Erteilung einer Umwandlungsgenehmigung von Miet- in Wohnungseigentum

Die Genehmigungsvoraussetzung des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB, dass „das Wohnungseigentum … an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden soll“, ist dahin auszulegen, dass für die Genehmigung der Bildung von Wohnungseigentum nach einer Prognose im jeweiligen Einzelfall hinreichend sicher feststehen muss, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird.

Die Kl. begehrt eine Umwandlungsgenehmigung. Sie hat ihr Gebäude mit 15 Mietwohnungen mit notarieller Erklärung vom 7. Oktober 2021 in 15 Wohnungseigentumseinheiten aufgeteilt. Im November 2021 beantragte sie bei dem Bezirksamt die Genehmigung der Begründung von Wohnungseigentum gemäß § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB und bot mit Schreiben unter dem 3. Dezember 2021 eine bis Ende 2025 befristete Verpflichtung zum Verkauf ausschließlich an die Mieter an. Das Bezirksamt forderte stattdessen u. a. folgende Unterlagen nach:

Eine Liste der Mieter, die eine Wohnung erwerben und hierzu wirksame notarielle Kaufverträge abgeschlossen haben, die Benennung der Wohnungen, die erworben werden, so dass sich rechnerisch das notwendige Quorum von 2/3 ohne weitere Prüfung ergibt, beglaubigte Kopien der notariellen Kaufverträge der kaufenden Mieter sowie deren aktuelle Meldebescheinigungen und die Mietverträge der kaufenden Mieter.

Das lehnte die Kl. mit der Begründung ab, bisher habe noch kein Mieter einen Kaufvertrag geschlossen, und dies sei angesichts der Kosten für die notariellen Kaufverträge und die Beleihungswertgutachten auch wenig sinnvoll, wenn die Genehmigung letztlich abgelehnt werde. Aus dem Begriff „soll“ und dem Vergleich mit § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, der auf bereits begründete Ansprüche abhebe, folge, dass kein zudem unsicherer Kaufvertrag, sondern nur die Absicht des Verkaufs an zwei Drittel der Mieter erforderlich sei. Eine Absicherung könne dadurch erfolgen, dass gemäß § 250 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB eine Zustimmungspflichtigkeit der Veräußerung begründet werde.

Mit Bescheid des Bezirksamts vom 11. Mai 2022, bestätigt durch Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom 25. November 2022, lehnte der Bekl. den Antrag ab. Zur Begründung führte er aus, die Kl. habe die Voraussetzungen der einzig in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB nicht nachgewiesen, denn sie habe nicht durch Vorlage notarieller Kaufverträge belegt, dass die Wohnungen an zumindest zwei Drittel der Mieter veräußert würden. Die dagegen erhobene Verpflichtungsklage wies das VG Berlin ab.

Die Verpflichtungsklage ist unbegründet, denn die Kl. hat keinen Anspruch gegen den Bekl. auf Erteilung der beantragten Umwandlungsgenehmigung (§ 113 Abs. 5 VwGO).

I. Als Grundlage eines Anspruchs auf Genehmigung der Umwandlung kommt hier allein § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BGB in Betracht. Danach ist die Genehmigung zur Bildung von Wohnungseigentum zu erteilen, wenn dieses an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden soll. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.

1. Die begehrte Begründung von Wohnungseigentum ist genehmigungspflichtig, denn das klägerische Wohngebäude mit mehr als fünf Wohnungen bestand bereits vor Inkrafttreten der Verordnung zur Bestimmung des Landes Berlin als Gebiet mit einem angespannten Wohnungsmarkt gemäß § 201a des Baugesetzbuchs (Angespannter-Wohnungsmarkt-Verordnung - AWohnV - vom 16. November 2021 [GVBl. S. 1283]) in dessen nun festgesetztem Gebiet.

2. Die Begründung von Wohnungseigentum ist derzeit nicht genehmigungsfähig.

a. Die Genehmigungsvoraussetzung des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB, dass „das Wohnungseigentum … an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden soll“, ist dahin auszulegen, dass für die Genehmigung der Bildung von Wohnungseigentum nach einer Prognose im jeweiligen Einzelfall hinreichend sicher feststehen muss, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird. Erforderlich wird damit in der Regel die Vorlage notarieller Kaufverträge sein; nicht ausreichend ist jedenfalls die einfache Verpflichtung des Eigentümers zum Verkauf an das Mieterquorum.

aa. Der Wortlaut der Norm, insbesondere der Begriff „soll“, stützt dieses Auslegungsergebnis.

Das Wort „sollen“ bezeichnet im allgemeinen Sprachgebrauch „am häufigsten eine Notwendigkeit, die von einem fremden Willen abhängt“ (Deutsches Wörterbuch von Jacob Grimm und Wilhelm Grimm, digitalisierte Fassung im Wörterbuchnetz des Trier Center for Digital Humanities, Version 01/23, www.woerterbuchnetz.de/DWB?lemid=S30695, Stichwort: „SOLLEN, verb.“ Ziffer II. 6). Im juristischen Sprachgebrauch etwa des § 40 VwVfG liegt eine Soll-Vorschrift vor, wenn das Gesetz für den Regelfall eine strikte Bindung vorsieht, der Behörde aber ausnahmsweise dann ein Ermessen einräumt, wenn (als negative Tatbestandsvoraussetzung) ein wichtiger Grund oder ein atypischer Fall vorliegt (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 40 Rn. 26).

