Ersatzvornahme

Ersatzvornahme; befestigte Stellplätze

Die Anforderung der Kosten der Ersatzvornahme ist gemäß § 4 Abs. 1 AGVwGO Bln i.V.m. § 187 Abs. 3 VwGO a. F. = § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 VwGO n. F. als Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung kraft Gesetzes sofort vollziehbar, unabhängig davon, ob die Kosten vorab oder nach Durchführung der Ersatzvornahme vom Pflichtigen angefordert werden (wie OVG Berlin, Beschl. d. 7. Senats vom 22. Februar 1984 - OVG 7 S 323.83 - = OVGE 17,76).

Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen den Leistungsbescheid des Antragsgegners vom 29. November 1995. In diesem Bescheid wird von ihm die Erstattung der Kosten in Höhe von 19.376,88 DM für die aufgrund einer bestandskräftigen ordnungsbehördlichen Verfügung durchgeführte Ersatzvornahme verlangt und unter Abzug eines bereits geleisteten Vorschusses noch die Zahlung eines Betrages von 3.376,88 DM gefordert. Gegen den ihm am 2. Dezember 1995 zugestellten Bescheid legte der Antragsteller durch Telefax am 19. Januar 1996 Widerspruch ein.

Dem gegen den Leistungsbescheid des Antragsgegners gerichteten vorläufigen Rechtsschutzbegehren des Antragstellers kann weder - wie das Verwaltungsgericht entschieden hat - in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO in Form der Feststellung der aufschiebenden Wirkung der dagegen gerichteten Anfechtungsklage noch unter direkter Heranziehung dieser Vorschrift als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage stattgegeben werden.

Der vom Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegten Auffassung, die gegen den nicht gesondert gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärten Leistungsbescheid gerichtete Anfechtungsklage entfalte nach der allgemeinen Regelung des § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung, vermag der Senat nicht zu folgen; der angefochtene Leistungsbescheid ist vielmehr kraft Gesetzes sofort vollziehbar.

Die Vollziehbarkeit des Bescheides ergibt sich allerdings nicht aus § 80 Abs 2 Nr. 1 VwGO, der die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen gegen die Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten ausschließt. Denn bei den Kosten einer Ersatzvornahme handelt es sich nicht um derartige Forderungen, insbesondere nicht um "Kosten" im Sinne dieser Vorschrift. Das hat der beschließende Senat in Übereinstimmung mit der in Rechtsprechung und Literatur vorherrschenden Auffassung im Beschluß vom 13. April 1995 entschieden; hierauf kann verwiesen werden (OVGE 21, 218 = NVwZ-RR 1995, 575 mit Nachweisen).

Die Kostenanforderung stellt jedoch entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und der von ihm zitierten Gerichte und Autoren eine Maßnahme dar, die "in der Verwaltungsvollstreckung" getroffen wird und für die das Land Berlin gemäß § 4 AGVwGO in Verbindung mit § 187 Abs. 3 VwGO a.F. (vgl. jetzt § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 VwGO) die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen ausgeschlossen hat. Zu dieser Auslegung der Norm ist bereits der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin in seinem Beschluß vom 22. Februar 1984 (OVGE 17, 76) gelangt. Der beschließende 2. Senat hatte bisher noch keine Gelegenheit, sich mit dieser Rechtsfrage näher auseinanderzusetzen. In dem zitierten Beschluß vom 13. April 1995 (a.a.O.) konnte er ihre Beantwortung dahingestellt bleiben lassen. Dort handelte es sich um einen Fall der unmittelbaren Ausführung gemäß § 15 ASOG Bln und des sofortigen Vollzuges nach § 6 Abs. 2 VwVG einer Maßnahme auf Kosten des Pflichtigen; für diese besondere Konstellation, bei der es an einer mit regulären Rechtsmitteln anfechtbaren vorausgegangenen Grundverfügung fehlt, gebietet die in Artikel 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich verankerte Garantie der Gewährung effektiven Rechtsschutzes eine Auslegung in dem Sinne, daß es bei der grundsätzlich in § 80 Abs. 1 VwGO vorgesehenen aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels bleiben muß. Der vorliegende Fall gibt dem Senat Anlaß, die Frage der Vollziehbarkeit der Anforderung von Kosten, die bei der Durchführung einer Ersatzvornahme im Vollzug einer vollstreckbaren Grundverfügung entstanden sind, abschließend zu klären. Diese Prüfung führt zu dem Ergebnis, daß in Übereinstimmung mit der Auffassung des 7. Senats in dem Beschluß vom 22. Februar 1984 derartige Kostenanforderungen ebenfalls als Maßnahmen "in der Verwaltungsvollstreckung" zu qualifizieren und deshalb kraft Gesetzes sofort vollziehbar sind.

