Einsichtsrecht in die Kalkulationsunterlagen der Berliner Stadtreinigungsbetriebe aufgrund des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes

1. Jedermann hat das Recht auf Einsichtnahme in die Kalkulationsunterlagen der Berliner Stadtreinigungsbetriebe.

2. Solange das Schwergewicht der Geschäftstätigkeit der Berliner Stadtreinigungsbetriebe im Monopolbereich liegt und mit einem deutlich kleineren Wettbewerbsteil verknüpft ist, überwiegt das öffentliche Informationsinteresse das Geheimhaltungsinteresse der BSR.

3. Unterlagen, die ein Antragsteller im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens einreicht oder deren Vorlage die Behörde zur Überprüfung des jeweiligen Begehrens verlangen kann oder muß, werden Bestandteil des Genehmigungsvorganges und gelten als von der Genehmigungsbehörde geführt.

4. Gibt die Genehmigungsbehörde Akten oder Aktenteile, die bei Eingang des Antrags auf Einsichtnahme bei der Behörde vorhanden sind, danach zurück, ist sie verpflichtet, die betreffenden Akten wiederzubeschaffen.

(Leitsätze der Redaktion)

Die Beteiligten streiten über ein Akteneinsichtsrecht des Kl. in Unterlagen betreffend die Genehmigung von Tarifen der Beigeladenen.

Die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe genehmigte die Abfall- und Straßenreinigungstarife der Beigeladenen, einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts, für die Kalkulationsperiode 1999/2000 mit Bescheid vom 31. März 1999 sowie für die Kalkulationsperiode 2001/2002 mit Bescheid vom 21. März 2001.

Der Kl. - ein eingetragener Verein von Berliner Grundstückseigentümern und selbst Eigentümer eines Grundstücks in Berlin - beantragte (zuletzt) unter dem 21. Februar 2001 bei dem Bekl. Einsicht in die dort geführten Akten zur Genehmigung der "derzeitigen Tarife sowie der von der BSR beantragten künftigen Tarife für die Abfallentsorgung und Straßenreinigung" einschließlich der Kalkulationsunterlagen. Der Kl. befürchtet eine Unbilligkeit der Tarifgestaltung, insbesondere eine Quersubventionierung gewerblicher Tätigkeiten der Beigeladenen mit Entgelten aus deren hoheitlicher Tätigkeit.

Mit Bescheid vom 7. März 2001 entsprach die Senatsverwaltung für Wirtschaft und Technologie dem Akteneinsichtsantrag des Kl., soweit "der zur Akteneinsicht aufbereitete Vorgang" den Antrag der Beigeladenen auf Tarifgenehmigung 1999, die Beauftragung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft sowie den Genehmigungsbescheid vom 31. März 1999 enthalte. Der weitergehende Antrag wurde hinsichtlich des Gutachtens 1999 und der dem Tarifantrag beigefügten Kalkulationsgrundlagen wegen bestehender Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen zurückgewiesen und hinsichtlich des Tarifgenehmigungsverfahrens 2001 unter Hinweis auf das nicht abgeschlossene Verfahren insgesamt abgelehnt. Dem hiergegen erhobenen Widerspruch half die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Arbeit und Frauen mit Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 2002 insoweit ab, als sie dem Kl. Akteneinsicht in das Gutachten 1999 - mit Ausnahme der Seiten 15 - 22 und 28 - 32 -, den Antrag der Beigeladenen auf Tarifgenehmigung 2001, die Beauftragung der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft sowie den Genehmigungsbescheid vom 21. März 2001, das Gutachten 2001 - mit Ausnahme der Seiten 19 - 27 - sowie in Teile der Kalkulationsunterlagen gewährte; im übrigen wies sie den Widerspruch zurück.

Hiergegen hat der Kl. Klage erhoben.

Mit Schreiben vom 26. April 2006 hat der Bekl. alle von der Beigeladenen übersandten Unterlagen aus den Tarifgenehmigungsverfahren 1999 und 2001 an diese zurückgesandt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat er erklärt, bis zum Jahre 2004 seien die von der Beigeladenen vorgelegten Kalkulationsunterlagen sowie die Gutachten zur Tarifkalkulation neben dem Genehmigungsvorgang in einem Schrank abgelegt worden, ohne daß es eine willentliche Entscheidung gegeben habe, diese Unterlagen zum amtlichen Vorgang zu nehmen. Seit 2004 bestehe bei allen Tarifgenehmigungsverfahren die Praxis, nach Rechtskraft des jeweiligen Bescheides alle von den Antragstellern zur Glaubhaftmachung ihrer Tarife dem Antrag beigefügten Unterlagen an diese zurückzugeben. Lediglich die Unterlagen, die Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewesen seien, habe die Behörde aus Respekt vor dem Gericht zurückgehalten. Nach der Verhandlung vor der erkennenden Kammer in einer Parallelsache am 25. April 2006 seien auch diese Unterlagen zurückgeschickt worden. Dabei habe es sich um einen schmalen Ordner mit der Bezeichnung "nicht zur Akteneinsicht freigegeben" gehandelt. Inhalt seien die Kalkulationsunterlagen und die fehlenden Seiten aus den Gutachten bzw. ein Originalgutachten 2001 gewesen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 10. Mai 2006 (GE 2006, 785) abgewiesen, da die streitigen Unterlagen - das Kurzgutachten 1999, das Gutachten 2001 sowie die Kalkulationsunterlagen der Beigeladenen für die beiden Kalkulationsperioden 1999/2000 und 2001/2002 - vom Bekl. nicht (mehr) "geführt" würden. Eine öffentliche Stelle führe Akten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 lFG Bln, wenn die Akten tatsächlich vorhanden seien und die öffentliche Steile sie - nach ihrem jeweiligen Organisationsrecht - auf Dauer anlege. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei nach dem materiellen Recht derjenige der letzten mündlichen Verhandlung. Denn das Akteneinsichtsrecht könne nur realisiert werden, wenn die Akten von der öffentlichen Stelle noch geführt würden. Es sei daher nicht erheblich, ob der Bekl. Unterlagen - insbesondere das von ihm in Auftrag gegebene, mit einer Original-Zeichnungsleiste versehene Kurzgutachten 1999 - früher geführt habe. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung führe der Bekl. die streitigen Unterlagen nicht mehr, da diese tatsächlich nicht mehr vorhanden seien, nachdem er sie Ende April 2006 der Beigeladenen wieder übergeben habe. Dies entspreche dem Organisationsrecht des Bekl., der diese Unterlagen seit 2004 nicht mehr auf Dauer anlege.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage zugelassen, unter welchen Voraussetzungen Akten als von einer öffentlichen Stelle "geführte" Akten anzusehen seien.