Soweit die Kl. meint, das Wort „soll“ mache deutlich, dass ein in der Zukunft liegendes Handeln des Eigentümers gemeint sei, trifft dies dem Wortsinn nach zu. Das schließt jedoch nicht die Forderung des Bekl. nach der Vorlage von bereits notariell beurkundeten Kaufverträgen mit mindestens zwei Dritteln der Mieter aus, denn auch dann wird nicht auf ein in der Vergangenheit abgeschlossenes, sondern auf ein künftiges Handeln abgestellt. Der Begriff der Veräußerung i.S.d. § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB als angestrebter Erfolg bezeichnet nämlich nicht das Verpflichtungs-, sondern das zukünftige Verfügungsgeschäft (§§ 873, 929 BGB), also die unmittelbare Einwirkung auf den Bestand eines Rechts, hier durch die (sachenrechtliche) Übertragung von (Wohnungs-) Eigentum (§ 1 Abs. 2 WEG) auf die Mieter durch deren Eintragung in die Wohnungseigentumsgrundbuchblätter als Eigentümer. Diese Begriffsbildung entspricht dem allgemeinen juristischen Wortgebrauch (Weber, Rechtswörterbuch, 2023, Stichwort Verfügung; wikipedia, Stichwort: Veräußerung) und dem spezielleren des Baugesetzbuches, etwa in § 144 Abs. 2 Nr. 1 BauGB (Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand Februar 2023, § 144 Rn. 28) oder in dem durch § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 Hs. 2 BauGB in Bezug genommenen § 577a Abs. 1 BGB (Klühs, in: BeckOGK-BGB, Stand 1. Juli 2023, § 577a Rn. 34). Auch die von der Kl. angeführten Vorschriften des § 168 Abs. 1 Satz 1 InsO (Eckardt, in: Jaeger, Insolvenzordnung, 2018, § 168 Rn. 25), § 566 Abs. 1 BGB (Hark, in: BeckOGK BGB, Stand 1.4.2023, § 566 Rn. 33), § 266 Abs. 1 ZPO (Bacher, in: BeckOK ZPO, § 265 Rn. 9), § 1221 Abs. 1 BGB (Kern, in: BeckOGK BGB aaO. § 1121 Rn. 6), § 95 Abs. 1 VVG (Armbrüster, in: Prölss/Martin, VVG, § 95 Rn. 8) verwenden den Begriff in diesem Sinne. Gleiches gilt für die Bestimmung des § 135 BGB (Kohler, in: Staudinger, BGB, 2021, § 135 Rn. 14, 35) und das Begriffsverständnis im Referentenentwurf zum Baulandmobilisierungsgesetzes (S. 30 www.bmi.bund.de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/Downloads/referentenentwuerfe/baulandmobilisier...= publication.F.ile&v=1).

bb. Die Entstehungsgeschichte des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB deutet ebenfalls eher darauf hin, dass vor der Genehmigung der Bildung von Wohnungseigentum prognostisch sichergestellt sein muss, dass Wohnungseigentum tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird und daher die bloße Verpflichtung zum Verkauf an die Mieter regelmäßig nicht ausreicht.

Der Wortlaut des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB (und seine Gesetzesbegründung: „Auch die Veräußerung an die Mehrheit von zwei Dritteln der Mieter begründet einen Anspruch auf Genehmigung [§ 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3]. Die Wohnungen gehen dann zwar dem Mietwohnungsmarkt verloren, allerdings ohne eine große Zahl angestammter Bewohner zu verdrängen.“) ist seit dem Referentenentwurf zum Baulandmobilisierungsgesetzes (S. 10, 29), der im Hinblick auf den Grundsatz der parlamentarisch-demokratischen Gesetzgebung aus Art. 20 GG (Waldhoff, in: Fleischer [Hrsg.], Mysterium „Gesetzesmaterialien“, 2013, S. 75 [82 ff., 88 ff.; Sehl, Was will der Gesetzgeber, 2019, S. 128 ff.) allerdings nur eingeschränkt zu den Gesetzesmaterialien gehört (Weinmann, JA 2023, 183 [184 f.]), unverändert Gesetz geworden.

Geändert gegenüber dem Referentenentwurf hat sich dagegen, dass der dort noch vorgesehene § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB (S. 10), wonach die „Genehmigung nach Satz 1 Nr. 1 bis 3 … erst erteilt werden (durfte), wenn abgesehen von der Eintragung in das Grundbuch alle Voraussetzungen für die beabsichtigte Rechtsänderung gemäß Abs. 6 Satz 1 unwiderruflich erfüllt sind“, im Regierungsentwurf (BT-Drs. 19/24838, S. 14, 32 f.) ohne weitere Begründung gestrichen wurde. Hintergrund waren u. a. die Stellungnahmen des Deutschen Notarvereins (S. 3 ff. www. bmi.bund.de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/Downloads/stellungnahmen/baulandmobilisierungsgesetz/deutscher-notarverein.pdf;jsessionid=8E522A42E8A3719D25E13657D3AC50D3.1_cid373?__blob=publication.F.ile&v=2) und der Bundesnotarkammer (S. 6 ff . www.bmi.bund.de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/Downloads/stellungnahmen/baulandmobilisierungsg... D3AC50D3.1_cid373?__blob=publication.F.ile&v=4) (Stellungnahme des Referats SW I 2 des Innern, für Bau und Heimat vom 26. April 2021, S. 2), die allerdings ebenfalls nicht zu den Gesetzesmaterialien gehören (Möllers, Juristische Methodenlehre, 5. Aufl. 2023, Rn. 166). Aus dieser Streichung kann die Kl. jedoch nichts für sich herleiten, denn der § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB sollte ausweislich der Begründung des Referentenentwurfs („Mit § 250 Abs. 3 Satz 2 ist klargestellt, dass die Genehmigung nicht aufgrund bloßer Absichtsbekundungen in den Fällen von § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 zu erteilen ist.“, S. 30) lediglich eine Klarstellung enthalten und mithin in der Sache nichts an den in § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB aufgestellten materiellen Genehmigungsvoraussetzungen ändern.