Zu Recht wird in dem genannten Beschluß des 7. Senats diese rechtliche Einordnung der Kostenanforderungen maßgeblich der dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz insoweit zugrundeliegenden Regelungssystematik entnommen. Aus der in § 10 VwVG enthaltenen Ermächtigung an die Vollzugsbehörde, einen anderen mit der Vornahme der Handlung "auf Kosten des Pflichtigen" zu beauftragen, geht hervor, daß die Belastung des Handlungspflichtigen mit den dafür aufzuwendenden Kosten integraler Bestandteil des spezifischen vollstreckungsrechtlichen Zwangsmittels "Ersatzvornahme" ist. Allein diese Dualität der Erstattungspflicht als Wesensmerkmal der Ersatzvornahme rechtfertigt es, aus § 10 VwVG auch die Ermächtigungsgrundlage für die der Behörde zustehende Befugnis abzuleiten, bei dem Pflichtigen die nach Durchführung der Maßnahme entstandenen Kosten oder vorab die voraussichtlich dabei erwachsenden Kosten anzufordern (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1976, NJW 1976, 1703). Weder aus der Stellung dieser Vorschrift innerhalb des Regelungsgefüges des Gesetzes noch mit ihrem erkennbaren Ziel und Zweck läßt sich demgegenüber die - in Rechtsprechung und Literatur für vergleichbare Bestimmungen überwiegend vertretene - einschränkende Auslegung begründen, daß die Forderung von Ersatzvornahmekosten gleichwohl von den in Berlin kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung ausgenommen worden sind (zur herrschenden Meinung vgl. z.B. OVG NW, Beschluß vom 29. November 1966, OVGE 22, 307 und Beschluß vom 26. September 1983, NJW 1984, 28, 44; ebenso VGH Bad. Württ., Beschlüsse vom 9. Juni 1986, NVwZ 1986, 933, vom 16. Januar 1991, NVwZ-RR 1991, 512 und zuletzt vom 5. Februar 1996 - 5 S 334.96; Schoch, Vorläufiger Rechtsschutz und Risikoverteilung im Verwaltungsrecht, 1988, S. 1230 ff. und in Schoch/Schmidt Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 1.4.1996, § 187 Rdnr. 31; Mertens, Die Kostentragung bei der Ersatzvornahme im Verwaltungsrecht, 1976, S. 65 ff.; zum Teil abweichend für die Kostenforderung vorab: Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 3. Aufl. 1986, Rdnr. 574 und Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, 9. Aufl. 1996, § 54 V, Rdnr. 20).

Als wenig ergiebig für die Ermittlung des normativen Regelungsgehaltes erweist sich das zuweilen zur Unterstützung der herrschenden Ansicht herangezogene Argument, Vorschriften der genannten Art seien wegen ihres Charakters als Ausnahmeregelung eng auszulegen (so z.B. OVG NW, Beschluß vom 28. Juli 1982, NJW 1983, 1441). Es fehlt bereits an einem mit diesem generellen Aussagegehalt allgemein akzeptierten Auslegungsgrundsatz (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S. 355). Vielmehr ist auch bei derartigen Ausnahmevorschriften deren Regelungsgehalt anhand der anerkannten Auslegungsmethoden - Interpretation nach dem Wortlaut der Bestimmung, der Vor- und Entstehungsgeschichte, dem Normzusammenhang und dem erkennbaren Sinn und Zweck der Regelung - zu erschließen, was im Einzelfall durchaus nicht eine möglichst enge, sondern im Gegenteil eine relativ großzügige Bestimmung und Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Vorschrift nahelegen kann.