Mit der Berufung macht der Kl. geltend, er habe Anspruch auf Einsicht in die nach dem Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 2002 von der Einsichtnahme ausgeschlossenen Teile der die Tarife der Beigeladenen für den öffentlich-rechtlichen Tätigkeitsbereich der Abfallentsorgung und Straßenreinigung durch die Senatsverwaltung aus den Jahren 1999 und 2001 betreffenden Genehmigungsvorgänge. Bei den streitigen Unterlagen handele es sich um von einer öffentlichen Stelle geführte Akten, da der in § 3 Abs. 2 lFG Bln niedergelegte Aktenbegriff umfassend zu verstehen sei. Gegenstand einer Akte werde ein Datenträger, wenn er funktional dazu bestimmt sei, einem Vorgang zuzugehören, und zwar unabhängig von der subjektiven Entscheidung des Bekl. Die streitigen Unterlagen seien notwendige Voraussetzung für die Genehmigung der Tarife der Jahre 1999 und 2001 gewesen. Insoweit liege zumindest eine konkludente willentliche Entscheidung vor, sie zum amtlichen Vorgang zu nehmen mit der Folge, daß sie Teil der Amtsakte geworden seien. Sein Einsichtsanspruch sei auch nicht durch die Rückgabe der streitigen Unterlagen an die Beigeladene untergegangen. Von dem grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung sei vorliegend eine Ausnahme angezeigt. Es sei mit dem Grundgedanken des Berliner lnformationsfreiheitsgesetzes nicht vereinbar, wenn eine Behörde den Anspruch auf Akteneinsicht allein dadurch vereiteln könne, daß sie die betreffenden Akten zu einem beliebigen Zeitpunkt des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens an Dritte übergebe und sich darauf berufe, sie führe die Akten nicht mehr. Das Informationsrecht könne so vollständig ausgehebelt werden. Der Bekl. sei daher verpflichtet, die an die Beigeladene zurückgegebenen Akten, zumindest die Gutachten, wieder zu beschaffen, damit der Anspruch auf Akteneinsicht erfüllt werden könne.

Die zulässige Berufung des Kl. ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Der ablehnende Bescheid des Bekl. vom 7. März 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Februar 2002 ist rechtswidrig, denn der Kl. hat einen Anspruch auf Einsicht auch in die Teile der die Tarife der Beigeladenen betreffenden Genehmigungsvorgänge 1999 und 2001, die nach dem Widerspruchsbescheid von der Einsichtnahme ausgeschlossen sind.

1. Anspruchsgrundlage für das Begehren des Kl. ist § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Förderung der Informationsfreiheit im Land Berlin (Berliner Informationsfreiheitsgesetz - lFG) vom 15. Oktober 1999 (GVBI. S. 561), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember 2005 (GVBI. S. 791), im folgenden lFG Bln. Danach hat jeder Mensch nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 lFG Bln aufgeführten öffentlichen Stellen nach seiner Wahl ein Recht auf Einsicht in oder Auskunft über den Inhalt der von der öffentlichen Stelle geführten Akten.

Der Kl. gehört als eingetragener Verein zum anspruchsberechtigten Personenkreis (§ 3 Abs. 1 Satz 2 lFG Bln). Die den Bekl. vertretende Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz ist als Behörde des Landes Berlin nach § 2 Abs. 1 Satz 1 lFG Bln eine auskunftsverpflichtete öffentliche Stelle.

Bei den von der Beigeladenen zur Genehmigung der Abfall- und Straßenreinigungstarife für die Kalkulationsperioden 1999/2000 und 2001/2002 vorgelegten Unterlagen handelt es sich auch um Akten im Sinne des Berliner lnformationsfreiheitsgesetzes, die von der Senatsverwaltung geführt werden.