Soweit im Regierungsentwurf (BT-Drs. 19/24838, S. 14) noch der dann auch Gesetz gewordene § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB („In der Genehmigung kann bestimmt werden, dass auch die Veräußerung von Wohnungseigentum oder Teileigentum der Genehmigung entsprechend Satz 1 Nr. 1 bis 3 bedarf.“) eingefügt wurde, kann die Kl. daraus angesichts der Gesetzesbegründung („§ 250 Abs. 3 Satz 2 bis 4 BauGB stellt in Anlehnung an § 172 Abs. 4 Satz 4 und 5 BauGB sicher, dass Wohnungs- und Teileigentum in den Fällen des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB nur an die dort genannten Personen veräußert werden darf. Nach § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB kann zu diesem Zweck in der Genehmigung der Aufteilung bestimmt werden, dass auch die nachfolgende Veräußerung der Genehmigung bedarf. … Eine Veräußerung ist entsprechend Satz 1 zu genehmigen, wenn sie an eine der dort genannten Personen erfolgt.“, BT-Drs. 19/24838, S. 33) ebenfalls nichts für sich herleiten. Die Regelung des § 250 BauGB unterscheidet nämlich - wie bereits § 172 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB (Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger aaO. § 172 Rn. 121, 199) - eindeutig zwischen der Begründung von Wohnungseigentum nach § 250 Abs. 1 Satz 1 BauGB, also der Anlegung von Wohnungseigentumsgrundbuchblättern (§ 7 Abs. 1 Satz 1 WEG) nach vertraglicher Einräumung von Sondereigentum (§ 3 WEG) oder nach (Vorrats-) Teilung (§ 8 WEG), und der nachfolgenden Veräußerung des so gebildeten Wohnungseigentums gemäß § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB durch den Eigentümer bei einer Vorratsteilung (§ 8 Abs. 1 WEG) oder durch die Wohnungseigentümer (§ 3 WEG). Dies ergibt sich auch aus der obigen Gesetzesbegründung, die ausdrücklich von „nachfolgender Veräußerung“ (Unterstreichung durch die Kammer) spricht; das gilt auch für die Teilungserklärung des Grundstückseigentümers nach § 8 WEG, denn auch diese stellt eine Veräußerung dar (BGH, Urt. v. 12.10.2016 - V ZB 198.15 - juris Rn. 13).

Da der Gesetzesentwurf im Zusammenhang mit § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB in der Folge trotz der - zu den Gesetzesmaterialien gehörenden (Möllers aaO. Rn. 163) - kritischen Äußerungen von Sachverständigen in der Ausschussanhörung (Ausschluss für Bau, Wohnen, Stadtentwicklung und Kommunen, Wortprotokoll der 70. Sitzung, Protokoll-Nr. 19/70, S. 13, 32 [Reiß-Schmidt] und S. 14, 30, 40 [Siebenkotten]), die allerdings entgegen der Kl. nichts zu den konkreten Voraussetzungen des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB ausführten und der - nicht zu den Gesetzesmaterialien gehörenden - Stellungnahme des Mieterbundes (S. 5 www.bmi.bund.de/SharedDocs/gesetzgebungsverfahren/DE/Downloads/stellungnahmen/baulandmobilisierungsg...), sowie eines Entschließungsantrags (BT-Drs. 19/29412, S. 4) nicht mehr geändert wurde (Bundesrat, Stellungnahme, BT-Drs. 19/26023, S. 10; Ausschluss für Bau, Wohnen, Stadtentwicklung und Kommunen, Beschlussempfehlung und Abschlussbericht, BT-Drs. 19/29396, S. 8, 26 f., 62; Bundestag, Plenarprotokoll 19/228, S. 29190A; Bundesrat, Plenarprotokoll 1005, S. 237), lässt sich aus dem weiteren Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens nichts mehr für den subjektiven Gesetzgebungswillen gewinnen. Soweit die Kl. meint, aus dem Gutachten des Wissenschaftlichen Dienst des Bundestages WD 7 - 3000 - 068/21 vom 30. Juni 2021, S. 16, in dem es u. a. heißt: „Aus der gesetzlichen Formulierung („veräußert werden soll“) wird dabei deutlich, dass die Genehmigung nicht davon abhängt, ob das Eigentum bereits an die Mieter veräußert wurde, ergebe sich, dass keine Kaufverträge mit den Mietern erforderlich seien, geht sie fehl, denn der Begriff „Veräußerung“ meint, wie bereits dargelegt, gerade nicht das Verpflichtungs-, sondern das Verfügungsgeschäft. In diesem Sinne ist auch das Gutachten zu verstehen, wenn es weiter ausführt: „Durch diese zeitliche Staffelung kann zum Genehmigungszeitpunkt somit nicht mit vollständiger Sicherheit feststehen, dass das Eigentum in der Folge auch tatsächlich an die Mieter übergeht und diese somit wie beabsichtigt vor Verdrängung geschützt werden.“

cc. Auch die Systematik spricht dafür, § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB dahin zu verstehen, dass prognostisch hinreichend sichergestellt sein muss, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird.