Nicht zu überzeugen vermag auch die zumeist verwendete - rein formale - Erwägung, die Anforderung der Ersatzvornahmekosten sei deshalb keine Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung, weil sie - anders als die Ersatzvornahmehandlung als solche - keine Maßnahme zur Durchsetzung eines auf ein Handeln, Dulden, Unterlassen gerichteten Verwaltungsaktes sei, sondern lediglich die Folge einer solchen Vollzugsmaßnahme; die Kostenforderung werde deshalb in einem gesonderten Leistungsbescheid geltend gemacht, der jedoch selbst keine Vollstreckungsmaßnahme zur Beitreibung des Betrages darstelle, sondern - wie in § 3 Abs. 2 Buchst. a VwVG - nur dessen Voraussetzung sei (so etwa VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 16. Januar 1991, NVwZ-RR 1991, 512 und OVG NW, Beschluß vom 28. Juli 1982, NJW 1983, 1441 sowie Mertens, a.a.O.). Es trifft zwar zu, daß der die Kostenanforderung enthaltende Leistungsbescheid nicht zu denjenigen Maßnahmen gehört, durch die unmittelbar der mit der vollziehbaren Grundverfügung angestrebte Erfolg unter Überwindung oder Ersetzung eines möglicherweise entgegenstehenden Willens des Pflichtigen durchgesetzt wird. Er ist vielmehr ein eigenständiger Verwaltungsakt, der seinerseits die Grundlage für ein weiteres vollstreckungsrechtliches Beitreibungsverfahren ist. Das schließt aber nicht ein Normverständnis aus, das der Kostenanforderung zugleich auch die Eigenschaft einer Maßnahme "in der Verwaltungsvollstreckung" zuschreibt. Denn zu diesen Maßnahmen können nicht nur die direkt zu dem angestrebten Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungserfolg hinführenden einzelnen Vollzugsmaß nahmen, wie die Zwangsmittelandrohung, die Festsetzung und die Durchführung des Zwangsmittels, zählen, sondern auch die sonstigen im Gesetz vorgesehenen, das gestufte Verwaltungsvollstreckungsverfahren begleitenden Maßnahmen, die ebenfalls - wenn auch zum Teil nur mittelbar - der Erreichung des angestrebten Zwecks dienen sollen. Dazu gehört auch die Anforderung von Ersatzvornahmekosten, deren Entstehung durch die bereits dargelegte Integration der Kostenpflichtigkeit in den Tatbestand des § 10 VwVG und den nach § 13 Abs. 4 VwVG in die Zwangsmittelandrohung aufzunehmenden Kostenvoranschlag strukturell eng mit dem Zwangsmittel Ersatzvornahme verzahnt ist.

Von ähnlich formaler Art ist der regelmäßig für die herrschende Ansicht (vgl. die oben Zitierten) ins Feld geführte Hinweis darauf, daß die Vollstreckung mit der Durchführung der Ersatzvornahme beendet und der Vollzug gemäß § 15 Abs. 3 VwVG mit der Erreichung des Zwecks einzustellen sei. Auch damit läßt sich jedoch der Ausschluß der Kostenanforderung aus dem Kreis der sofort vollziehbaren Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung nicht plausibel begründen. Allein der Umstand, daß die Vollstreckungshandlungen im engeren Sinne, die unmittelbar die Beendigung des Vollzuges des zugrunde liegenden Verwaltungsaktes herbeiführen, mit der Durchführung der Ersatzvornahme abgeschlossen sind, stellt kein rechtliches Hindernis dar, als Maßnahme "in der Verwaltungsvollstreckung" auch die nachfolgende Kostenanforderung einzuordnen. Die Kostenpflicht ist in der vorangegangenen gestuften Verwaltungsvollstreckung entstanden und wird nunmehr als gleichsam nachwirkende Verpflichtung aus dem Vollstreckungsverhältnis zwecks dessen endgültiger Abwicklung durch Leistungsbescheid geltend gemacht. Diese systematische Stellung der Kostenanforderung innerhalb der Verwaltungsvollstreckung wird besonders deutlich, wenn sich die Behörde entschließt, einen geschätzten Betrag vorab und damit vor der Beendigung des Vollzugs im Sinne von § 15 Abs. 3 VwVG vom Pflichtigen zu verlangen; für diesen Fall wird die Kostenanforderung demgemäß verschiedentlich, wenn auch mit anderer Begründung, als Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung angesehen (so etwa Finkelnburg/Jank und Pietzner/Ronellenfitsch jeweils a.a.O., offengelassen vom OVG NW im Beschluß vom 26. September 1983, DÖV 1989, 520).

