Feststellungsinteresse

Feststellungsinteresse; Bodenreformmaßnahmen; Rechtsschutzbedürfnis; Nichtigkeitsklage

Kein berechtigtes Interesse auf isolierte Feststellung, daß Maßnahmen der Bodenreform nichtig gewesen seien.

Die Kl. begehren die Feststellung der Nichtigkeit von im Rahmen der Bodenreform durchgeführten Enteignungen.

Die Kl. sind neben ... die Erben des ... 1991 verstorbenen U. R. (geboren 1924). Dieser wiederum war Miterbe seines ... 1940 verstorbenen Vaters W. R.

Zum Nachlaß des W. R. gehörte das Rittergut B. und das Gut K. Diese Güter wurden im Rahmen der sog. Bodenreform enteignet, wobei in der Liste der betroffenen Eigentümer laut Schreiben des Bekl. - Dezernat Finanzverwaltung - an U. R. vom 28. November 1990 der damals bereits verstorbene W. R. eingetragen worden war.

Während des Bestehens der DDR wurden die zu den Gütern gehörenden Ländereien von der LPG ... genutzt und standen ganz überwiegend in Volkseigentum.

Jeweils mit Schreiben vom 9. Oktober 1990 meldete der Prozeßbevollmächtigte der Kl. Rückerstattungsansprüche der Erbengemeinschaft nach W. R. bezüglich der Güter an, über die das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen Mecklenburg-Vorpommern, Greifswald, noch nicht entschieden hat (...).

Am 23. April 1992 wurde die hier zu entscheidende Klage erhoben.

Die Kl. beantragen festzustellen, daß die Enteignungsverwaltungsakte im Rahmen der Bodenreform aufgrund der VO Nr. 19 bezogen auf die Landgüter B. und K. nichtig sind.

Die Klage ist unzulässig.

1. Den Kl. fehlt bereits das Feststellungsinteresse. Nach § 43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kl. ein berechtigtes Interesse an der alsbaldigen Feststellung hat.

Ein berechtigtes Interesse ist grundsätzlich dann nicht anzuerkennen, wenn die begehrte Feststellung eine Vorfrage betrifft, für deren Feststellung ein besonderes Verwaltungsverfahren vorgesehen ist (Kopp, VwGO, 9. Aufl., § 43 Rn. 24). Es würde dem Gedanken der Prozeßökonomie, der hinter den die Zulässigkeit der Feststellungsklage einschränkenden Bestimmungen steht, in hohem Maße widersprechen, wenn dem Betroffenen neben der Möglichkeit der Klärung des streitigen Punkts im Verwaltungsverfahren einschließlich des nachfolgend gewährten Rechtsschutzes auch noch die Möglichkeit eingeräumt wäre, dies im Wege der "iso-lierten" verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage klären zu lassen (vgl. OVG Münster, Urt. v. 24. Oktober 1980, NJW 1980, 1069, 1070).

Diese Erwägungen müssen auch für das Verhältnis der Nichtigkeitsfeststellungsklage gemäß § 43 VwGO, soweit es darin letztlich um Vermögenswerte auf dem Gebiet der ehemaligen DDR geht, zum Verwaltungsverfahren und dem ggf. nachfolgenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nach den Vorschriften des Vermögensgesetzes gelten.

Ein rechtlich schutzwürdiges Interesse an einer "isolierten" Feststellung der Nichtigkeit von Enteignungen in der ehemaligen DDR kann nicht anerkannt werden (vgl. ebenso das VG Berlin, Urt. v. 4. Februar 1993, ZOV 1993, 200 ff., und Urt. v. 8. Juli 1993, VIZ 1994, 77, 78; Uechtritz, VIZ 1994, 97, 102 f.).

Nach der gesetzlichen Regelung ist allein die jeweils zuständige Behörde, hier das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen Mecklenburg-Vorpommern, befugt, über die Restitution des in der ehemaligen DDR befindlichen Vermögenswerts zu entscheiden. Erst gegen diese behördliche Entscheidung soll dann der insoweit u. a. in § 27 VermG näher geregelte verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz in Anspruch genommen werden können, ohne daß daneben ein Anwendungsbereich für eine selbständige "isolierte" Nichtigkeitsfeststellungsklage verbleiben soll. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck und der Systematik des Vermögensgesetzes sowie aus seiner Entstehungsgeschichte.