Dies ergibt sich zunächst aus der Binnensystematik des § 250 BauGB. Diese Norm enthält ein präventives Verbot mit (gebundenem) Erlaubnisvorbehalt (Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 15. Aufl. 2022, § 250 Rn. 9). Hintergrund des grundsätzlichen Verbots in § 250 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist die „Verdrängungsgefahr, die aus der mit der Umwandlung einhergehenden Änderung der Eigentümerstruktur folgt“ (BT-Drs. 19/24838, S. 20); es soll dem typischen wirtschaftlichen Verwertungsdruck nach der Bildung von Wohnungseigentum und der damit einhergehenden Verdrängungsgefahr begegnet werden (BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 1.03 - juris Rn. 37 zum insoweit vergleichbaren § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB). Die Erlaubnistatbestände in § 250 Abs. 3 Satz 1 BauGB erfassen „die Fälle, in denen ausnahmsweise (Unterstreichung durch die Kammer) ein Anspruch auf Genehmigung unabhängig davon besteht, welche Auswirkungen sie auf den Mietwohnungsmarkt im betroffenen Gebiet hat“ (BT-Drs. 19/24838, S. 20), eine Umwandlung also trotz Verdrängungsgefahr wegen der Anforderung aus Art. 14 GG verfassungsrechtlich geboten ist. Dies ist aber insbesondere bei § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB zwar nicht erst dann der Fall, wenn die Mieter ein echtes Anwartschaftsrecht, also eine vom Verkäufer nicht mehr einseitig entziehbare (dingliche) Rechtsposition, erworben haben, sondern bereits dann, wenn prognostisch hinreichend sichergestellt ist, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird; nicht ausreichend ist damit regelmäßig eine einfache Absichts- oder Verpflichtungserklärung des Eigentümers. Aus § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB ergibt sich entgegen der Kl. nichts anderes, denn dieser regelt nicht die (erstmalige) Begründung von Wohnungseigentum etwa aufgrund von § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB, sondern die nachfolgende Veräußerung dieses Eigentums und dient der Sicherung der begünstigten Mieter (Grziwotz aaO. § 250 Rn. 83 ff.). Aus dieser zusätzlichen, im Ermessen der Behörde stehenden Sicherungsmöglichkeit zugunsten der Mieter, die etwa dann naheliegt, wenn der notarielle Kaufvertrag Sonderkündigungsrechte oder Haftungsfreistellungen enthält, kann nicht im Gegenschluss eine Herabsetzung der materiellen Genehmigungsvoraussetzungen des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB abgeleitet werden. Die grundbuchrechtlich gesicherte Veräußerungspflicht ist nur ein zusätzliches Mittel, um „die hehren Vorsätze des teilenden Eigentümers“ (Drexler, notar 2021, 252 [253]) zu sichern; nur dann, wenn die Baubehörde sich nach einer Prognoseentscheidung unter Berücksichtigung des örtlichen Mietwohnungsmarktes und des Gebarens des teilenden Eigentümers im konkreten Einzelfall der künftigen Veräußerung, d. h. des Verfügungs- und entgegen der Kl. nicht nur des Verpflichtungsgeschäfts, hinreichend sicher ist, aber noch Restzweifel hat, ist eine Genehmigungspflicht für die Weiterveräußerung angebracht. Abgesehen davon hilft auch die Genehmigungspflicht nach § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB nichts, wenn der Eigentümer beabsichtigt, das Wohnungseigentum erst nach Ablauf des Jahres 2025 zu veräußern (§ 250 Abs. 3 Satz 4 BauGB). Soweit die Kl. in diesem Zusammenhang meint, eine Verpflichtungserklärung müsse ausreichen, weil die Mieter möglicherweise keine Kaufverträge abschließen wollten, folgt hieraus nichts anderes. Besonderen Fallkonstellationen kann ggf. über die Regelungen des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 oder Abs. 4 Satz 1 BauGB begegnet werden.

Soweit die Kl. meint, aus dem Vergleich des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB mit § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, der auf bereits begründete Ansprüche abhebe, folge, dass kein Kaufvertrag, sondern nur die Absicht des Verkaufs an zwei Drittel der Mieter erforderlich sei, übersieht sie wiederum, dass „veräußern“ das Verfügungsgeschäft meint und (Eigentumsverschaffungs-)Ansprüche der Mieter erst nach Abschluss der (notariellen) Kaufverträge entstehen und zudem nicht an (dingliche) Vormerkungen heranreichen.

Dass § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB dahin zu verstehen ist, dass hinreichend sichergestellt sein muss, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird, ergibt sich aus dem systematischen Vergleich mit § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB, wonach es für eine Umwandlungsgenehmigung bereits ausreicht, wenn „sich der Eigentümer verpflichtet, innerhalb von sieben Jahren ab der Begründung von Wohnungseigentum Wohnungen nur an die Mieter zu veräußern“. Die danach mögliche einseitige Erklärung des Eigentümers bedeutet allerdings nicht, dass der Eigentümer die Wohnungen auch tatsächlich an seine Mieter veräußern muss, er kann mit dem Verkauf (an Nichtmieter) vielmehr bis zum Ablauf der siebenjährigen Bindungsfrist warten (Kümmel, GE 2017, 396 [399]). § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB stellt mit der Formulierung „veräußert werden soll“ dagegen erkennbar höhere Anforderungen, da er auf das nahe Erfüllungsgeschäft zielt. Auch die Regelungen der § 9 Abs. 2d Satz 1 Nr. 3, § 27 Abs. 1 Satz 1, § 35 Abs. 5 Satz 2, § 87 Abs. 3 Satz 2, § 166 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 BauGB deuten systematisch in diese Richtung, denn auch dort wird unter Veräußerung das (unmittelbar bevorstehende) Verfügungsgeschäft verstanden. Soweit die Kl. meint, § 172 BauGB und § 250 BauGB hätten unterschiedliche Schutzziele und daraus niedrigere Anforderungen für die Auslegung des § 250 BauGB ableitet, verkennt sie den nur graduellen Unterschied der Schutzziele; während § 172 BauGB dem Schutz der Mieter vor Verdrängung dient (BVerwG, Urt. 30. Juni 2004 - 4 C 1.03 - juris Rn. 36), zielt § 250 BauGB darauf ab, ein ausreichendes Angebot an bezahlbaren Mietwohnungen zu erhalten (BT-Drs. 19/24838, S. 32), dies jedoch, indem Mieter vor Verdrängung durch Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen geschützt werden (BT-Drs. 19/24838, S. 20; vgl. Grziwotz aaO. § 250 Rn. 72). Schließlich reichen entgegen der Kl. auch die Mieterschutzvorschriften (§ 577, § 577a BGB) aus den bereits vom Gesetzgeber genannten Gründen (BT-Drs. 19/24838, S. 33) nicht aus, um eine Mieterverdrängung zu verhindern.

