragsgegner mit der Vorlageanordnung unter den konkreten Umständen des vorliegenden Einzelfalls die der behördlichen Ermittlungsbefugnis schon nach den allgemeinen Grundsätzen eines rechtlich geordneten Verfahrens immanente Grenze überschritten hat, unnötige und darum überflüssige Ermittlungen zu vermeiden, also nur insoweit in eine Aufklärung des Sachverhalts einzutreten, als dies für die Entscheidung Bedeutung hat (vgl. BGH, Urteil vom 26. Januar 1978, aaO.).

Richtig ist zwar, dass der Übergang des Eigentums an einem Grundstück, der nicht im Wege eines Kaufs des Grundstücks als solchem erfolgt (Sachkauf, § 433 Abs. 1 BGB), sondern durch den Erwerb von Anteilen an einer Gesellschaft (Unternehmenskauf bzw. sog. „Share Deal“, § 453 Abs. 1 BGB), grundsätzlich nicht geeignet ist, einen Vorkaufsfall zu begründen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu § 463 BGB (bzw. § 504 BGB a.F.) besteht das Vorkaufsrecht jedoch nicht nur dann, wenn der Verpflichtete mit einem Dritten formell einen Kaufvertrag über den mit dem Vorkaufsrecht belasteten Gegenstand geschlossen hat. Vielmehr gebietet dem Bundesgerichtshof zufolge eine interessengerechte Auslegung der Norm, sie auch auf solche Vertragsgestaltungen zwischen dem Verpflichteten und dem Dritten anzuwenden, die bei materieller Betrachtung einem Kauf i.S.d. Vorkaufsrechts so nahe kommen, dass sie ihm gleichgestellt werden können, und in die der Vorkaufsberechtigte zur Wahrung seines Erwerbs- und Abwehrinteresses „eintreten“ kann, ohne die vom Verpflichteten ausgehandelten Konditionen zu beeinträchtigen (BGH, Urteil vom 27. Januar 2012 - V ZR 272/10 -, NJW 2012, 1354 m.w.N.). Für das gemeindliche Vorkaufsrecht nach §§ 24 ff. BauGB kann Ähnliches angenommen werden; auch bei ihm erscheint es also möglich, dass sog. Umgehungsgeschäfte, die kaufähnlich sind, den Vorkaufsfall auslösen. Das gilt insbesondere in Fällen eines „Share Deals“, wie er auch hier vorliegt (vgl. eingehend Beckmann/Ellner, Das gemeindliche Vorkaufsrecht nach §§ 24, 25 BauGB beim Verkauf von Gesellschaftsanteilen. Ein Beitrag zur aktuellen Debatte über die Reform des „Share Deals“ aus baurechtlicher Sicht, NVwZ 2018, 1187; ferner auch Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages, Das gemeindliche Vorkaufsrecht beim Share Deal, WD 7 - 3000 - 177/18). Die dem Allgemeinwohl dienenden städtebaulichen Zwecke des gemeindlichen Vorkaufsrechts sind in Gefahr, wenn die Ausübung des Vorkaufsrechts umgangen werden kann (vgl. Beckmann/Ellner, aaO., 1188). In besonderem Maße trifft das zu, wenn es - wie im vorliegenden Fall - um das Vorkaufsrecht im räumlichen Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB geht. Ein möglicher Umgehungstatbestand ist der Verkauf von Anteilen an der Gesellschaft, der ein Grundstück gehört, anstelle des Verkaufs des Grundstücks selbst (Beckmann/Ellner, ebd.).