aa) Das Vermögensgesetz ist zwar Ausdruck des Wiedergutmachungsgedankens, der sich nicht nur auf das sog. Teilungsunrecht bezieht; es will dabei aber einen sozialverträglichen Ausgleich der divergierenden Interessen berücksichtigt wissen. So trifft es, wie § 1 VermG belegt, Regelungen für nahezu alle staatlichen Maßnahmen des sog. Dritten Reichs, aber auch der Besatzungsmacht bzw. der ihr unterstellten Landesverwaltungen nach Kriegsende sowie schließlich der DDR, soweit sich die Maßnahmen auf Vermögenswerte auf dem Gebiet der ehemaligen DDR und in Berlin (Ost) bezogen. Das Vermögensgesetz enthält neben den materiell-rechtlichen Bestimmungen etwa der §§ 1 und 3 darüber hinaus in den §§ 30 ff. eingehende Verfahrensregelungen für die Geltendmachung vermögensrechtlicher Ansprüche. Nach § 30 Abs. 1 VermG sind die Ansprüche nach diesem Gesetz bei der zuständigen Behörde durch einen Antrag geltend zu machen. § 30 a VermG bestimmt eine Ausschlußfrist bei nicht rechtzeitiger Anmeldung des Restitutionsanspruchs. Die Entscheidungen der Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen können nach § 36 Abs. 1 VermG in einem Widerspruchsverfahren nachgeprüft werden. Gegen diese Bescheide in der Gestalt der Widerspruchsbescheide bzw. bei Entscheidungen der Landesämter zur Regelung offener Vermögensfragen gegen deren Bescheide kann nach dem - unter der Geltung des Art. 19 Abs. 4 GG insoweit lediglich klarstellend zu verstehenden - § 37 Abs. 1 VermG verwaltungsgerichtliche Klage erhoben werden.

Dies offenbart aber bereits mit hinreichender Deutlichkeit, daß der Gesetzgeber für die Rückgabe von Vermögenswerten aus dem Gebiet der ehemaligen DDR eine exklusive verfahrensmäßige Reihenfolge der Entscheidungsträger normieren wollte: Zunächst sollen die (Landes-) Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen über das Schicksal der von Maßnahmen i. S. d. § 1 VermG betroffenen Vermögenswerte entscheiden und erst dann ggf. die Verwaltungsgerichte über daraufhin erhobene Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen.

Sieht man auf die Regelungen in den Absätzen 3 und 6 des § 1 VermG, so erkennt man zudem, daß selbst diese nach heutigen Maßstäben grob rechtsstaatswidrigen und möglicherweise sogar nichtigen Maßnahmen nach der von den Gerichten zu respektierenden Vorstellung des Gesetzgebers nur unter bestimmten Voraussetzungen nach näherer Maßgabe des Vermögensgesetzes korrigiert werden sollen, wobei insbesondere auch die Interessen der redlichen Verfügungsberechtigten zu wahren sind, wie vor allem die §§ 4 ff. VermG zeigen (VG Berlin, a. a. O., S. 202). Der dort verankerte Gedanke des Vorrangs des redlichen Erwerbs vor dem Rückübertragungsinteresse (§ 4 Abs. 2 VermG) und der Verweis auf die Entschädigung (§ 9 Abs. 1 und 2 VermG) könnte im "isolierten" verwaltungsgerichtlichen Feststellungsverfahren nicht zur Geltung gebracht werden. Gleiches gilt für den in § 7 Abs. 7 VermG normierten grundsätzlichen Ausschluß des Anspruchs des Berechtigten auf die bis zur Rückgabe gezogenen Nutzungen. Jede andere letztlich auf Rückgabe gerichtete staatliche Maßnahme, wie etwa die begehrte gerichtliche Feststellung der Nichtigkeit oder des (Nicht-)Bestehens eines entsprechenden Rechtsverhältnisses ist mit diesem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren nicht zu vereinbaren (so auch das VG Berlin, a. a. O., S. 202). Dies wird auch durch die Überlegung unterstützt, daß der im Sinne des § 2 Abs. 1 VermG Berechtigte, der es ganz oder zum Teil versäumt haben sollte, rechtzeitig seine einzelnen vermögensrechtlichen Ansprüche anzumelden, es andernfalls in der Hand hätte, jederzeit eine solche Feststellungsklage im Hinblick auf die enteigneten Vermögenswerte zu erheben. Würde ihm diese Möglichkeit zugebilligt, so würde aber die vom Gesetzgeber aus Gründen der Rechtssicherheit und der Sozialverträglichkeit gewollte Anmelde- und Ausschlußfrist unterlaufen werden.