Auch die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 14 GG sprechen eher für eine Auslegung dahingehend, dass § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB prognostisch die hinreichende Sicherung verlangt, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird. § 250 BauGB regelt, wie ausgeführt, ein präventives Verbot mit (gebundenem) Erlaubnisvorbehalt. Die durch Art 14 GG gebotene (verhältnismäßige) Inhalts- und Schrankenbestimmung erfordert eine (ausnahmsweise) Zurückstellung des öffentlichen Interesses an der Erhaltung von Mietwohnungen gegenüber dem Eigentümerinteresse durch Erteilung der Umwandlungsgenehmigung aber nur dann, wenn der Ausnahmetatbestand wirklich vorliegt, also prognostisch hinreichend sichergestellt ist, dass das Wohnungseigentum tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird. Entgegen der Kl. ist das so gefundene Auslegungsergebnis dementsprechend auch nicht im Wege der verfassungskonformen Auslegung dahin zu korrigieren, dass eine einfache Verpflichtungserklärung bei § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB ausreicht. Die Bestimmung ist im Hinblick auf die Eigentumsgarantie vielmehr grundsätzlich unbedenklich (Schmidt-Eichstaedt aaO. § 250 Rn. 6; Kment/Fimpel, ZfBR 2021, 129 [130]). Es handelt sich um eine zulässige, insbesondere verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Soweit die Kl. meint, das Umwandlungsverbot sei generell-abstrakt ungeeignet, eine Verdrängung der Mieter zu verhindern, übersieht sie, dass dem Gesetzgeber hinsichtlich der Prognose zukünftiger Entwicklungen eine Einschätzungsprärogative zukommt und die Prüfung der Geeignetheit sich darauf reduziert, ob die eingesetzten Mittel schlechthin ungeeignet sind (Michaelis, JA 2021, 573 [574]); dafür, dass der angestrebte Zweck durch das Umwandlungsverbot nicht in irgendeiner Weise gefördert werden kann (Rux, in: BeckOK Grundgesetz, Stand 15.5.2023, Art. 20 Rn. 194), ist jedoch angesichts des erwähnten typischen wirtschaftlichen Verwertungsdrucks nach der Bildung von Wohnungseigentum und den Ergebnissen des Jahresberichts 2020 Monitoring zur Anwendung der Umwandlungsverordnung des IfS Instituts für Stadtforschung und Strukturpolitik GmbH vom Oktober 2021, wonach der Kaufpreisanstieg bei umgewandelten Wohnungen etwa in Berlin „einen entscheidenden Anreiz für Eigentümer gesetzt (hat), Wohnungen umzuwandeln“ (S. 64), nichts ersichtlich. Soweit die Kl. weiterhin meint, das Umwandlungsverbot sei im Hinblick auf die begründbare Pflicht zur Veräußerung von Wohnungseigentum und die zivilrechtlichen Hürden generell-abstrakt nicht erforderlich, um eine Verdrängung der Mieter zu verhindern, übersieht sie wiederum, dass die Frage, ob ein anderes gleich geeignetes, aber weniger belastendes Mittel zur Verfügung steht, lediglich einer Evidenzkontrolle unterworfen ist (Michaelis ebd.) und die genannten Mittel, wie ausgeführt, nicht offensichtlich geeigneter sind.

Das Umwandlungsgebot ist schließlich nicht unangemessen: Die Privatnützigkeit des Eigentums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2811.11 - juris Rn. 216) wird durch die Versagung der Umwandlung in Wohnungseigentum unter der genannten Voraussetzung nicht unverhältnismäßig betroffen, denn dem Gesetzgeber steht bei derartigen Regelungen ein weiter Gestaltungsspielraum zu und dem Eigentümer verbleibt die Nutzung des Eigentums durch Vermietung der Wohnungen, wobei der Gesetzgeber davon ausgeht, dass die Wohnungen auch tatsächlich vermietet werden können, da er von einem angespannten Wohnungsmarkt ausgeht. Das Umwandlungsverbot ist auch nicht wirtschaftlich unzumutbar, da es zeitlich bis 2025 befristet ist (§ 250 Abs. 1 Satz 3 BauGB) und Härtevorschriften (§ 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 4 Satz 1 BauGB) vorgesehen sind (vgl. BVerwG, Urt. 30. Juni 2004 aaO. Rn. 47 f. zu § 172 BauGB; BVerfG, B. v. 26. Januar 1987 - 1 BvR 969.83 - NVwZ 1987, 879 [880] zu § 39h BBauG). Auch die Verfügungsbefugnis wird nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt, denn der Eigentümer kann sein Eigentum grundsätzlich umwandeln und muss dazu lediglich zwei Drittel der Wohnungen an Mieter veräußern, kann also entscheiden, ob und zu welchem Preis er die Wohnungen verkaufen will und wird lediglich hinsichtlich des Quorums in der Freiheit der Wahl seines Vertragspartners beschränkt. Soweit die Kl. dagegen einwendet, durch die Forderung nach notariellen Kaufverträgen werde der Genehmigungsvorbehalt strukturell in ein Umwandlungsverbot umgewandelt, geht sie fehl, denn der Eigentümer kann vor einer Umwandlung mit den Mietern klären, ob sie die Wohnung erwerben wollen; auch Notarkosten und Kosten, die durch ein Beleihungswertgutachten ausgelöst werden könnten, sowie die Berechnung der Kreditkonditionen lassen sich so beherrschen. Soweit die Kl. meint, ohne existierende Eigentumswohnung fehle es an einer Sicherheit für die Ankauffinanzierung, hat sie nicht konkret und nachvollziehbar dargetan, warum die in Grundstückskaufverträgen über Teilflächen (vgl. dazu Krauß, Immobilienkaufverträge in der Praxis, 9. Aufl. 2020, Rn. 2250 ff.) oder Bauträgerverträgen über neu herzustellendes Sondereigentum (vgl. Krauß aaO. Rn. 6294) üblicherweise vorgesehene bauabschnittsweise Vertragsabwicklung und (dingliche) Sicherung (der Bank) hier nicht praktikabel sein sollten. Die Möglichkeit, dass das Mieterquorum nicht erreicht werden könnte, hat der Gesetzgeber gesehen, aber nicht für ausschlaggebend erachtet.

