Erhaltungssatzung

Erhaltungssatzung; Milieuschutzsatzung; Zusammensetzung der Wohnbevölkerung; städtebauliche Gründe; Einbau einer Loggia; Verdrängungsgefahr; Vorbildwirkung; Prognose; Lebenserfahrung; atypische Fallgestaltung; Mietobergrenze; Höchstbelastungswert; Ermessen

Eine Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB ("Milieuschutzsatzung") kann für ein Gebiet mit jeder Art von Wohnbevölkerung erlassen werden, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll.

Für die Versagung der Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB reicht es aus, wenn die Baumaßnahme (hier: Einbau einer Loggia in eine Dachgeschoßwohnung) generell, insbesondere auch im Hinblick auf ihre Vorbildwirkung, geeignet ist, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu verändern.

Bei der Prognose einer Verdrängungsgefahr darf sich die Gemeinde auf nach der Lebenserfahrung typische Entwicklungen stützen. Mietbelastungsobergrenzen können geeignete Indikatoren sein.

Auch bei Annahme einer Verdrängungsgefahr scheidet in atypischen Fällen eine Genehmigung der beantragten Maßnahme nach pflichtgemäßem Ermessen nicht von vornherein aus. Die Gemeinde muß Jedoch Ermessenserwägungen nur anstellen, wenn Anhaltspunkte für eine atypische Fallgestaltung vorliegen.

I. Die Kl. beantragte am 27. April 1988 die Genehmigung zum Einbau einer Loggia in eine 77 m2 große Dachgeschoßwohnung, die in einer im Jahr 1985 in Kraft getretenen Erhaltungssatzung nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (frühere. § 39 h BBauG) liegt. Die beklagte Stadt hat die Genehmigung versagt, weil die beabsichtigte Umbaumaßnahme die Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung in sich berge. Die Umbaukosten in Höhe von etwa 25.000 DM führten bei einer gesetzlich zulässigen Umlage von 11 % zu einer Mieterhöhung von 2,98 DM pro Quadratmeter. Damit würde die sog. Höchstbelastungsmietengrenze um rund 43 % Überschritten werden. Die Beklagte benützt die Höchstbelastungsgrenze als Indikator für die Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung. Die Höchstbelastungsgrenze wird auf der Basis der durch Haushaltsbefragungen ermittelten gebietsspezifischen Einkommensstrukturen ermittelt und gibt Aufschluß über die finanzielle Belastbarkeit der jeweils ansässigen Wohnbevölkerung. Die Beklagte geht davon aus, daß für die Bewohner des Satzungsgebiets lediglich ein bestimmter Prozentsatz des durchschnittlich verfügbaren Haushaltseinkommens für Mietzahlungen zur Verfügung steht. Bei der Festlegung der Höchstbelastungsgrenze werden auch unterschiedliche Haushaltsgrößen und Wohnungsgrößen des Satzungsgebiets berücksichtigt. Die Höchstbelastungsgrenze liegt zwischen 23 % und 30 % des Durchschnittseinkommens. Die Beklagte unterstellt, daß es bei Überschreitung der Höchstbelastungsgrenze mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Verdrängung der angestammten Wohnbevölkerung mit den damit verbundenen negativen städtebaulichen Folgen kommt, Den städtebaulichen Grund für die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sieht die Beklagte hier in erster Linie darin, daß der niedrige Motorisierungsgrad (56 % der Haushalte ohne Pkw) der geringen Aufnahmekapazität der engen Altstadtgassen entspreche, daß die Infrastruktur des Gebiets auf die relativ einfachen Wohn- und Einkommensverhältnisse abgestellt sei, daß bei Verdrängung der ansässigen Bevölkerung frühzeitig Altenheimplätze oder an anderer Stelle günstiger Wohnraum bereitgestellt werden müsse.

Die Kl. hat gegen die Versagung der Genehmigung eingewandt, der Einbau der Loggia habe weder negative städtebauliche Folgen noch führe er zu einer Veränderung der Struktur der Wohnbevölkerung. in dem Gebiet gebe es keine spezifische Bevölkerungsstruktur, die in ihrer typischen Ausprägung erhaltenswert sei. Sie werde die Umbaukosten nicht auf die Miete der Wohnung umlegen, sondern die Miete nach dem Nürnberger Mietspiegel festsetzen. Die Wohnung stehe derzeit leer, so daß auch niemand durch den Umbau verdrängt werde. Die Höchstbelastungsgrenze der Bekl. stelle einen unzulässigen Eingriff in den Wohnungsmarkt dar.