Die Frage, ob ein Umgehungsgeschäft nach den insoweit als maßgeblich anzusehenden Kriterien (vgl. dazu ausgehend von der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu § 463 BGB nur Beckmann/Ellner, aaO., 1189) tatsächlich vorliegt, kann dabei selbstredend nicht auf die Ebene der Entscheidung darüber (vor-) verlagert werden, ob eine Anordnung zur Erforschung des Sachverhalts auf der Grundlage von § 208 BauGB ergeht. Denn dann wären weitere Ermittlungen zur Aufklärung des Sachverhalts letztlich gerade entbehrlich. Auch versteht sich von selbst, dass sich die Behörde nur bedingt auf Erklärungen des (mutmaßlichen) „Erstkäufers“ dazu stützen kann, welche Motivation genau der gewählten gesellschaftlichen Transaktionsstruktur zugrunde liegt, und warum aus seiner Sicht kein Umgehungstatbestand vorliegen soll. Lässt sich nicht von vornherein und schlechterdings ohne vernünftige Zweifel ausschließen, dass sich die jeweilige Übertragung der Gesellschaftsanteile als ein Umgehungsgeschäft darstellen könnte, das die Befugnis zur Ausübung des Vorkaufsrechts auslöst, kann der Behörde eine Berufung auf die Befugnisnorm des § 208 BauGB zur Erforschung des Sachverhalts regelmäßig nicht verwehrt werden. So liegt der Fall nach Ansicht der Kammer auch hier. Dabei liegt auf der Hand, dass sich die Behörde - zumindest in einem ersten Schritt - anhand der (vollständigen) notariellen Unterlagen über den Unternehmenskauf zunächst einmal einen eigenen, genauen Überblick über die Transaktion verschaffen muss, um beurteilen zu können, ob die Transaktion möglicherweise als eine Umgehung des Vorkaufsrechts einzuordnen ist. Ohne eine vertiefte Kenntnis der Transaktionsstruktur, die sich - zumindest auch - auf den Inhalt der notariellen Unterlagen gründet, dürfte eine verlässliche Einschätzung, ob ein Umgehungstatbestand vorliegt, kaum möglich sein. Dass es sich bei der Vorlageanordnung um eine „reine Ausforschung eines zivilrechtlichen Vorganges“ handelt, wie die Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin im Widerspruchsschreiben vom 31. Oktober 2019 (dort S. 16) ausgeführt haben, kann zur Überzeugung der Kammer somit nicht ernstlich angenommen werden.

Schließlich erscheint der Kammer die Vorlageanordnung unter Berücksichtigung der Grundrechte und rechtlich geschützten Belange der Antragstellerin bei Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer weiteren Aufklärung des Sachverhalts auch angemessen (= verhältnismäßig im engeren Sinne). Insbesondere dringt die Antragstellerin nicht mit ihrem Einwand durch, ihr „Geheimhaltungsinteresse“ würde einer Vorlage der notariellen Unterlagen entgegenstehen (so das Widerspruchsschreiben vom 31. Oktober 2019, S. 17). Soweit die Antragstellerin befürchtet, die Unterlagen unterlägen nach ihrer Vorlage den Offenlegungspflichten des Informationsfreiheitsgesetzes Berlin und wären mithin „einer breiten Öffentlichkeit zugänglich, ohne dass es hierfür ein rechtliches Erfordernis gäbe“ (ebd.), vollzieht sich der Schutz personenbezogener Daten sowie von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gegenüber Akteneinsichtsersuchen Dritter auf der Ebene der §§ 6 und 7 IFG Bln. Etwaigen Geheimhaltungsinteressen der Antragstellerin gegenüber der Öffentlichkeit kann damit hinreichend Rechnung getragen werden. Einen Grund, die Vorlage der in Rede stehenden Unterlagen schon gegenüber dem Antragsgegner zu verweigern, stellt das Geheimhaltungsinteresse der Antragstellerin angesichts des öffentlichen Interesses daran, einer möglichen Umgehung des Vorkaufsrechts entgegenzuwirken, nicht dar.

Ebenso wenig lässt sich zur Überzeugung der Kammer unter den Gegebenheiten des vorliegenden Falls ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz bzw. das Willkürverbot gemäß Art. 3 Abs. 1 GG feststellen (vgl. zu dieser Grenze des Ermessensspielraums nur W.-R. Schenke/Ruthig, in: Kopp/Schenke, aaO., § 114 Rn. 41). Das Vorgehen des Antragsgegners beruht nach dem zuvor Gesagten auf sachlichen Erwägungen, gegen die jedenfalls bei summarischer Prüfung nichts zu erinnern ist. Die strittige Vorlageanordnung liegt im Interesse eines effizienten Verwaltungshandelns und dient der effektiven Durchsetzung der im Allgemeinwohl erlassenen Bestimmungen des § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und der §§ 24 ff. BauGB.