dd. Auch der Schutzzweck des § 250 BauGB bestätigt das Auslegungsergebnis.

Ziel der Norm ist es, „ein ausreichendes Angebot an bezahlbaren Mietwohnungen zu erhalten“ (BT-Drs. 19/24838, S. 32). Mieter sollen in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten vor einer Spekulationsumwandlung ihrer Mietwohnungen in Eigentumswohnungen geschützt werden (BT-Drs. 19/24838, S. 20; Grziwotz, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger aaO. § 250 Rn. 1). Die grundsätzliche Umwandlungsschranke in § 250 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist in Verlängerung dieser gesetzgeberischen Absicht nur zu heben, wenn der Ausnahmetatbestand des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB auch wirklich vorliegt, also prognostisch hinreichend sichergestellt ist, dass das Wohnungseigentum tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird. Soweit die Kl. einwendet, allein die Aufteilung habe keine nachteiligen Auswirkungen auf das Angebot an bezahlbaren Mietwohnungen, da es sich um einen rein ideellen Vorgang handele, geht sie fehl, denn bereits die Umwandlung setzt, wie ausgeführt, typischerweise einen wirtschaftlichen Verwertungsdruck und damit einhergehend eine Verdrängungsgefahr in Gang; selbst in der von der Kl. selbst eingereichten Metastudie der empirica ag vom Juni 2020, die vom Verein zur Förderung von Wohnungseigentum in Berlin e.V. in Auftrag gegeben wurde, heißt es unter der Überschrift „Verdrängungsgefahr“: Das „Aufwertungspotential und der Aufwertungsdruck können die wohnansässige Bevölkerungsstruktur verändern, was dann in der Folge negative städtebauliche Folgen haben kann“ (S. 40); und auch in dem Gutachten des Instituts für Deutsche Wirtschaft vom 8. September 2020, das von der FDP-Fraktion in Auftrag gegeben wurde, wird eine Verdrängungsgefahr nicht grundsätzlich verneint, sondern nur ausgeführt, dass Kapitalanleger „bei Mietanpassungen und Modernisierungen sehr umsichtig vor(gehen und) … Eigenbedarfskündigungen … nur eine untergeordnete Rolle“ spielen (S. 4). Soweit die Kl. meint, die Verpflichtungserklärung des Eigentümers reiche für § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB aus, da diese Erklärung durch einen Genehmigungsvorbehalt nach § 250 Abs. 3 Satz 2 BauGB kontrolliert werden könne, übersieht sie, dass ein solcher Vorbehalt, wie ausgeführt, nur angebracht ist, wenn die Baubehörde nach einer Prognoseentscheidung noch Restzweifel an der Veräußerungsabsicht des teilenden Eigentümers hat; die von der Kl. noch angeführten mietrechtlichen Schutzvorschriften reichen, wie angeführt, nicht aus, um der Verdrängungsgefahr zu begegnen.

b. Gemessen an diesem Maßstab ist nicht sichergestellt, dass die Kl. das Wohnungseigentum tatsächlich an die derzeitigen Mieter verkaufen wird. Sie hat sich nämlich mit Schreiben unter dem 3. Dezember 2021 nur dazu bereit erklärt, eine bis Ende 2025 befristete Verpflichtung zum Verkauf ausschließlich an die Mieter abzugeben, aber bis zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung eine solche Erklärung tatsächlich noch nicht abgeben; eine solche Erklärung ist zudem, wie ausgeführt, regelmäßig und so auch hier nicht ausreichend.

II. Es liegen auch die weiteren Voraussetzungen des § 250 Abs. 4 Satz 1 BauGB vor. Danach darf eine Genehmigung unbeschadet Abs. 3 nur versagt werden, wenn dies für die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnraum erforderlich ist.

Unabhängig davon, ob es sich um eine Ermessensvorschrift handelt (dafür BT-Drs. 19/24838, S. 33; Couzinet, in: BeckOK BauGB, Stand 1. März 2023, § 250 Rn. 41; dagegen Schmidt-Eichstaedt aaO. § 250 Rn. 19), liegt der für eine Genehmigungserteilung erforderliche Ausnahmefall nur dann vor, wenn das gesetzgeberische Ziel der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu angemessenen Bedingungen gewahrt wird. Ein atypischer Ausnahmefall kann etwa wegen der Größe und Beschaffenheit des aufzuteilenden Objekts oder wegen des Leerstandes infolge Unvermietbarkeit vorliegen (BT-Drs. 19/24838, S. 33; BT-Drs. 19/29396, S. 62; Grziwotz aaO. § 250 Rn. 61).