Die somit nach Wortlaut und Regelungszusammenhang der hier anzuwendenden Vorschrift naheliegende Qualifikation der Kostenanforderung für eine Ersatzvornahme als Maßnahme in der Verwaltungsvollstreckung wird vollends bestätigt, wenn zur Auslegung überdies der mit der Regelung verfolgte Sinn und Zweck berücksichtigt wird. Der durch § 4 Satz 1 AGVwGO bestimmte Ausschluß der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegen Akte der Verwaltungsvollstreckung soll eine zügige Vollstreckung ermöglichen, nach dem dem Betroffenen gegen den zu vollstreckenden Grundverwaltungsakt die insoweit gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung gestanden haben; im Interesse der Effektivität der Verwaltung soll verhindert werden, daß der Pflichtige die Vollstreckungsmaßnahmen praktisch lahmlegen oder zumindest erheblich verzögern kann (vgl. den Beschluß des 2. Senats vom 13. April 1995, a.a.O. sowie denjenigen des 7. Senats vom 22. Februar 1984, a.a.O.). Eine solche Gefährdung wäre jedoch auch gegeben, wenn zwar nicht gegen die Androhung und die Festsetzung der Ersatzvornahme, wohl aber gegen die entsprechende Kostenanforderung gerichtete Rechtsmittel des Pflichtigen grundsätzlich aufschiebende Wirkung entfalten würden und die Behörde zur Ermöglichung einer alsbaldigen Beitreibung auf die Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 1 Nr. 4 VwGO wegen eines - im Einzelfall nur schwierig zu begründenden - überwiegenden öffentlichen Interesses hieran (vgl. den Beschluß des Senats vom 13. Dezember 1994, a.a.O.) angewiesen wäre. Das Verwaltungsvollstreckungsverfahren ist darauf angelegt, daß der Pflichtige die Grundverfügung, obwohl diese vollstreckbar ist, selbst durchführt, ehe der Staat mit seinen Mitteln tätig wird. Dem dient die vorgeschriebene Zwangsmittelandrohung und insbesondere bei der Ersatzvornahme die dabei gemäß § 13 Abs. 4 VwVG gebotene vorläufige Veranschlagung der voraussichtlich entstehenden Kosten, die dem Pflichtigen das Kostenrisiko vor Augen führen soll, das ihn trifft, wenn er es zu der Ersatzvornahme kommen lassen sollte (vgl. den Beschluß des 7. Senats vom 22. Februar 1984, a.a.O. und den Beschluß des 2. Senats des OVG Berlin vom 30. Januar 1981, BRS 38 Nr. 210). Diese ihr nach dem Gesetz zugedachte Funktion könnte die Zwangsmittelandrohung nur unvollkommen erfüllen, wenn der Pflichtige nicht auch regelmäßig damit rechnen müßte, daß die Behörde im Fall der Durchführung der Ersatzvornahme die Vollstreckungskosten sofort geltend machen und einziehen könnte. Zu Recht weist der 7. Senat in der genannten Entscheidung darauf hin, daß es häufig gerade diese Kostenfolge sein wird, die den Pflichtigen veranlassen könnte, der Grundverfügung gleichwohl noch Folge zu leisten. Eine solche Wirkung wäre im Hinblick auf die den Pflichtigen rechtlich treffende Kostenlast zwar auch gegeben, wenn die Kostenanforderung nicht kraft Gesetzes sofort vollziehbar wäre, sie ist aber bei einer grundsätzlich sofort realisierbaren und deshalb für den Pflichtigen alsbald konkret spürbaren Möglichkeit des Einzugs der Kosten ungleich stärker.

Auch insoweit tritt die erörterte Beugefunktion besonders deutlich in den Fällen zutage, in denen die Behörde die geschätzten Kosten vorab beim Pflichtigen anfordert (vgl. Finkelnburg/Jank und Pietzner/Ronellenfitsch, a.a.O.). Zwar wird auch hiergegen eingewandt, daß eine aufschiebende Wirkung nur die sofortige Beitreibung der Kosten, nicht aber die Durchführung der Ersatzvornahme als solcher verhindern oder verzögern würde (vgl. Mertens, a.a.O., S. 67 und VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 5. Februar 1996 - 5 S 334.96 -). Abgesehen von der bereits erörterten, regelungssystematisch nicht überzeugenden Abspaltung der Kostenanforderung von den sonstigen Vollstreckungsmaßnahmen geht diese Argumentation jedoch auch inhaltlich fehl. Denn bei einer grundsätzlich gegebenen aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen gegen derartige Vorausforderungen kann es durchaus zu gravierenden Verzögerungen oder gar zu einer Lähmung der Vollstreckung vollziehbarer Verwaltungsakte kommen. Diese Situation kann namentlich dann eintreten, wenn die zu erwartenden Kosten der Ersatzvornahme sehr hoch sind und die Behörde - etwa infolge einer angespannten Haushaltslage - ihrerseits Schwierigkeiten hat, den Betrag im voraus bereitzustellen, um die Ersatzvornahme durchzuführen. Gerade in solchen Fällen könnte es also dazu kommen, daß die Vollziehung eines Verwaltungsaktes faktisch unterbleibt, weil die Behörde das ihr gemäß § 10 VwVG zustehende Recht, vom Pflichtigen vorab die Zahlung der voraussichtlichen Kosten zu verlangen, nicht kurzfristig zu realisieren vermag und deshalb auf die Ausführung der Ersatzvornahme vorerst vollständig verzichtet (vgl. dazu auch den Beschluß des 7. Senats vom 22. Februar 1984, a.a.O., S. 78). Überdies kann sich auch die Aussicht, die Erstattung hoher Kosten nicht wenigstens nachträglich kurzfristig erreichen zu können, als Hindernis für die Entscheidung der Behörde zur Durchführung einer Ersatzvornahme auswirken.

Da somit die Kostenanforderung kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, war das vorläufige Rechtsschutzgesuch des Antragstellers als Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Leistungsbescheid vom 29. November 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Februar 1996 auszulegen. Der so zu verstehende Antrag kann jedoch keinen Erfolg haben, so daß auch eine Bestätigung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in entsprechend modifizierter Fassung ausgeschlossen ist (wird ausgeführt).