Widerspruch und Revision der Kl. blieben erfolglos.

II. Die Satzung ist auch inhaltlich von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Das Gesetz stellt an die Art der Wohnbevölkerung, deren Zusammensetzung durch eine Erhaltungssatzung (auch "Milieuschutzsatzung" genannt) gewahrt werden soll, keine besonderen Anforderungen. Ziel der Satzung ist es, den In einem intakten Gebiet wohnenden Menschen den Bestand der Umgebung zu sichern und so die Bevölkerungsstruktur in einem bestimmten Ortsteil vor unerwünschten Veränderungen zu schützen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluß vom 20. Januar 1987 - 1 BvR 969/83 - DVBl. 1987, 465). Schutzwürdig ist deshalb ein Gebiet mit grundsätzlich jeder Art von Wohnbevölkerung, soweit deren Zusammensetzung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll (nahezu einhellige Meinung, vgl. etwa VGH Mannheim, NVwZ-RR 1994, 313; OVG Lüneburg, NJW 1984, 2905; Hessischer VGH, DVBl 1986, 693; Lemmel, Berliner Kommentar zum BauGB, 2. Auflage, Rn. 8 zu § 172; Bielenberg/Stock, Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1. Juni 1996, Rdn. 39 ff. zu § 172, jeweils mit weiteren Nachweisen). Diese städtebauliche Zielsetzung ist das entscheidende inhaltliche Kriterium für die Abgrenzung des Gebiets einer Erhaltungssatzung. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beklagte hier als besondere städtebauliche Gründe ins Feld geführt, daß die Infrastruktureinrichtungen des Altstadtgebiets abgestimmt seien auf die ansässige Bevölkerung, die gekennzeichnet sei durch geringe Mobilität bei einem hohen Anteil älterer Personen und durch ein niedriges Einkommensniveau. preisgünstiger Ersatzwohnraum könne für die ansässige Bevölkerung im Falle ihrer Verdrängung nicht zur Verfügung gestellt werden. Mit dem Zuzug einkommensstärkerer Bevölkerungskreise in das Satzungsgebiet sei eine Erhöhung des jetzt unterdurchschnittlichen Motorisierungsgrads verbunden; das würde Um- und Neubaumaßnahmen erforderlich machen.

Diese Gründe sind geeignet, als auf die konkrete Situation bezogene und deshalb "besondere" (vgl. zu der entsprechenden Formulierung in § 1 Abs. 9 BauNVO Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 5 = NVwZ 1987, 1074) städtebauliche Zielsetzungen den Erlaß einer Erhaltungssatzung zu rechtfertigen.

Bei dem beabsichtigten Einbau einer Loggia handelt es sich um eine Änderung einer baulichen Anlage im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB, Durch die Maßnahme wird zum einen in die bauliche Substanz des vorhandenen Gebäudes eingegriffen. Die Maßnahme ist zum anderen auch vom Umfang her geeignet, die Ziele der Erhaltungssatzung zu berühren, da sie jedenfalls prinzipiell zu einer Mieterhöhung und damit möglicherweise zu der Gefahr der Verdrängung der ansässigen Bevölkerung führen kann (vgl. Lemmel, Berliner Kommentar, Rn. 12 zu § 172 BauGB).

Das Berufungsgericht ist auch zutreffend davon ausgegangen, daß die Kl. keinen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung für den Einbau der Loggia hat. Aus der Formulierung in § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB folgt im Umkehrschluß, daß die Genehmigung versagt werden darf, wenn die bauliche Maßnahme geeignet ist, die Gefahr der Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung hervorzurufen, und wenn eine solche Verdrängung aus den besonderen städtebaulichen Gründen nachteilige Folgen haben würde. Da das Ziel der Satzung die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung im Satzungsgebiet ist, Ist es für die Erteilung oder Versagung der Genehmigung nicht entscheidend, ob durch die konkrete Baumaßnahme die davon betroffenen Bewohner tatsächlich verdrängt werden, Es reicht vielmehr Aus, wenn die Baumaßnahme generell geeignet ist, eine solche Verdrängungsgefahr auszulösen. Die Erhaltungssatzung dient als städtebauliches Instrument nicht - jedenfalls nicht unmittelbar - dem Schutz einzelner konkreter Bewohner, sondern dem allgemeineren und längerfristigen Ziel, die Struktur der Wohnbevölkerung zu erhalten. Dieses Planungsziel kann nur bei Anknüpfung an objektive und dauerhafte Gegebenheiten erreicht werden, die durch eine Umbaumaßnahme in der Regel verändert werden. Die Versagung der Genehmigung kommt deshalb auch dann in Betracht, wenn die Wohnung, an der bauliche Veränderungen vorgenommen werden sollen, derzeit leer steht oder wenn die davon betroffenen derzeitigen Bewohner mit der Baumaßnahme einverstanden sind (vgl. auch VGH Kassel, NVwZ-RR 1993, 401). Da eine einzelne Baumaßnahme innerhalb eines größeren Satzungsgebiets kaum jemals zu einer städtebaulich ins Gewicht fallenden Änderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung führen wird, darf eine solche Maßnahme auch nicht isoliert gesehen werden, Es kommt vielmehr darauf an, ob die einzelne Maßnahme aufgrund ihrer Vorbildwirkung geeignet ist, eine Entwicklung in Gang zu setzen, die tendenziell die Veränderung der Zusammensetzung der vorhandenen Wohnbevölkerung nach sich zieht (vgl. zur ähnlichen Problematik bei den sog. Fremdenverkehrssatzungen nach § 22 BauGB: Urteil vom 27. September 1995 - BVerwG 4 C 12.94 - BVerwGE 99, 237 = Buchholz 406.11 § 22 BauGB Nr. 3). Das verkennt die Kl., wenn sie dem Berufungsgericht vorwirft, nicht zwischen "makro- und mikroökonomischer Betrachtungsweise" zu unterscheiden.

