Flughafenbetrieb

Flughafenbetrieb; Genehmigungsfiktion; Planfeststellung; Luftverkehrsrecht

Die Regelung des § 2 Abs. 5 des Sechsten Überleitungsgesetzes vom 25. September 1990 (BGBl. I S. 2106), daß die auf Grund alliierten Rechts auf dem Gebiet von Berlin (West) angelegten oder betriebenen Flughäfen nach Übergabe durch die Alliierten im Sinne der §§ 6 bis 10 JuftVG als genehmigt und im Plan rechtskräftig festgestellt gelten, enthält keine durch den Gesetzgeber selbst getroffene luftverkehrsrechtliche Planung, sondern ist eine Übergangsvorschrift, durch die in Form einer gesetzlichen Fiktion die unter der Herrschaft und der Kontrolle der Alliierten legal angelegten und betriebenen Berliner Flughäfen in das System des bundesdeutschen Luftverkehrsrechts überführt worden sind.

Diese Regelung ist verfassungsgemäß und steht auch im Einklang mit der in Artikel 2 des zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den ehemaligen Westalliierten getroffenen Übereinkommens zur Regelung bestimmter Fragen in bezug auf Berlin vom 25. September 1990 übernommenen völkerrrechtlichen Verpflichtung, die Rechtsgültigkeit der von den Alliierten in Berlin begründeten Rechtspositionen diskriminierungsfrei anzuerkennen.

Die Kl. begehren als Anwohner des Flughafens Berlin-Tegel die Einstellung, zumindest aber eine Reduzierung des dort stattfindenden Flugbetriebes, durch dessen Auswirkungen auf die Umgebung sie sich unzumutbar beeinträchtigt und gefährdet sehen.

Die Klage hat keinen Erfolg. 1. pp.

2. Die Kl. haben weder ein Recht auf die mit den Klageanträgen der Sache nach erstrebten Beendigung, Reduzierung oder Änderung des Flughafenbetriebes noch können sie hinsichtlich dieses Begehrens eine erneute Ermessensentscheidung des Bekl. beanspruchen.

2.1. Der Betrieb des Flughafens Berlin-Tegel beruht in seinem derzeitigen Umfang auf einer gültigen Rechtsgrundlage, welche Beseitigungs- oder Änderungsbegehren der von den Auswirkungen betroffenen Anwohner prinzipiell ausschließt. Diese Rechtsgrundlage ist in § 2 Abs. 5 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) (Sechstes Überleitungsgesetz) - Sechstes ÜberlG - vom 25. September 1990 (BGBI. I S. 2106) enthalten. Darin wird bestimmt, daß die aufgrund alliierten Rechts angelegten oder betriebenen Flughäfen Berlin-Gatow, Berlin Tegel und Berlin-Tempelhof nach Übergabe durch die Alliierten im Sinne der §§ 6 bis 10 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBI. I S. 61), das zuletzt durch Gesetz vom 28. Juli 1990 (BGBI. I S. 1221) geändert worden ist, als genehmigt und im Plan rechtskräftig festgestellt gelten. Entsprechend § 5 Abs. 2 dieses Gesetzes machte der Bundesminister des Auswärtigen im Bundesgesetzblatt Teil I S. 2153 vom 10. Oktober 1990 bekannt, daß mit Wirkung vom 3. Oktober 1990 die alliierten Vorbehaltsrechte in bezug auf Berlin suspendiert worden seien und das Gesetz nach seinem § 5 Abs. 1 in dem Zeitpunkt der Suspendierung in Kraft getreten sei. Die Übergabe des Flughafens und seiner Anlagen durch die französische Militaradministration, welche - wie im Tatbestand dargestellt - zunächst noch einzelne Dienste für eine gewisse Anpassungszeit im Einvernehmen mit der Berliner Flughafengesellschaft für diese fortführte, erfolgte im wesentlichen unmittelbar nach dem 2. Oktober 1990 und wurde mit der vollständigen Aufgabe der Nutzung auch des Bereichs Tegel-Nord bis zum Jahre 1994 insgesamt abgeschlossen.