Der Ausschluß der "isolierten" Nichtigkeitsfeststellungsklage in bezug auf Enteignungen auf dem Gebiet der ehemaligen DDR ergibt sich aber auch aus den Regelungen des Vermögensgesetzes im Hinblick auf die Ausgestaltung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsmittelmöglichkeiten, die zum Teil vom verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz, wie ihn die Verwaltungsgerichtsordnung gewährleistet, abweichen. So bestimmt § 37 Abs. 2 S. 1 VermG den Ausschluß sowohl der Berufung gegen ein Urteil als auch - vorbehaltlich des § 37 Abs. 2 S. 2 und 3 VermG - der Beschwerde gegen eine andere gerichtliche Entscheidung. Daraus läßt sich schließen, daß der Gesetzgeber im Interesse einer schnellstmöglichen Abwicklung der Rückgabeverfahren nach dem Vermögensgesetz auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Konzentrationswirkung beabsichtigte, in dem er - abweichend von der Regelung in der VwGO, §§ 124 ff., 146 ff. - keine zweite Tatsacheninstanz im Hauptsacheverfahren sowie keine Beschwerdeinstanz für Teile des vorläufigen Rechtsschutzes zugelassen hat. Diese Konzentrations- und Beschleunigungswirkung würde aber unterlaufen werden, wenn der Restitutionsantragsteller neben den aufgezeigten Rechtsschutzmöglichkeiten bei Ablehnung seines Antrags durch die zuständigen Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen auch ohne weiteres den Weg einer Nichtigkeitsfeststellungsklage, bezogen auf den mit dem Restitutionsantrag zurückbegehrten Vermögenswert, beschreiten könnte. Hier stünden ihm bei erstinstanzlicher Ablehnung seines Feststellungsantrags dann wieder die vom Gesetzgeber für das Vermögensgesetz gerade abgelehnten Rechtsmittel der Berufung nach den §§ 124 ff. VwGO oder - bei erstinstanzlicher Ablehnung einer vorläufigen Feststellung nach § 123 VwGO - der Beschwerde gemäß den §§ 146 ff. VwGO zur Verfügung.

bb) Auch die Entstehungsgeschichte des Vermögensgesetzes bekräftigt das Ergebnis, daß die "isolierte" verwaltungsgerichtliche Nichtigkeitsfeststellungsklage mit ihrer tatsächlichen Rückwirkung durch das Vermögensgesetz mit seiner erst vom Zeitpunkt der Rückgabe an wirkenden Kraft verdrängt wird (vgl. ebenso das VG Berlin, a. a. O., S. 202).

Das Vermögensgesetz gießt - in einem ersten Schritt - die in der Gemeinsamen Erklärung der Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990 festgelegten Grundsätze in Gesetzesform (Amtliche Erläuterung, Abschnitt I, BT Drucksache 11/7831, S. 1 und 2). Nach dieser Gemeinsamen Erklärung soll bei der Lösung der durch die Teilung Deutschlands geschaffenen vermögensrechtlichen Probleme, insbesondere der Bewältigung von "Teilungsunrecht", ein "sozialverträglicher Ausgleich unterschiedlicher Interessen" geschaffen werden. Sie ist gemäß Art. 41 Abs. 1 EV Bestandteil des Einigungsvertrags, wobei sich die Bundesrepublik Deutschland in Art. 41 Abs. 3 EV verpflichtet hat, keine Rechtsvorschriften zu erlassen, die dieser Gemeinsamen Erklärung widersprechen. Damit wäre es aber nicht zu vereinbaren, wenn auf der einen Seite zwar die Gesetzgebungsorgane der Bundesrepublik Deutschland daran gehindert wären, von der Gemeinsamen Erklärung abweichendes Gesetzesrecht zu setzen, auf der anderen Seite aber bestehende allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche oder verwaltungsprozessuale Bestimmungen - hier § 43 VwGO - so ausgelegt werden könnten, daß sie diesen Zielen widersprechen (VG Berlin, a. a. O., S. 202, sowie Urt. v. 19. August 1993, ZOV 1994, 68, 70).