Entsprechend dem Gesetzeszweck, an dem Informationsbestand der Verwaltung zu partizipieren bzw. deren Verhalten zu kontrollieren, erstreckt sich der Einsichtsanspruch grundsätzlich lediglich auf solche amtlichen Informationen, die tatsächlich bei der Behörde vorhanden sind (vgl. zum Informationsfreiheitsgesetz des Bundes - im folgenden lFG -: Rossi, Informationsfreiheitsgesetz, 2006, § 2 Rn. 11, 13; Scheel, in: Berger/Roth/Scheel, lnformationsfreiheitsgesetz, 2006, § 2 Rn. 24; BFH, Beschluß vom 16. Mai 2000, NVwZ 2000, 1334; OVG Schleswig-Holstein, Beschluß vom 30. März 2005, NordÖR 2005, 208). Informationen sind vorhanden, wenn sie tatsächlich und dauerhaft vorliegen sowie Bestandteil der Verwaltungsvorgänge geworden sind. Letzteres bestimmt sich nach den Regeln einer ordnungsgemäßen Aktenführung, die der Verwaltung hinsichtlich der Entscheidung, was zu den Akten genommen wird, jedoch durchaus Spielräume eröffnen (vgl. Rossi, a.a.O., § 2 Rn. 12).

Die streitgegenständlichen Unterlagen sind Bestandteil des Genehmigungsvorgangs geworden. Ohne Erfolg beruft sich der Bekl. darauf, die Kalkulationsunterlagen der Beigeladenen und die Wirtschaftsprüfergutachten seien nicht Teil seiner eigenen Akten geworden, es habe sich lediglich um Beiakten gehandelt.

Selbst bei Berücksichtigung eines gewissen Spielraums obliegt Behörden die Pflicht zur ordnungsgemäßen Aktenführung (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 29 Rn. 11; Ziekow, VwVfG, 2006, § 29 Rn. 3; Bonk/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 29 Rn. 39; BVerwG, Beschluß vom 16. März 1988, NVwZ 1988, 621; BVerfG, Beschluß vom 6. Juni 1983, NJW 1983, 2135). Diese kann zwar nicht mit den Mitteln des lnformationsfreiheitsgesetzes durchgesetzt werden, regelmäßig gehören jedoch solche Akten bzw. Aktenbestandteile zu einem Verwaltungsvorgang, die ersichtlich für die Entscheidung von Bedeutung sein können und die die Behörde selbst ihrer Entscheidung zugrunde legen will bzw. legt (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 29 Rn. 14; Ziekow, a.a.O.; BVerwG, Beschluß vom 16. März 1988, a.a.O.). Dies gilt insbesondere für Unterlagen, die ein Antragsteller im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens einreicht bzw. deren Vorlage die Behörde zur Prüfung des jeweiligen Begehrens verlangen kann bzw. muß.

Den Anträgen der Beigeladenen auf Genehmigung ihrer Tarife für die Jahre 1999/2000 und 2001/2002 waren umfangreiche Kalkulationsunterlagen beigefügt. Darüber hinaus lagen dem Bekl. von ihm in Auftrag gegebene Gutachten einer Wirtschaftsprüfergesellschaft zu den Tarifkalkulationen der Beigeladenen für 1998/1999 bzw. 2000/2001 vor. Diese Unterlagen standen im Zentrum des Genehmigungsverfahrens und bildeten ersichtlich die wesentliche, wenn nicht sogar die einzige Entscheidungsgrundlage der Behörde. Insbesondere auf die Wirtschaftsprüfergutachten nehmen die Genehmigungsbescheide vom 31. März 1999 und 21. März 2001 in ihrer Begründung ohne nähere Ausführungen maßgeblich Bezug. Damit sind die streitgegenständlichen Unterlagen jedenfalls inhaltlicher bzw. materieller Bestandteil der Akten geworden, und zwar unabhängig davon, ob sie unmittelbar zu den eigentlichen Verwaltungsvorgängen genommen oder als Beiakten geführt worden sind, Vor diesem Hintergrund durfte der Bekl. die Kalkulationsunterlagen und die Wirtschaftsprüfergutachten nicht an die Beigeladene zurückgeben.

Der Anspruch des Kl. auf Akteneinsicht ist nicht durch die Rückgabe der Unterlagen an die Beigeladene untergegangen.

Zwar besteht nach dem Berliner lnformationsfreiheitsgesetz keine generelle Verpflichtung der Behörden, nicht vorhandene Akten zu beschaffen (vgl. zum lFG Scheel, § 2 Rn. 24), mit der Folge, daß grundsätzlich auch kein Anspruch auf Wiederbeschaffung von Akten oder Daten besteht, über die die Behörde aus irgendwelchen Gründen, z.B. Aussonderung, Rückgabe von Beweismittelunterlagen an den Berechtigten, Diebstahl usw., nicht mehr verfügt (vgl. Rossi, a.a.O., § 2 Rn. 19; BFH, Beschluß vom 16. Mai 2000, a.a.O.; OVG Schleswig-Holstein, Beschluß vom 30. März 2005, a.a.O.). Etwas anderes gilt jedoch, wenn sich das Einsichtsbegehren auf Akten oder Teile einer Akte bezieht, die bei Eingang des Antrags bei der Behörde vorhanden sind (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt Rossi, a.a.O., § 2 Rn. 13, 19; Scheel, a.a.O.; BFH, Beschluß vom 16. Mai 2000, a.a.O.), von dieser aber in Kenntnis der beantragten Akteneinsicht und vor Einsichtsgewährung aus der Hand gegeben werden. In einem solchen Fall ist die Behörde verpflichtet, die betreffenden Akten wiederzubeschaffen (vgl. Rossi, a.a.O., § 2 Rn. 19; Bonk/Kallenhoff, a.a.O., § 29 Rn. 39; BFH, Beschluß vom 16. Mai 2000, a.a.O.).