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, denn die insoweit materiell beweisbelastete Kl. hat nicht konkret und nachvollziehbar dargetan, dass die begehrte Umwandlung ausnahmsweise keine nachteiligen Auswirkungen auf das Mietwohnungsangebot insgesamt befürchten lässt oder zumindest die negativen Folgen für den Mietwohnungsmarkt im konkreten Fall nur gering, die wirtschaftlichen Folgen einer Versagung für die Kl. aber in atypischer Weise ungewöhnlich schwer und gemessen am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unzumutbar sind; soweit die Kl. auf die von ihr angebotene Verpflichtungserklärung verweist, stellt dies keinen atypischen Ausnahmefall dar.

III. Die Berufung war nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da § 250 BauGB befristet geltendes Recht und eine unüberschaubare Vielzahl offener Altfälle oder künftiger Neufälle nicht erkennbar ist.

In angespannten Wohnungsmärkten wie Berlin bedarf – auch außerhalb von Milieuschutzgebieten – die Umwandlung von Miet- in Wohnungs-/Teileigentum der Genehmigung. Die ist aber grundsätzlich u. a. zu erteilen, wenn „das Wohnungseigentum oder Teileigentum zur eigenen Nutzung an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden soll“ (§ 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB). Ein Anspruch auf Erteilung der Umwandlungsgenehmigung besteht nur, wenn der Eigentümer bereits notarielle Wohnungskaufverträge mit zwei Dritteln der Mieter geschlossen hat.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Miethauses mit 15 Wohnungen. Die Teilungserklärung ist beurkundet. Die Eigentümerin beantragte beim Bezirksamt (BA) die Erteilung einer Umwandlungsgenehmigung nach § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB. In diesem Zusammenhang bot sie der Behörde an, sich bis Ende des Jahres 2025 zu verpflichten, die Wohnungen ausschließlich an Mieter zu veräußern. Das BA hielt dies für unzureichend und forderte stattdessen u. a. folgende Unterlagen:

■ eine Liste der Mieter, die eine Wohnung erwerben und hierzu wirksame notarielle Kaufverträge abgeschlossen haben,

■ Benennung der Wohnungen, die erworben werden, so dass sich rechnerisch das notwendige Quorum von 2/3 ohne weitere Prüfung ergibt,

■ beglaubigte Kopien der notariellen Kaufverträge der kaufenden Mieter,

■ aktuelle Meldebescheinigungen der kaufenden Mieter,

■ Mietverträge der kaufenden Mieter.

Das lehnte die Klägerin mit der Begründung ab, bisher habe noch kein Mieter einen Kaufvertrag geschlossen, und dies sei angesichts der Kosten für die notariellen Kaufverträge und die Erstellung von Beleihungswertgutachten auch wenig sinnvoll, wenn die Genehmigung letztlich nicht erteilt werde.

Das BA lehnte daraufhin die Erteilung der Umwandlungsgenehmigung ab. Mit der zum Verwaltungsgericht erhobenen Verpflichtungsklage verfolgt die Klägerin ihr Begehren auf Erteilung der Umwandlungsgenehmigung weiter– ohne Erfolg.

Als Grundlage eines Anspruchs auf Genehmigung der Umwandlung kommt vorliegend allein § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB in Betracht. Danach hat die Behörde eine Genehmigung zur Bildung von Wohnungseigentum zu erteilen, wenn die Wohnungen „zur eigenen Nutzung an mindestens zwei Drittel der Mieter veräußert werden sollen“. Diese Voraussetzungen seien hier nicht gegeben.

Um nach § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB einen Anspruch auf eine Umwandlungsgenehmigung zu haben, müsse nach einer Prognose im jeweiligen Einzelfall hinreichend sicher feststehen, dass das Wohnungseigentum auch tatsächlich an das Mieterquorum veräußert wird. Es genüge nicht, dass der Eigentümer die Wohnungen bis zum Auslaufen der durch § 250 BauGB angeordneten Umwandlungssperre Ende 2025 ausschließlich an das Mieterquorum veräußern kann, da er die Wohnungen aber auch behalten könnte.

Für das Genehmigungsverfahren bedeute dies im Regelfall: Der Eigentümer müsse zur Erlangung der Genehmigung notariell beurkundete Kaufverträge mit zwei Dritteln der Mieter vorlegen. Die bloße Selbstverpflichtung des Eigentümers gegenüber der Behörde, im Falle eines Verkaufs der Wohnungen vor Ablauf der Umwandlungssperre zunächst das Mieterquorum zu erfüllen, genüge nicht.

Der Gesetzgeber habe mit § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB sicherstellen wollen, dass Wohnungseigentum nur entstehen kann, wenn die Wohnungen tatsächlich an die Mieter übereignet werden. Dies sei nur sichergestellt, wenn die Mieter eine Übertragung der Wohnungen vom Eigentümer verlangen können. Dafür bedürfe es wirksam geschlossener notarieller Kaufverträge. Müsste die Behörde die Aufteilung schon dann genehmigen, wenn der Eigentümer sich lediglich verpflichtet, vor Ablauf des Jahres 2025 die Wohnungen vorrangig an zwei Drittel der Mieter zu veräußern, könnte der Eigentümer die Wohnungen auch bis Ende 2025 behalten und danach an jeden beliebigen Dritten veräußern. Dieses Ergebnis widerspräche dem Zweck der Vorschrift.