Im Übrigen ist auch nicht zu beanstanden, dass sich der Antragsgegner im Rahmen der Ausübung seines Auswahlermessens gerade an die Antragstellerin gewandt hat. Im Gegenteil erscheint es der Kammer durchaus naheliegend, die Antragstellerin als (mutmaßliche) „Erstkäuferin“ in Anspruch zu nehmen.

bb. Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse i.S.d. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO an der sofortigen Vollziehung der Vorlageanordnung, das über das (einfache) öffentliche Interesse an der Entscheidung hinausgeht (vgl. für diese weitere materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Vollziehungsanordnung eingehend nur W.-R. Schenke, in: Kopp/ders., aaO., § 80 Rn. 90 ff.). Die dem Gericht insoweit eröffnete Abwägung der widerstreitenden Interessen geht zum Nachteil der Antragstellerin aus. Das besondere öffentliche Vollzugsinteresse ergibt sich hier insbesondere auch aus der Art der getroffenen Maßnahme, nämlich einer Anordnung zur Erforschung des Sachverhalts, die vor dem Hintergrund einer möglichen Umgehung des gemeindlichen Vorkaufsrechts gemäß § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 2. Var. BauGB im Geltungsbereich einer sozialen Erhaltungsverordnung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ergangen ist. Nach Ansicht der Kammer kann kein ernstlicher Zweifel daran bestehen, dass die Ziele des sozialen Erhaltungsrechts und des dem Antragsgegner in diesem Zusammenhang gesetzlich eingeräumten Vorkaufsrechts eine zügige Sachverhaltsaufklärung erfordern und die von dem Antragsgegner zu diesem Zweck ergriffene Maßnahme als dringlich bzw. unaufschiebbar erscheinen lassen. Ein Zuwarten, bis über die strittige Vorlageanordnung in der Hauptsache rechtskräftig entschieden worden ist, würde den Zweck der Maßnahme konterkarieren. Weil zumindest mit der Möglichkeit gerechnet werden muss, dass sich im Zuge der Ermittlungen des Antragsgegners das Vorliegen eines Vorkaufsfalls bestätigen könnte, würde sich hierdurch eine etwaige Ausübung des Vorkaufsrechts in einer mit den Zielen des § 172 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und der §§ 24 ff. BauGB kaum zu vereinbarenden Weise verzögern. Das öffentliche Interesse daran, dem Antragsgegner möglichst rasch diejenige Tatsachengrundlage zu verschaffen, die für die Prüfung notwendig ist, ob das Vorkaufsrecht von Rechts wegen ausgeübt werden darf und - falls ja - ob es nach pflichtgemäßem behördlichen Ermessen (vgl. nur Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Aufl. 2014, § 28 Rn. 4) tatsächlich auch ausgeübt werden soll, überwiegt das private Aufschubinteresse der Antragstellerin deutlich. […]

Die gegenüber einer Behörde zur Prüfung der Ausübung eines Vorkaufsrechts beim Kauf von Grundstücken im Milieuschutzgebiet bestehende Verpflichtung, Unterlagen vorzulegen, gilt auch bei Anteilskäufen einer Grundstücksgesellschaft.

Die Antragstellerin hat je 89,9 % Anteile zweier Grundstücksgesellschaften erworben; die verbleibenden je 10,1 % erwarb eine zypriotische Gesellschaft. Die verkauften Grundstücksgesellschaften besaßen auch zwei in einem Milieuschutzgebiet liegende Grundstücke. Das Bezirksamt verpflichtete die Antragstellerin sofort vollziehbar, die vollständigen notariellen Unterlagen zum Share Deal vorzulegen, um ggf. das Vorkaufsrecht wahrnehmen zu können. Die Antragstellerin meint, die Übertragung von Gesellschaftsanteilen löse regelmäßig kein Vorkaufsrecht aus.

Das VG Berlin hat den Eilantrag zurückgewiesen. Die im BauGB geregelten Voraussetzungen für die Anordnung zur Vorlage von Unterlagen seien erfüllt. Die Anordnung sei durch den behördlichen Ermittlungs- und Untersuchungszweck gedeckt, der darin bestehe, die Tatsachengrundlage für eine verfahrensabschließende Entscheidung – hier die potentielle Ausübung des bezirklichen Vorkaufsrechts – zu ermitteln. Zwar löse ein Share Deal nach der Rechtsprechung des BGH grundsätzlich kein Vorkaufsrecht aus; jenseits eines Kaufs seien aber Vertragsgestaltungen denkbar, die einem solchen Rechtsgeschäft so nahe kämen, dass sie diesem gleichgestellt werden könnten. Daher sei der Bezirk berechtigt, die näheren Umstände der hiesigen Transaktion aufzuklären, um in Erfahrung zu bringen, ob ein Umgehungsgeschäft vorliegt, das die Ausübung des bezirklichen Vorkaufsrechts erlauben würde. An der zügigen Aufklärung bestehe auch ein besonderes öffentliches Interesse. (Lesen Sie dazu auch: Dyroff/Pfisterer, GE 2020, 300).