Mit der durch § 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG getroffenen Bestimmung wird nach ihrem Wortlaut und erkennbaren Regelungsgehalt den drei Berliner Flughäfen im Wege einer Fiktion der rechtliche Status von durch die zuständigen deutschen Behörden nach dem Luftverkehrsgesetz "rechtskräftig'' - mithin unanfechtbar - genehmigten und planfestgestellten Flughäfen verliehen. Sie trägt zugleich inhaltlich dem - im Rahmen der den deutschen Vereinigungsprozeß begleitenden völkerrechtlichen Verträge zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den ehemaligen Westalliierten getroffenen - Übereinkommen zur Regelung bestimmter Fragen in bezug auf Berlin vom 25. September 1990 Rechnung; nach dessen Artikel 2 sind und bleiben alle Rechte und Verpflichtungen, die durch gesetzgeberische, gerichtliche oder Verwaltungsmaßnahmen der alliierten Behörden in oder in bezug auf Berlin oder aufgrund solcher Maßnahmen begründet oder festgestellt worden sind, in jeder Hinsicht nach deutschem Recht in Kraft, ohne Rücksicht darauf, ob sie in Übereinstimmung mit anderen Rechtsvorschriften begründet oder festgestellt worden sind; diese Rechte und Verpflichtungen unterliegen ohne Diskriminierung denselben künftigen gesetzgeberischen, gerichtlichen und Verwaltungsmaßnahmen wie gleichartige nach deutschem Recht begründete oder festgestellte Rechte und Verpflichtungen. Entsprechend der in seinem Artikel 10 vorgesehenen vorläufigen Anwendbarkeit und aufgrund der in Artikel 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Inkraftsetzung verschiedener völkerrechtlicher Vereinbarungen im Rahmen der Einigung Deutschlands vom 24. September 1990 (BGBI. Il 1990 S. 1246) enthaltenen Ermächtigung, wurde dieses Übereinkommen zunächst durch die Verordnung vom 28. September 1990 (BGBI. Il 1990 S. 1273) nach deren Artikel 1 und 2 zum 3. Oktober 1990 vorläufig in Kraft gesetzt. Durch Artikel 1 Abs 1 Buchst d des Gesetzes vom 3. Januar 1994 (BGBl. ll 1994 S. 26) wurde das Übereinkommen sodann entsprechend seinem Artikel 11 Abs. 1 Satz 1 in Deutschland ratifiziert; sein Inkrafttreten für Deutschland zum 13. September 1994 gemäß Artikel 11 Abs. 2 des Übereinkommens gab das Auswärtige Amt am 21. Oktober 1994 (BGBl. II 1994 S. 3703) bekannt. Zur Begründung des mit dem Übereinkommen verfolgten Zwecks wird im Rahmen des Zustimmungsverfahrens in der Bundestags-Drucksache 12/4021 S. 28 (unter IV) ausgeführt: Das Übereinkommen enthalte grundsätzliche Regelungen zum Schutz der Rechtssicherheit in Berlin, indem es Schranken gegen rückwirkende Eingriffe in die noch von den drei Staaten bestimmten Rechtsverhältnisse setze. Artikel 2 regele den Fortbestand von Rechten und Verpflichtungen, die durch alliierte Maßnahmen begründet und festgestellt worden seien und unterwerfe sie für die Zukunft dem deutschen Recht (inhaltlich damit übereinstimmend die Ausführungen in der dem Bundesrat in Zusammenhang mit der Verordnung vom 28. September 1990 zugeleiteten Denkschrift, abgedruckt in: Verträge und Rechtsakte zur deutschen Einheit, herausgegeben von Stern/Schmidt Bleibtreu, Band 3, 1991, Zwei-plus-Vier Vertrag, S. 257 f.).

2.1.1. Die in Artikel 2 des Übereinkommens getroffene Regelung, die die Träger der öffentlichen Gewalt in Deutschland grundsätzlich verpflichtet, die ungeschmälerte Weitergeltung der von den Alliierten begründeten Rechte ohne Diskriminierung gegenüber entsprechenden nach deutschem Recht eingeräumten Positionen zu gewährleisten, hat maßgebenden Einfluß auf die verfassungsrechtliche Beurteilung und die Auslegung des § 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG sowie die Reichweite der damit den Berliner Flughäfen verliehenen Bestandsgarantie.