Eine Wertungswidersprüche vermeidende Auslegung zwingt folglich dazu, die allgemeinen verwaltungsverfahrens- und verwaltungsprozeßrechtlichen Möglichkeiten zur Korrektur nichtiger Verwaltungsakte in den Fällen, in denen es um Vermögenswerte in der ehemaligen DDR geht, als durch das speziellere Vermögensgesetz ausgeschlossen anzusehen (weitgehend ebenso das VG Berlin. a. a. O., S. 202; vgl. auch VG Berlin, Urt. v. 19. August 1993, a. a. O., S. 70 sowie Urt. v. 8. Juli 1993, a. a. O., S. 78; LG Dresden, nicht rechtskräftiges Urt. v. 20. Januar 1994, DtZ 1994, 115, 116; Redeker/Hirtschulz, in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Schmidt

-Räntsch, a. a. O., § 37 Rn. 37; Uechtritz, a. a. O., S. 102 f.). cc) Daran ändert auch der Blick auf die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum Verhältnis der zivilrechtlichen Ansprüche zu den Restitutionsansprüchen nach dem Vermögensgesetz nichts. Grundsätzlich werden nach dieser Rechtsprechung zivilrechtliche Ansprüche, die aus dem Verlust von Grundeigentum aufgrund rechtswidriger staatlicher Maßnahmen im Sinne des Vermögensgesetzes folgen, durch den jeweiligen ausschließlichen öffentlich rechtlichen Restitutionstatbestand verdrängt (BGH NJW 1992, 1757 = BGHZ 118, 34 ff.). Der BGH begründet dies damit, daß es mit den - bereits oben dargestellten - grundlegenden gesetzgeberischen Vorgaben des Vermögensgesetzes prinzipiell unvereinbar wäre, wenn dem durch Maßnahmen im Sinne des Vermögensgesetzes Betroffenen die Möglichkeit verbliebe, Vermögensansprüche mit den zivilrechtlichen Mitteln zu verfolgen (vgl. BGH NJW 1992, 1757, 1758 zu II.1).

Eine Ausnahme hat nach der Rechtsprechung des BGH aber dann zu gelten, wenn die durch den Mangel bereits nach dem Recht der DDR herbeigeführte Unwirksamkeit des Erwerbs zu den allgemeinen Risiken des Rechtsverkehrs aus der Zeit der DDR zählt, so daß es sich mithin um "zusätzliche" zivilrechtliche Mängel des Geschäfts handelt (BGH NJW 1993, 388, 389; 389, 391; 2050, 2051; 2525, 2526; 2530). Das Vermögensgesetz bezwecke nicht, allgemeine Risiken des Rechtsverkehrs aus der Zeit der DDR aufzufangen; dieses Risiko müsse jeder Teilnehmer am Rechtsverkehr selbst tragen (BGH NJW 1993, 389, 391). In diesen Fällen stehen der zivilrechtliche Anspruch und der Restitutionsanspruch nach dem Vermögensgesetz selbständig nebeneinander (BGH NJW 1993, 389, 391).

Entgegen der Auffassung der Kl. lassen sich diese vom BGH für die Unwirksamkeit von zivilrechtlichen Rechtsgeschäften entwickelten Grundsätze nicht entsprechend auf die Feststellung der Nichtigkeit staatlicher Enteignungsmaßnahmen anwenden (im Ergebnis für Maßnahmen der DDR und Berlin-Ost ebenso das VG Berlin, Urt. v. 4. Februar 1993, a. a. O., S. 204 sowie Urt. v. 4. Februar 1993, a. a. O., S. 204 sowie Urt. v. 8. Juli 1993, a. a. O., S. 78).

Es ist nicht einzusehen, warum nicht auch Enteignungsfälle, die möglicherweise nach dem damaligen überkommenen Recht als nichtig anzusehen sind, in der Rechtswirklichkeit der Besatzungszeit und der DDR aber Bestand hatten, zunächst ausschließlich durch die (Landes-) Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen beurteilt werden sollen, so daß erst der daraufhin ergehende Rückübertragungsbescheid ggf. einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung durch Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage zugeführt werden soll. Es findet sich an keiner Stelle des Vermögensgesetzes ein Hinweis darauf, daß der Gesetzgeber zwischen "nur" rechtswidrigen auf der einen Seite und "sogar" wegen Verstoßes gegen damaliges allgemeines Verwaltungsrecht nichtigen Enteignungen auf der anderen Seite differenzieren und letztere vor allem einer vom aufgezeigten Verfahrensgang des Vermögensgesetzes abweichenden verwaltungsgerichtlichen Überprüfung etwa durch eine "isolierte" Nichtigkeitsfeststellungsklage zuführen wollte. Vielmehr ist - wie bereits dargelegt - unter Hinweis auf § 1 Abs. 3 und 6 VermG davon auszugehen, daß selbst nach heutigem Rechtsverständnis grob rechtsstaaatswidrige oder gar nichtige staatliche Maßnahmen nach dem gesetzgeberischen Willen nur nach den Bestimmungen des Vermögensgesetzes, das insbesondere auch die Interessen der redlichen Verfügungsberechtigten berücksichtigt, berichtigt werden sollen. Dies muß angesichts der im Grundgesetz verankerten Grundrechte, die gegenüber dem Staat weitreichendere Abwehrrechte als frühere Verfassungen gewährleisten, und des differenzierteren und rechtsschutzintensiver ausgestalteten verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erst recht gelten, wenn die staatlichen Maßnahmen bereits nach dem im Zeitpunkt der Enteignung gültigen Rechtsverständnis grob rechtswidrig oder nichtig gewesen sein sollten.