Vorliegend steht fest, daß die streitgegenständlichen Unterlagen zum Zeitpunkt der Antragstellung beim Bekl. vorhanden gewesen sind und eine Wiederbeschaffung im Hinblick auf die vom Bekl. und der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung am 2. Oktober 2007 abgegebenen Erklärungen möglich ist. Damit ist der Bekl. zur Wiederbeschaffung verpflichtet.

2. Der nach § 3 Abs. 1 Satz 1 lFG Bln bestehende Anspruch des Kl., auch die Teile der die Tarife der Beigeladenen betreffenden Genehmigungsvorgänge 1999 und 2001, die nach dem Widerspruchsbescheid von der Einsichtnahme ausgeschlossen sind, einzusehen, ist nicht durch § 7 Satz 1 lFG Bln ausgeschlossen.

Nach dieser Vorschrift besteht das Recht auf Akteneinsicht oder Aktenauskunft nicht, soweit dadurch ein Betriebs- und Geschäftsgeheimnis offenbart wird oder den Betroffenen durch die Offenbarung ein nicht nur unwesentlicher wirtschaftlicher Schaden entstehen kann, es sei denn, das Informationsinteresse überwiegt das schutzwürdige Interesse der Betroffenen an der Geheimhaltung.

a) Allgemein ist unter einem Geschäftsgeheimnis jede auf die kaufmännische Seite eines Unternehmens bezogene Tatsache zu verstehen, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich ist, und an deren Geheimhaltung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat (vgl. u. a. BVerfG, Beschluß vom 14. März 2006, BVerfGE 115, 205 ff.).

Bei den in den streitgegenständlichen Unterlagen enthaltenen Angaben, z. B. zu den Umsätzen, Ertragslagen, Marktstrategien und Kalkulationen der Beigeladenen, handelt es sich um Informationen, durch welche die wirtschaftlichen Verhältnisse ihres Betriebs maßgeblich bestimmt werden und die nach dem erklärten Willen der Beigeladenen nach wie vor geheimgehalten werden sollen. Dem steht nicht entgegen, daß die Beigeladene in mehreren zivilrechtlichen Prozessen über die Billigkeit ihrer Tarife gegenüber den jeweiligen Tarifkunden ihre Kalkulation offengelegt hat. Damit hat sie sich weder grundsätzlich ihres Geheimhaltungswillens begeben, noch sind die genannten Informationen dadurch offenkundig, d.h. jedermann bekannt oder ohne weiteres zugänglich geworden (vgl. dazu Köhler, in: Hefermehl/Köhler/Bornkamm, Wettbewerbsrecht, 24. Aufl. 2006, UWG § 17 Rn. 6). Dies ergibt sich bereits daraus, daß die von der Beigeladenen im Zivilprozeß offenzulegenden Daten nicht identisch sind mit den beim Bekl. eingereichten Genehmigungsunterlagen. Zwar muß die Beigeladene im Rahmen der sie zivilprozessual treffenden Darlegungs- und Beweislast schlüssig und substantiiert die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips darlegen und insoweit ihre Kalkulationsgrundlagen erläutern sowie ggf. beweisen, sie ist jedoch nicht verpflichtet, ihre betriebswirtschaftliche Kalkulation im einzelnen vorzutragen oder Einblick in ihre Tarifkalkulation zu geben (vgl. u.a. LG Berlin, Urteile vom 2. September 2004 - 48 S 115/2004 - und vom 16. Februar 2005 - 48 S 34/2004 -; BGH, Urteil vom 2. Oktober 1991, MDR 1992, 346; Urteil vom 10. Oktober 1991, BGHZ 115, 311). Unabhängig hiervon ist weder vom Kl. vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, daß die streitgegenständlichen Unterlagen außerhalb der geführten Zivilprozesse allgemein oder etwaigen Konkurrenten bekannt geworden wären.

Nicht unerheblichen Zweifeln begegnet allerdings das darüber hinaus erforderliche objektiv schutzwürdige Geheimhaltungsinteresse der Beigeladenen.

Dabei muß es sich um ein Interesse von wettbewerbsrechtlicher Relevanz handeln. Ob und ggf. welche Bedeutung eine Information für mögliche Konkurrenten hat oder inwieweit ihre Offenbarung die Marktposition des betroffenen Unternehmens zukünftig schwächen kann, läßt sich insbesondere anhand der Frage beurteilen, ob die Kenntnis bestimmter Daten Rückschlüsse auf die Betriebsführung, die Wirtschafts- und Marktstrategie und/oder die Kostenkalkulation und Entgeltgestaltung des Unternehmens zuläßt (vgl. Rossi, a.a.O., § 6 Rn. 75; Mecklenburg/Pöppelmann, lnformationsfreiheitsgesetz, 2006, § 6 Rn. 45, 46; Köhler, a.a.O., UWG § 17 Rn. 9). Dies hat die Beigeladene weder in nachvollziehbarer Weise dargetan noch sind Anhaltspunkte dafür ersichtlich.