§ 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG enthält danach eine Überleitungsregelung in dem Sinne, daß die bisher bereits legal im Einklang mit dem Besatzungsrecht errichteten und betriebenen Flughäfen mit den dazugehörenden Anlagen insgesamt in das System des nunmehr in vollem Umfang auch in Berlin geltenden deutschen Luftverkehrsrechts (vgl. § 1 Satz 1 Sechstes ÜberlG) überführt werden. Hierbei handelt es sich um eine der Varianten der dem Gesetzgeber in derartigen Übergangssituationen zur Verfügung stehenden Regelungstechniken, wie sie in verschiedener Ausgestaltung etwa auch im Zuge der rechtlichen Transformation der während des Bestehens der DDR zugelassenen Anlagen verwendet worden sind (vgl. z.B. § 9 a AbfG, § 67 a BlmSchG, § 57 a AtG, und mit deren Hilfe im übrigen regelmäßig die Frage der Weitergeltung der Zulässigkeit alter Anlagen bei Einführung neuer Genehmigungsvoraussetzungen - wie z B. in § 67 BImSchG - bewältigt wird. Eine Neuplanung von zuvor noch nicht existierenden Flughäfen durch den Gesetzgeber selbst ist damit indessen nicht verbunden. Aus diesem Grunde kann die Regelung des § 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG auch prinzipiell nicht gegen das mit Verfassungsrang ausgestattete planungsrechtliche Abwägungsgebot und die sonstigen bei einer regulären Planfeststellung zu beachtenden Kompetenz- und Verfahrensbeteiligungsregeln verstoßen (vgl. hierzu BVerfGE 56, 110, 118; 61, 295, 301; 64, 270, 273 sowie Ronellenfitsch, DÖV 1991, 771, 778 ff. und LKV 1992, 115, 116 f., Würtenberger, VBIBW 1992, 1 ff. und Kühling, Fachplanungsrecht 1988, Rdnr. 11). Der Frage, ob und in welchem Umfang der Normgeber des Sechsten Überleitungsgesetzes eine den Anforderungen des Luftverkehrsgesetzes entsprechende planerische Abwägung getroffen hat oder hat treffen können, muß deshalb nicht weiter nachgegangen werden. Die veröffentlichten Gesetzesmaterialien geben hierüber jedenfalls keine Auskunft; in der Begründung zum Gesetzentwurf der Fraktion der CDU/CSU und der FDP (BT-Drs. 11/ 7824 S. 6) heißt es lediglich, § 2 erfasse solches Bundesrecht, dessen Überleitung nach Berlin (West) nur mit Maßgaben oder Sonderregelungen möglich sei, da ansonsten entweder die Erstreckung leerliefe oder zu von der jeweiligen Fachseite unerwünschten Ergebnissen führen würde.

Der Umstand, daß die mit § 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG getroffene Regelung wegen ihres auf die drei Berliner Flughäfen beschränkten Anwendungsbereiches zugleich auch Elemente eines Einzelfall- oder Maßnahmegesetzes aufweist, stellt ihre Rechtsgültigkeit nicht in Frage. Derartige vom Normalfall des für eine noch unbestimmte Vielzahl von Fällen anwendbaren abstrakt-generellen Gesetzes abweichende, auf einen konkreten Sachverhalt abstellende Gesetze sind nicht schlechthin unzulässig. Sie können sich vielmehr gerade als ein zur angemessenen Bewältigung besonderer Konstellationen notwendiges und sachgerechtes Regelungsinstrument erweisen (vgl. BVerfGE 15, 126, 147; 24, 367, 403; 25, 371, 399; 67, 1, 21 ff.). Eine diesen Voraussetzungen entsprechende singuläre Situation kann bezüglich der rechtlichen Überleitung der drei Berliner unter alliierter Herrschaft geschaffenen Flughäfen mit Rücksicht auf das rasche Voranschreiten des deutschen Einigungsprozesses und das offenkundige Erfordernis einer kontinuierlichen und reibungslosen Fortführung des zivilen Flugbetriebes bejaht werden.

Prinzipiell unvereinbar mit der so beschaffenen Überleitungsregelung ist die von den Kl. unter Hinweis darauf, daß die Anlegung der drei Berliner Flughäfen den Anforderungen eines regulären Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahrens nicht entspricht, geforderte einschränkende Auslegung in der Weise, daß der gesetzlichen Planfeststellungs- und Genehmigungsfiktion eine nur vorübergehende, nach Dauer und Umfang begrenzte Geltung zur Überbrückung der rechtlichen Umbruchsituation zukommen solle und nunmehr die zuständigen Behörden zur Anpassung der Anlagen an das geltende deutsche Luftverkehrsrecht verpflichtet seien. Einer solchen Interpretation steht von vornherein der eindeutige Wortlaut des § 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG entgegen, der dahingehende Einschränkungen nicht aufweist; überdies würde sie gegen das in Artikel 2 des Übereinkommens vom 25. September 1990 statuierte Diskriminierungsverbot verstoßen, das es grundsätzlich verbietet, einer von den Alliierten begründeten Rechtsposition deshalb eine verminderte Geltung zuzumessen, weil sie nicht in Übereinstimmung mit deutschen Rechtsvorschriften entstanden ist.

Aus den gleichen Erwägungen kann den Kl. auch nicht darin gefolgt werden, daß für die nach § 2 Abs. 5 Sechstes ÜberlG fingierten Flughafenplanfeststellungen nicht die in § 9 Abs. 3 LuftVG geregelten Beschränkungen gelten, wonach Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber rechtskräftig festgestellten Anlagen ausgeschlossen sind. (wird ausgeführt)