dd) Die abschließende Regelung der Rückgabe von Vermögenswerten durch das Vermögensgesetz auch im Hinblick auf das "isolierte" verwaltungsgerichtliche Nichtigkeitsfeststellungsverfahren gilt schließlich nicht nur für die Enteignungen durch hoheitliche Maßnahmen in der DDR und in Berlin (Ost) (dazu VG Berlin, Urt. v. 4. Februar 1993, a. a. O., S. 201 sowie Urt. v. 8. Juli 1993, a. a. O., S. 78), sondern auch für die hier vorliegenden Enteignungen zwischen Kriegsende und Gründung der DDR. Dies ergibt sich bereits aus § 1 Abs. 8 Buchst. a HS 1 VermG, wonach für Enteignungen von Vermögenswerten auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage das Vermögensgesetz "vorbehaltlich seiner Bestimmungen über Zuständigkeiten und Verfahren" nicht gilt. Dadurch wird deutlich, daß der Gesetzgeber auch in diesen Fällen die Feststellung, ob eine solche Enteignung vorlag, zunächst allein den (Landes-) Ämtern zur Regelung offener Vermögensfragen und erst nachfolgend - von der Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO einmal abgesehen, dessen Anwendbarkeit auf die Tätigkeit der Vermögensämter wegen § 37 Abs. 1 VermG ohnehin bestritten ist (vgl. Redeker/von Oertzen, a. a. O., § 75 Rn. 1a m. w. N.) - der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der behördlichen Entscheidung durch Verpflichtungs- oder Anfechtungsklage zugeordnet.

Für diese Sichtweise spricht zudem die folgende Überlegung. Nach § 1 Abs. 8 Buchst. a HS 2 VermG bleiben auch bei Enteignungen von Vermögenswerten auf besatzungsrechtlicher oder besatzungshoheitlicher Grundlage Ansprüche nach den Absätzen 6 und 7 des § 1 VermG unberührt. Folglich müssen die zuständigen (Landes-)Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen untersuchen, ob Ansprüche nach § 1 Abs. 6 und 7 VermG geltend gemacht werden, um sodann über die Rückgabe dieser Vermögenswerte unter Beachtung der Ausschlußmöglichkeiten der §§ 4 ff. VermG zu entscheiden. Bei mehreren Restitutionsanspruchsstellern muß von der Behörde außerdem gemäß § 3 Abs. 2 VermG geprüft werden, wer etwa von einer Maßnahme nach § 1 Abs. 6 VermG als Erster betroffen war und deshalb als Berechtigter im Sinne des Vermögensgesetzes gilt. Auch deshalb erscheint es unabdingbar, die ausschließliche Prüfungskompetenz zunächst den nach dem Vermögensgesetz zuständigen Behörden zuzuerkennen und erst deren Entscheidungen durch die Verwaltungsgerichte zu kontrollieren.

In diesem Sinne muß auch die von den Kl. zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verstanden werden, wenn es dort heißt: "... Inwieweit nach der einfach-rechtlichen Lage besondere Fälle, insbesondere solche von Willkür, nicht unter die angegriffene Regelung fallen, ist eine Frage des einfachen Rechts, deren Klärung den Fachgerichten vorbehalten bleibt ..." (BVerfG, Beschluß v. 24. Juni 1991, ZIP 1991, 1387, 1388). Damit ist nicht gemeint, daß das Verwaltungsgericht auch befugt ist, "isoliert", d. h. ohne vorangegangene Entscheidung der zuständigen Ämter zur Regelung offener Vermögensfragen über die restitutionsbehafteten Vermögenswerte zu entscheiden. Die Bemerkung des Bundesverfassungsgerichts ist vielmehr mit Blick auf seine ständige Rechtsprechung zu sehen, daß die Gestaltung des Verfahrens, die Feststellung und Würdigung des Tatbestands, die Auslegung des einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall allein Sache der dafür zuständigen Fachgerichte und der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht entzogen ist, wenn nicht die Verletzung spezifischer Verfassungsrechte geltend gemacht wird (s. etwa BVerfGE 18, 85, 92; 80, 124, 136).

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