Die Beigeladene nimmt im Bereich des Sammelns und Transportierens von gewerblichen Abfällen (vgl. früher: "hat-hat"-Regelung, jetzt: Verordnung zum Ausschluß von Abfällen von der Annahme bei den Berliner Stadtreinigungsbetrieben [BSR] vom 4. Oktober 2006 [GVBI. S. 1050]) sowie bei der Abfallverwertung am marktwirtschaftlichen Wettbewerb teil. Ebenso befindet sie sich bei der Reinigung der im Straßenreinigungsverzeichnis C genannten Straßen und sämtlicher Gehwege bzgl. des Winterdienstes im Wettbewerb zu anderen Anbietern. Darüber hinaus hat die Beigeladene erstinstanzlich angegeben, sie bewerbe sich etwa bei Ausschreibungen (z. B. Reinigung der Straßen nach der Loveparade), betreibe zusammen mit anderen Unternehmen Müllverbrennungsanlagen und führe gewerbliche Autoreparaturen, z. B. für Lkw, durch. Soweit sie wettbewerblich tätig wird, erbringt sie ihre Leistungen teils durch privat-rechtlich organisierte Tochterunternehmen (Berlin Recycling GmbH, FBS Fuhrpark Business Service GmbH, RUWE GmbH), teils durch private Firmen, an denen sie beteiligt ist (BRAL Reststoff-Bearbeitungs GmbH, gbav Gesellschaft für Boden- und Abfallverwertung mbH). Von diesen Firmen werden gleichzeitig Aufgaben aus dem hoheitlichen Bereich der Beigeladenen ausgeführt. Eine Monopolstellung hat sie demgegenüber aufgrund des bestehenden Anschluß- und Benutzungszwangs bei der Beseitigung von Abfällen (vgl. § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG, §§ 2, 5 Abs. 1 und 2 KrW/AbfG Bln) wie auch bei der Reinigung der in den Straßenreinigungsverzeichnissen A und B aufgeführten Straßen einschließlich des Winterdienstes inne (§ 4 Abs. 1 Sätze 1 und 4, Abs. 4 Satz 1 StrReinG).

Soweit die Beigeladene die Geheimhaltungsbedürftigkeit der ihre hoheitliche Tätigkeit betreffenden Daten mit der Identität der in beiden Geschäftsbereichen anfallenden Kosten und der sich daraus ergebenden Berechenbarkeit ihrer gewerblichen Kalkulationen begründet, erscheint dies wenig plausibel. So ist bereits nicht ohne weiteres verständlich, daß die privatrechtlich organisierten Tochterunternehmen der Beigeladenen und die Firmen, an denen sie beteiligt ist, ihre von privaten Kunden für bestimmte Leistungen zu fordernden Entgelte in der gleichen Weise kalkulieren wie die Beigeladene als rechtsfähige Anstalt öffentlichen Rechts mit einer Monopolstellung ihre von den Gebührenschuldnern zu erhebenden Tarife, zumal sie Teile ihrer hoheitlichen Tätigkeit von Drittfirmen ausführen läßt. Selbst bei einer Identität der Kalkulationen wäre weiter zu klären, ob und ggf. wie es sich auswirkt, daß die von der Beigeladenen behauptete Möglichkeit, bei Kenntnis der den hoheitlichen Bereich betreffenden Daten Rückschlüsse auf ihre gewerbliche Kalkulation zu ziehen, maßgeblich auf der vorgetragenen, selbst gewählten einheitlichen Organisationsstruktur ihres gesamten Geschäftsbetriebs beruht.

Unabhängig davon ist nicht nachvollziehbar, daß eine Offenbarung der streitgegenständlichen Informationen die wettbewerbliche Position der Beigeladenen schwächen würde. Ihre Angaben im vorliegenden Verfahren, die Ausführungen in den allgemein zugänglichen Geschäftsberichten sowie die im Internet veröffentlichten Darstellungen der Beigeladenen zu ihrer Geschäftstätigkeit legen eher den Schluß nahe, daß der Markt bzgl. der oben beschriebenen Segmente weitestgehend unter den in Frage kommenden Anbietern aufgeteilt sein dürfte. Insbesondere ist nicht ersichtlich, daß dabei größere Verschiebungen zu Lasten der Beigeladenen möglich oder zu befürchten wären. Entsprechendes behauptet auch die Beigeladene nicht. Soweit sie auf ihre Teilnahme an Ausschreibungen zur Straßenreinigung nach Großveranstaltungen hinweist, ist nicht zu erkennen, daß andere Anbieter aufgrund ihrer personellen und sachlichen Ausstattung überhaupt in der Lage sein könnten, in ernsthafte Konkurrenz zur Beigeladenen zu treten. Nach alledem sind keine Anhaltspunkte dafür vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, daß die Marktposition der Beigeladenen durch Einsicht in die streitgegenständlichen Unterlagen spürbar geschwächt werden würde. Aus diesem Grund ist es ebensowenig wahrscheinlich, der Beigeladenen könnte durch die Preisgabe von Unternehmensgeheimnissen ein wesentlicher Schaden entstehen (§ 7 Satz 1 2. Alt. lFG Bln).