Bemerkenswert an dem Urteil ist der Begründungsaufwand, den das Gericht zur Rechtfertigung betreibt.

Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass der Eigentümer im Regelfall notariell beurkundete Kaufverträge mit zwei Dritteln der Mieter vorlegen muss, um eine Umwandlungsgenehmigung zu erlangen, wäre es ein Leichtes gewesen, dies mit hinreichend klaren Worten ins Gesetz zu schreiben. Das ist nicht geschehen. Nicht einmal in den Materialien zum Gesetzgebungsverfahren lässt sich ein hinreichend konkreter Hinweis finden, dass im Regelfall beurkundete Kaufverträge mit den Mietern vorliegen müssen.

Vor diesem Hintergrund wird man Zweifel haben dürfen, ob das vom Gericht gefundene Auslegungsergebnis wirklich dem vom Gesetzgeber Gewollten entspricht. Es scheint, als hätten die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Personen sich keine konkrete Vorstellung davon gemacht, wie der verabschiedete Gesetzestext im konkreten Anwendungsfall zu verstehen ist.

Gleichwohl zeigen zwei Argumente, dass das Urteil nicht anders hätte ausfallen können. Vor Inkrafttreten des § 250 BauGB bedurfte die Umwandlung von in sozialen Erhaltungsgebieten Berlins gelegenen Miethäusern einer Genehmigung nach § 172 BauGB. Die Begründung von Wohnungseigentum ist nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB zwar möglich. Der Eigentümer erhält die dafür erforderliche Genehmigung aber im Regelfall nur, wenn er sich gegenüber dem BA verpflichtet, die Wohnungen innerhalb der ersten sieben Jahre ab der Begründung von Wohnungseigentum nur an Mieter zu veräußern. Der Eigentümer ist danach nicht zur Veräußerung an die Mieter verpflichtet. Er kann auch den Ablauf der sieben Jahre abwarten und danach sämtliche Wohnungen frei veräußern.

Mit der Schaffung des § 250 BauGB wollte der Gesetzgeber erklärtermaßen die Möglichkeit, Mietwohnungen dem Eigentumswohnungsmarkt zuzuführen, weiter einschränken. Genau das Gegenteil würde aber eintreten, wenn die Behörden die Begründung von Wohnungseigentum in sozialen Erhaltungsgebieten schon dann genehmigen müssten, wenn der Eigentümer sich lediglich verpflichtet, die Wohnungen bis zum Auslaufen der Umwandlungssperre Ende 2025 nur an Mieter oder an ein Mieterquorum zu veräußern. Dies wird umso deutlicher, je näher das Ende des Jahres 2025 rückt. Die 7-Jahres-Sperrfrist würde dadurch deutlich unterlaufen. Die Umwandlungssperre trat im Jahr 2021 in Kraft und galt von Anfang an deutlich weniger als sieben Jahre.

Außerhalb von sozialen Erhaltungsgebieten Berlins kommt folgender Gedanke zum Tragen: Nicht auszuschließen ist, dass der Bundesgesetzgeber und anschließend auch der Berliner Landesgesetzgeber die Umwandlungssperre über 2025 hinaus verlängern. Könnte ein Eigentümer sein Miethaus vor Ende 2025 in Wohnungseigentum aufteilen, indem er sich verpflichtet, die Wohnungen bis Ende 2025 nur an Mieter oder an ein Mieterquorum zu veräußern, dann hätte er damit eine Verlängerung der Umwandlungssperre über das Jahr 2025 hinaus auf einfachem Weg umgangen. Denn bis zum Ende des Jahres 2025 könnte er die Wohnungen behalten und danach trotz zwischenzeitlicher Verlängerung der Umwandlungssperre frei veräußern.

Für einen Eigentümer, der derzeit den Weg des § 250 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB gehen will, bedeutet das Urteil im Regelfall: Er hat in einem ersten Schritt zu klären, ob zwei Drittel der Mieter ernsthafte Kaufabsicht signalisieren. Ist das der Fall, kann ein Notar die Teilungserklärung und die Kaufverträge entwerfen. Die Mieter hätten sich um die Finanzierung zu kümmern.

Am Beurkundungstag liest der Notar dem Eigentümer und den kaufwilligen Mietern die Teilungserklärung und die (jeweiligen) Kaufverträge vor. Der Eigentümer unterzeichnet die Teilungserklärung. Nachdem jeder Mieter seinen Kaufvertrag unterzeichnet hat (und somit das Erreichen des 2/3-Quorums sichergestellt ist), unterzeichnet der Eigentümer ebenfalls sämtliche Kaufverträge.

Sollte der Eigentümer trotzdem unsicher sein, ob die Behörde die Umwandlungsgenehmigung erteilt (z. B. weil ein Käufer nicht die Mietereigenschaft erfüllt), könnten die Kaufverträge unter die aufschiebende Bedingung der Erteilung der Umwandlungsgenehmigung gestellt werden.

Sollte die Umwandlungsgenehmigung versagt werden, würde der Eigentümer den Mietern/Käufern gegenüber zumindest nicht auf Erfüllung der Kaufverträge haften. Im Kaufvertrag sollte klar geregelt werden, welche Vertragspartei in diesem Fall die Beurkundungskosten zu tragen hat.

Ergänzender Hinweis: Kein „Mieter“ i.S.d. Vorschrift ist, wer die Wohnung nur gemietet hat, um diese anschließend kaufen zu können. Die Behörde prüft im Genehmigungsverfahren kritisch, ob die Käufer wirklich die Mietereigenschaft erfüllen und kein Umgehungsfall vorliegt.

Dr. Egbert Kümmel