Die Frage, ob eine einzelne genehmigungspflichtige Baumaßnahme zu einer solchen allgemeinen Verdrängungsgefahr führt, ist in den meisten Fällen nur aufgrund einer Prognose der künftigen Entwicklung zu beantworten. Die Beklagte legt ihrer Prognoseentscheidung den sog. Höchstbelastungswert zugrunde; sie unterstellt eine Verdrängungsgefahr, wenn die nach Durchführung der Baumaßnahme erzielbare Miete den HÖchstbelastungswert Übersteigt. Dieser Wert wird aus statistischen Daten errechnet, die die Beklagte für jedes Satzungsgebiet gesondert erhebt und in gewissen Zeitabständen aktualisiert. Dabei werden fünf Parameter zueinander in Beziehung gesetzt: Die Zimmerzahl der Wohnung, die der Zimmerzahl durchschnittlich entsprechende Wohnungsgröße in Quadratmetern, die dieser Wohnungsgröße durchschnittlich entsprechende Zahl der zum Haushalt gehörenden Personen, das durchschnittlich verfügbare Nettoeinkommen sowie die Annahme, daß vom verfügbaren durchschnittlichen Nettoeinkommen höchstens ein bestimmter Prozentsatz für Mietzahlungen zur Verfügung steht.

Diese von der Bekl. verwendeten Hilfsindikatoren für die Verdrängungsgefahr können rechtlich nicht beanstandet werden. Die gerichtliche Kontrolle dieser ihrem Wesen nach prognostischen Entscheidung der Bekl. bezieht sich allein darauf, ob die der Prognose zugrunde gelegten Maßstäbe methodisch fachgerecht erstellt wurden. Davon ist im vorliegenden Fall auszugehen. Es entspricht der Lebenserfahrung, daß bauliche Maßnahmen, die zu Mieterhöhungen führen können, die über der für das Erhaltungsgebiet ermittelten Durchschnittsmiethöhe oder auch durchschnittlichen Mietbelastungsgrenze liegen, tendenziell zur Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung führen (vgl. auch Lemmel, a.a.O., Rn. 26). Der Einbau einer Loggia in eine Dachgeschoßwohnung kann geradezu als Musterbeispiel einer baulichen Maßnahme dienen, die der Tendenz nach geeignet ist, dem Ziel einer Erhaltungssatzung in einem Gebiet wie der Altstadt der Bekl. entgegenzuwirken.

Das Verfahren der Bekl. zur Ermittlung der Verdrängungsgefahr mittels der Höchstbelastungswerte weist einen Differenzierungsgrad auf, der an sich zum Vollzug einer Erhaltungssatzung nicht stets geboten erscheint. Es wird vielmehr in aller Regel ausreichen, bei Modernisierungsmaßnahmen, die Über den im Erhaltungsgebiet Üblichen Ausstattungsstandard hinausgehen und die zu einer nicht nur geringfügigen Mieterhöhung führen können, allgemein von einer Verdrängungsgefahr auszugehen. Wenn die Beklagte hier mehr tut als rechtlich unbedingt erforderlich, so kann ihr das nicht zum Nachteil gereichen. Ihrem prognostischen Verfahren könnte aus Rechtsgründen nur entgegengetreten werden, wenn sie willkürliche Annahmen zugrunde legen oder von offensichtlichen Unwahrscheinlichkeiten ausgehen würde (vgl. allgemein zu Prognoseentscheidungen z.B. Urteil vom 6. Dezember 1985 - BVerwG - 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 [286]). Davon kann jedoch keine Rede sein.