Letztlich bedarf die Frage, ob das erklärte Geheimhaltungsinteresse der Beigeladenen objektiv schutzwürdig ist, jedoch keiner abschließenden Entscheidung. Selbst bei Annahme eines Geschäftsgeheimnisses oder eines nicht unwesentlichen Schadens auf seiten der Beigeladenen ist das Informationsinteresse des Kl. aus den nachfolgenden Erwägungen in jedem Fall höher zu bewerten.

b) Beim Vorliegen eines Geschäftsgeheimnisses oder der Gefahr eines erheblichen wirtschaftlichen Schadens räumt § 7 Satz 1 lFG Bln dem Geheimhaltungsbedürfnis grundsätzlich den Vorrang ein und macht das Einsichtsrecht von der Feststellung eines überwiegenden Informationsinteresses abhängig. Da das Informationsfreiheitsgesetz der Behörde insoweit kein Ermessen einräumt, unterliegt die nach § 7 Satz 1 lFG Bln gebotene Abwägung in vollem Umfang gerichtlicher Überprüfung und ist damit ggf. vom Gericht vorzunehmen.

Ausgangspunkt der Abwägung muß der mit dem Gesetz verfolgte Zweck sein, durch ein umfassendes Informationsrecht u.a. eine Kontrolle staatlichen Handelns zu fördern (§ 1 lFG Bln). Um dies zu gewährleisten, soll jede Bürgerin/jeder Bürger Einsicht in Verwaltungsakten nehmen können, ohne den Verwendungszweck angeben oder/und ein berechtigtes Interesse nachweisen zu müssen (Amtl. Begründung, Drs. 13/1623, S. 5). Daher kommt es bei der Gewichtung des Informationsinteresses grundsätzlich nicht auf die einem Einsichtsbegehren konkret zugrundeliegenden Motive des jeweiligen Antragstellers an.

Mit Blick auf den beschriebenen Gesetzeszweck ist das Einsichtsinteresse des Kl. von erheblichem Gewicht.

Das Schwergewicht der Geschäftstätigkeit der Beigeladenen liegt im Monopolbereich, der mit einem deutlich kleineren Wettbewerbsteil verknüpft ist. Aufgrund ihrer Monopolstellung in dem oben beschriebenen Umfang ist die Beigeladene in ihrem hoheitlichen Tätigkeitsbereich einer Kontrolle durch Marktmechanismen entzogen. Einziges Kontrollinstrument ist das Tarifgenehmigungsverfahren durch das Land Berlin, wobei der Aufsichtsrat der Beigeladenen über die Festsetzung der Tarife entscheidet. Der Berliner Rechnungshof hatte in seinem Jahresbericht 2004 (Rn. 81) beanstandet, daß der Senator für Wirtschaft Aufsichtsratsvorsitzender der Beigeladenen und als Mitglied des Senats sowohl für die Staatsaufsicht über diese als auch für die Genehmigung von Entgelten im Rahmen des Anschluß- und Benutzungszwangs verantwortlich ist, und darin zwangsläufig eine erhebliche Gefahr von Kollisionen der Interessen der Anstalten und des Landes einerseits sowie der Gebührenzahler andererseits gesehen. Ob dem allein mit der nunmehr veränderten Zuständigkeitsregelung für das Tarifgenehmigungsverfahren wirksam begegnet worden ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Denn bereits angesichts der beschriebenen Grundkonstellation erscheint die Möglichkeit einer außerstaatlichen Kontrolle in jedem Fall geboten, da zumindest eine gewisse Interessenkollision auf seiten des Landes Berlin nach wie vor nicht gänzlich ausgeschlossen sein dürfte. Hinzu kommt, daß die 1999 für das Genehmigungsverfahren zuständige Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe ihre gesetzliche Aufgabe als Genehmigungsbehörde ersichtlich nicht hinreichend wahrgenommen hat, da die von ihr beauftragte Wirtschaftsprüfungsgesellschaft für die erforderlichen Untersuchungen und die Erstellung des Gutachtens lediglich zwei Tage Zeit hatte und so eine detaillierte Prüfung nicht vornehmen konnte (vgl. BPG-Gutachten zu den Entgelten 1998/1999, S. 3; Rechnungshof von Berlin, Jahresbericht 2000, Rn. 578).

Darüber hinaus besteht für die streitgegenständlichen Kalkulationszeiträume der Verdacht einer Quersubventionierung der gewerblichen Geschäftstätigkeit der Beigeladenen. In dem Wirtschaftprüfergutachten zu den Entgelten 1998/1999 wird ausgeführt, eine Quersubventionierung verschiedener gewerblicher Bereiche durch den hoheitlichen Aufgabenkreis finde zwar nicht im preis- und gebührenrechtlichen Sinne, aber auf der Ergebnisebene statt. Die z.B. mit hohen Verlusten arbeitende Glas- und Papierabfuhr wäre wahrscheinlich für sich nicht existenzfähig und sei nur deshalb in der Lage, ihre Dienstleistungen zu marktfähigen Preisen zu erbringen, weil die dabei entstehenden Verluste durch Gewinne des hoheitlichen Bereichs ausgeglichen würden. Die gewerblichen Zweige trügen demgegenüber zur Deckung der überwiegend fixen Verwaltungs- und Vertriebskosten der Beigeladenen bei. Ob Bereiche gegeben seien, in denen die Erlöse nicht einmal die variablen Kosten deckten, habe in der Kürze der Zeit nicht festgestellt werden können (vgl. S. 13, 14). Der Berliner Rechnungshof hat festgestellt, daß die Beigeladene die aufgrund zu hoch festgesetzter und nicht zeitnah zurückgezahlter Straßenreinigungsgebühren erzielten Überschüsse zum Ausgleich von Verlusten in anderen, darunter auch gewerblichen Bereichen verwendet hat (vgl. Rechnungshof von Berlin, Jahresbericht 2000, Rn. 577). Weiter seien aufgrund von Sponsoringverträgen gezahlte Beträge von 2000 bis 2003 aus Gebühren finanziert worden, die von dem Anschluß- und Benutzungszwang unterliegenden Kunden erhoben worden seien (vgl. Rechnungshof von Berlin, Jahresbericht 2005, Rn. 258). Bei nach wie vor insgesamt rückläufigen Erlösen aus den gewerblichen Aktivitäten hatten bzw. haben einzelne Tochterunternehmen der Beigeladenen auch in den folgenden Jahren negative Geschäftsergebnisse zu verzeichnen (vgl. Geschäftsbericht 2005, S. 10, 11, 22; Geschäftsbericht 2006, S. 37, 39, 43).

Gemessen an dem erheblichen Gewicht des vom Kl. geltend gemachten Informationsanspruchs kommt dem Interesse der Beigeladenen an der Geheimhaltung der streitgegenständlichen Unterlagen geringere Bedeutung zu, da das zu schützende Wettbewerbsgeschäft zwar nicht bloßer Annex des Monopolbereichs ist, letztlich aber lediglich einen Bruchteil ihrer geschäftlichen Tätigkeit ausmacht.

Dies verdeutlicht exemplarisch das nicht dem Monopol unterliegende Segment der Abfallverwertung, dessen Umfang vergleichsweise gering ausfällt. Nach der veröffentlichten Entsorgungsbilanz für das Jahr 2006 war der Anteil der von der Beigeladenen als Monopolistin zu beseitigenden Siedlungsabfälle in den Jahren 2001 bis 2006 durchschnittlich etwa dreimal so hoch wie der Anteil der Abfälle, die einer Verwertung zugeführt wurden. Auch soweit z. B. ein Wettbewerber seit 2004 gewerblich Siedlungsabfälle sammelt und anschließend verwertet, entspricht die realistisch erfaßbare Menge rund 0,5 % der im August 2005 im Land Berlin beseitigten Siedlungsabfallmenge. Dementsprechend schätzt die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung die Auswirkungen dieser geringen Mengenverschiebungen auf die Geschäftstätigkeit der Beigeladenen sowie die von ihr erhobenen Gebühren als eher gering ein (vgl. Abgeordnetenhaus-Drucksache 15/12621). Ähnliches gilt im Bereich der Dualen Systeme (vgl. Geschäftsbericht 2006, S. 31). Selbst wenn die Beigeladene beim gewerblichen Winterdienst und bei der nicht dem Anschluß- und Benutzungszwang unterliegenden Straßenreinigung einem erhöhten Konkurrenzdruck ausgesetzt sein sollte (vgl. Geschäftsbericht 2006, S. 33; Geschäftsbericht 2005, S. 10), kommt dem wettbewerblichen Tätigkeitsfeld insgesamt nach ihren eigenen Angaben im Geschäftsbericht 2006 (S. 31) dennoch eine lediglich unterstützende Funktion für das hoheitliche Geschäft zu. Entgegenstehendes hat die Beigeladene im vorliegenden Verfahren nicht vorgetragen.

Nach alledem fällt die nach § 7 Satz 1 lFG BIn gebotene Abwägung zugunsten des Kl. aus. Es besteht ein überragend wichtiges Informationsinteresse bzgl. der den Monopolbereich der Beigeladenen betreffenden Daten.

3. Der Kl. hat Anspruch auf uneingeschränkte Einsicht in die bisher von der Akteneinsicht ausgenommenen Unterlagen. Das Einsichtsrecht besteht zwar an sich im wesentlichen lediglich hinsichtlich der Monopoldaten der Beigeladenen. Soweit die streitgegenständlichen Akten aber darüber hinaus orginäre Wettbewerbsdaten enthalten, sind diese derart mit den das hoheitliche Geschäft betreffenden Informationen vermengt, daß eine Schwärzung oder Abtrennung, wie § 12 Satz 2 lFG Bln es vorsieht, ausgeschlossen ist. Anderenfalls verblieben nur noch Daten ohne jeglichen Informationsgehalt, die den Zweck des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes nicht mehr erfüllen könnten. Dies ergibt sich bereits aus der vom Bekl. erstellten Beschreibung der bislang zurückgehaltenen Unterlagen. Weitere Anhaltspunkte dafür, daß die darin enthaltenen Informationen im Falle ihrer teilweisen Schwärzung keinen Aufschluß mehr über das staatliche Handeln geben würden, enthält der Bericht des vom Berliner Abgeordnetenhaus im Februar 2003 eingesetzten Sonderausschusses zur Tarifkalkulation bei der Berliner Stadtreinigung sowie zum Verdacht einer Quersubventionierung im Zeitraum 1999 bis 2002. Daraus geht hervor, daß die vorgelegten Kalkulationsunterlagen an mangelnder Transparenz leiden, da sie u.a. keine übersichtliche Darstellung der einzelnen Kostenblöcke sowie der Gesamtkosten enthalten und die Kostenrechnung mit der Tarifkalkulation verknüpft ist, so daß letzterer eine nur eingeschränkte Aussagefähigkeit zukommt (vgl. Abgeordnetenhaus-Drucksache 15/2754, S. 5, 9, 10).