Das Berufungsgericht ist somit zutreffend davon ausgegangen daß die beabsichtigte Umbaumaßnahme die Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölkerung nach sich zieht und daß deshalb die Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 1 BauGB versagt werden konnte.

Der Wortlaut dieser Bestimmung schließt es allerdings nicht aus, daß die Genehmigung trotz Vorliegens eines Versagungsgrundes gleichwohl nach pflichtgemäßem Ermessen erteilt werden kann. Soll bei Vorliegen eines Versagungsgrundes die Erteilung einer Genehmigung strikt ausgeschlossen sein (gebundene Entscheidung), so bringt das Gesetz das regelmäßig dadurch zum Ausdruck, daß die Genehmigung "zu versagen ist" (vgl. z.B. § 20 Abs. 1 BauGB), Auch bei der Formulierung "darf nur versagt werden, wenn" kann sich aus dem Regelungszusammenhang ergeben, daß bei Vorliegen von Versagungsgründen kein Ermessensspielraum mehr für die Erteilung der Genehmigung bestehen soll, wie das etwa hinsichtlich der Genehmigung des Flächennutzungsplans anzunehmen sein wird (vgl. § 6 Abs. 2 BauGB). Ein solcher für die zwingende Genehmigungsversagung sprechender Regelungszusammenhang ist indes bei § 172 Abs. 4 BauGB nicht in der Weise eindeutig erkennbar, daß trotz des Wortlauts ein Ermessensspielraum ausscheiden müßte. Der Senat vermag es nicht auszuschließen, daß es auch bei Annahme einer Verdrängungsgefahr im Einzelfall atypische Fallgestaltungen geben mag, die gleichwohl die Erteilung der Genehmigung im Ermessenswege rechtfertigen. Es läßt sich nicht erkennen, daß der Gesetzgeber auch in diesen Fällen eine strikte Regelung im Sinne der zwingenden Genehmigungsversagung normieren wollte (so auch im Ergebnis, aber ohne Begründung, Urteil vom 3. Juli 1987 - BVerwG 4 C 26.85 - BVerwGE 78, 23 = Buchholz 406.11 § 39 h BBauG Nr. 1 zu § 39 h BBauG).

Auch bei Annahme einer Ermessensentscheidung bestehen hier an der Rechtmäßigkeit der Genehmigungsversagung keine Zweifel. Zwar enthält der Versagungsbescheid vom 8. September 1988 keine ausdrücklichen Ermessenserwägungen; er begnügt sich vielmehr mit dem Hinweis, daß die Genehmigung nicht erteilt werden könne, weil die Höchstbelastungsmietgrenze um ca. 43 % Überschritten und somit die Belange der Erhaltungssatzung beeinträchtigt würden. Die Beklagte hat aber - wie sich aus der Korrespondenz vor Erteilung des förmlichen Bescheids ergibt - ebenfalls berücksichtigt, daß die Wohnung der Kl. bei der heutigen Marktsituation auch ohne die Umbaumaßnahme problemlos zu vermieten sei (vgl. Schreiben der Bekl. vom 31. Mai 1988). Damit hat die Beklagte der Sache nach auch geprüft, ob die Versagung der Genehmigung für die Kl. wirtschaftlich zumutbar ist (nach der vorgesehenen Änderung der Bestimmung soll ein Ermessensspielraum offenbar nur für den Fall der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit bestehen, vgl. BT-Drucks 13/7588). Da der Kl. diese Überlegungen bekannt waren, bedurfte es keines ausdrücklichen Eingehens auf diese Erwägungen im Ablehnungsbescheid selbst (vgl. § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG). Sonstige Gründer die hier trotz Vorliegens der Verdrängungsgefahr die Erteilung der Genehmigung im Ermessenswege hätten nahelegen können, sind weder von der Kl. vorgetragen noch sonst ersichtlich, so daß auch das Fehlen weiterer Erwägungen im Ablehnungsbescheid nicht zu dessen Rechtswidrigkeit führt (vgl. auch Lemmel, a.a.O., Rn. 19; zu einer Reduzierung der Begründungspflicht bei Ermessensausübung vgl. auch Beschluß vom 28. August 1980 - BVerwG 4 B 67.80 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 168 = BRS 36 Nr. 93).