Anmerkung: Revision wurde nicht zugelassen.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat am 2. Oktober 2007 - wie bereits berichtet - der Klage von Haus & Grund Berlin auf Einsichtnahme in die Kalkulationsunterlagen der Berliner Stadtreinigungsbetriebe (BSR) einschränkungslos stattgegeben. Vor dem VG Berlin war der Dachverband der Berliner Grundstückseigentümer noch unterlegen. Jetzt liegt die schriftliche Begründung des Urteils vor. Die Entscheidung enthält, wenn das Land Berlin und die BSR sie ernstnehmen, keinerlei Rückzugsmöglichkeiten mehr. Das OVG betont ganz ausdrücklich die Notwendigkeit einer "außerstaatlichen Kontrolle" der Tarifgestaltung.

Haus & Grund Berlin hatte Anfang 2001 bei der Senatsverwaltung für Wirtschaft Einsicht in die dort geführten Akten zur Genehmigung der von den BSR beauftragten derzeitigen und künftigen Gebühren für die Abfallentsorgung und Straßenreinigung einschließlich der Kalkulationsunterlagen gefordert. Die Senatsverwaltung verweigerte das zunächst, gestattete aber im Widerspruchsverfahren Teileinsicht. Ein Teil der Unterlagen wurde geschwärzt, weil sie angeblich Geschäftsgeheimnisse der BSR bergen, die nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz nicht offenbart werden müssen. Gegen den Widerspruchsbescheid klagte Haus & Grund Berlin vor dem Berliner Verwaltungsgericht. Wenige Tage vor der mündlichen Verhandlung ließ die Senatsverwaltung für Wirtschaft die Akten wieder zu den BSR zurückschaffen und erklärte, Akteneinsicht könne mangels Vorliegens der Akten nicht (mehr) gewährt werden. Dieser Argumentation folgte das Verwaltungsgericht Berlin in seiner Entscheidung vom 10. Mai 2006 (GE 2006, 785). Gegen diese Entscheidung legte Haus & Grund Berlin Berufung zum OVG Berlin-Brandenburg ein. Das OVG hob die Entscheidung des VG auf und gewährte einschränkungslos Akteneinsicht.

Das OVG hat sich - anders als das Berliner Verwaltungsgericht - nicht auf das von der Behörde praktizierte "Hase-und-Igel-Spiel" eingelassen. Akten und Aktenbestandteile, die ersichtlich für die Entscheidung der Behörde von Bedeutung sein können oder die die Behörde selbst ihrer Entscheidung zugrunde legen will oder legt, gehörten zum Verwaltungsvorgang und seien nicht lediglich dessen "Beiakten". Der Anspruch auf Einsicht nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz auf solche Akten gehe auch nicht dadurch unter, daß Akten zurückgegeben würden.

Ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse der BSR bestehe auch nicht. Sie sei zwar, u. a. durch privat-rechtlich organisierte Tochterunternehmen, am Wettbewerb beteiligt, habe aber aufgrund des bestehenden Anschluß- und Benutzungszwangs eine Monopolstellung bei der Beseitigung von Abfällen und bei der Straßenreinigung in den Reinigungsklassen A und B.

Eine Geheimhaltungsbedürftigkeit der Daten, die die hoheitliche Tätigkeit beträfe, sei wenig plausibel. Auch sei nicht nachvollziehbar, daß eine Offenbarung der Preiskalkulation des hoheitlichen Bereiches die wettbewerbliche Position der BSR schwächen würde.

Aber selbst wenn man ein Geheimhaltungsinteresse unterstellen, ja sogar wenn ein "nicht unwesentlicher Schaden" für die BSR durch die entsprechende Veröffentlichung der Kalkulationsdaten annehmen müßte, sei das Informationsinteresse (eines jeden Berliners) "in jedem Fall" höher zu bewerten. Das Informationsfreiheitsgesetz wolle durch ein umfassendes Informationsrecht u. a. eine Kontrolle des staatlichen Handelns fördern. Der Bürger müsse sein Einsichtsbegehren nicht begründen oder ein berechtigtes Interesse nachweisen. Auf die Motivation des jeweiligen Antragstellers komme es nicht an.

Das Schwergewicht der Geschäftstätigkeit der BSR liege im Monopolbereich, der mit einem deutlich kleineren Wettbewerbsteil verknüpft sei. Die BSR seien deshalb einer Kontrolle durch Marktmechanismen entzogen. Einziges Kontrollinstrument sei das Tarifgenehmigungsverfahren durch das Land Berlin, wobei der Aufsichtsrat der BSR über die Festsetzung der Tarife entscheide. Schon der Berliner Rechnungshof habe moniert, daß der Senator für Wirtschaft einerseits Aufsichtsratsvorsitzender der BSR und andererseits als Mitglied des Senats auch für die Genehmigung der Entgelte für Müllabfuhr und Straßenreinigung verantwortlich sei. Der Rechnungshof habe darin eine erhebliche Gefahr von Kollisionen der Interessen der Anstalten und des Landes einerseits sowie der Gebührenzahler andererseits gesehen. Wörtlich heißt es dann in der Entscheidung:

"Angesichts der beschriebenen Grundkonstellation erscheint die Möglichkeit einer außerstaatlichen Kontrolle in jedem Fall geboten, da zumindest eine gewisse Interessenkollision auf seiten des Landes Berlin nach wie vor nicht gänzlich ausgeschlossen sein dürfte."

Am selben Tag entschied das OVG im übrigen auch zwei vergleichbare Verfahren, die der Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen (BBU) gegen die Berliner Wasserbetriebe (BWB) geführt haben (OVG 12 B 11.07 und OVG 12 B 12.07).