Einigung über Vermögenszuordnung

Einigung über Vermögenszuordnung; öffentlich rechtlicher Vertrag; Irrtum; Anpassung der Einigungsvereinbarung; Rücknahme des Zuordnungsbescheids

1. Eine Einigung gemäß § 2 Abs. 1 VZOG ist als koordinationsrechtlicher öffentlich rechtlicher Vertrag i. S. v. § 54 Satz 1 VwVfG zu qualifizieren.

2. Stellt sich die Einigung wegen anfänglichen beiderseitigen Irrtums über die tatsächlichen Grundlagen als fehlerhaft dar, so ist das Einvernehmen in entsprechender Anwendung von § 60 Satz 1 VwVfG unter Berücksichtigung des hypothetischen Willens der Vertragsparteien den wirklichen Gegebenheiten anzupassen.

3. Die Zuordnungsbehörde ist in diesem Fall berechtigt, einen bereits bestandskräftigen Zuordnungsbescheid nach § 48 Abs. 1 VwVfV (teilweise) zurückzunehmen.

Die Beteiligten streiten um die eigentumsrechtliche Zuordnung einer unvermessenen Teilfläche des Grundstücks Gstraße 75 (Ecke Prenzlauer Allee). Das Grundstück stand im Eigentum des Volkes; eingetragener Rechtsträger war der Rat des Stadtbezirks Berlin-P.A., Abteilung Gesundheits- und Sozialwesen. Auf den Zuordnungsantrag des klagenden Landes vom 2. Mai 1991 sollte der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion Berlin - Vermögenszuordnungsstelle - mit Bescheid vom 28. Juni 1991 fest, daß der Kl., entsprechend der Einigung mit der zum Verfahren beigeladenen Bundesrepublik Deutschland vom 13. Juni 1991, im vollen Umfang Eigentümer des Grundstücks geworden sei. Mit weiterem (Rücknahme-) Bescheid vom 29. September 1993 der Vermögenszuordnungsstelle wurde der Bescheid vom 28. Juni 1991 teilweise zurückgenommen, soweit er die gemäß dem Bescheid anliegenden (Aufteilungs-) Plan bezeichnete sowie farblich und grafisch abgegrenzte Teilfläche A betrifft. Die Begründung lautet, daß der Kl. in seinem Zuordnungsantrag als Nutzung zu den maßgeblichen Stichtagen (1.10.1989 und 3.10.1990) "Poliklinik" angegeben habe, weshalb aufgrund des daraufhin erteilten Einvernehmens der Bundesrepublik Deutschland festgestellt worden sei, daß Verwaltungsvermögen des Landes vorliege. Durch Schreiben der Oberfinanzdirektion Berlin vom 16. Oktober 1992 habe die Zuordnungsstelle jedoch erfahren, daß an den genannten Stichtagen entgegen der angegebenen Nutzung ein Großteil des Grundstücks von der PGH Ofenbau zu gewerblichen Zwecken genutzt worden sei. Bei dieser Fläche handele es sich folglich um Finanzvermögen in der treuhänderischen Verwaltung der Beigeladenen mit einem entsprechenden Eigentumsübergang auf diese. Hiergegen hat der Kl. am 12. Oktober 1993 Klage erhoben, mit der er die Aufhebung des Rücknahmebescheides begehrt.

Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Der angefochtene Rücknahmebescheid vom 9. September 1993 ist rechtmäßig und kann den Kl. daher nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Nach § 48 Abs. 1 VwVfG, auf den sich die Bekl. stützt, kann ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt auch nach dessen Unanfechtbarkeit unter den Voraussetzungen der Absätze 2 bis 4 ganz oder teilweise zurückgenommen werden, wobei für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit auf den Zeitpunkt des Erlasses des zurückgenommenen Bescheides (hier 28. Juni 1991) abzustellen ist (vgl. Kopp, VwVfG, 5. Aufl. 1992, § 48 RdNr. 24 mit weiteren Nachweisen). Ausgehend hiervon ist der angefochtene Rücknahmebescheid rechtlich nicht zu beanstanden. 1. Der bestandskräftige Zuordnungsbescheid vom 28. Juni 1991 ist im Umfang seiner Rücknahme rechtswidrig.

a) Rechtsgrundlage dieses Bescheides sind Art. 21 und 22 EV i.V.m. der Einigung der Verfahrensbeteiligten vom 13. Juni 1991 (Teil ll des Bescheides) gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 VZOG (i.d.F. vom 22. März 1991, BGBI. I S. 766/784) über die Zuordnung des (gesamten) Grundstücks auf den Kl. Diese Einigung war für die Zuordnungsbehörde bindend, wie bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift ("... ergeht ein dieser Absprache entsprechender Bescheid") folgt. Die Zuordnungsbehörde soll bei einer Einigung der Beteiligten, d. h. der möglichen Zuordnungsbegünstigten, nicht mehr zu prüfen haben, welcher der Beteiligten nach den in § 1 VZOG genannten Vorschriften Eigentümer des Zuordnungsgegenstandes geworden ist. Der ansonsten geltende Amtsermittlungsgrundsatz nach § 2 Abs. 5 VZOG i.V.m. §§ 24 ff. VwVfG ist insofern eingeschränkt (vgl. Begr. des Gesetzesentwurfs der Regierungsfraktionen CDU/CSU und FDP, BT-Drucks. 12/103 S. 57: "... hat die zuständige Stelle einen der Einigung entsprechenden Bescheid zu erlassen", gleichlautend der Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/204 sowie ausdrücklich Schmidt-Räntsch, Eigentumszuordnung, Rechtsträgerschaft und Nutzungsrechte an Grundstücken, 1992, S. 66 f.; Schmitt-Habersack in: Kimme [Hrsg.], Offene Vermögensfragen, Band ll, Stand 6/93, Nr. 33, VZOG, § 2 RdNr. 5; Früh, Neue Justiz 1992, 75).

Die Sichtweise der Bekl., die die Möglichkeit einer Einigung gemäß § 2 Abs. 1 VZOG (a.F.) dahingehend einschränkend interpretiert, daß die Einigung weder die materielle Rechtslage ändern noch die Prüfungspflicht der Zuordnungsbehörde beschränken könne, sondern lediglich ei-ne mit Bescheiderlaß eintretende Bestandskraft herbeiführen solle, kann nicht überzeugen. Gegen diese Rechtsansicht spricht neben dem oben wiedergegebenen Wortlaut von § 2 Abs. 1 Satz 2 VZOG (a.F.) auch die Entstehungsgeschichte des folgenden Satzes 3, der die Herbeiführung der von der Bekl. angesprochenen sofortigen Bestandskraft (im Wege eines Rechtsmittelverzichts) im Falle einer einvernehmlichen Zuordnung eröffnet. Dieser Satz ist erst aufgrund eines Vorschlags des Bundesrates (vgl. BT-Drucks. 12/204, Anlage 2, S. 15) in den Gesetzesentwurf des VZOG aufgenommen worden, was belegt, daß dem bereits vorgesehenen (vgl. BT Drucks. 12/103, a.a.O.) Satz 2 des § 2 Abs. 1 VZOG (a.F.) eine im oben dargelegten Sinne selbständige Bedeutung zukommt. In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob eine Einigung die materielle Rechtslage nach den in § 1 VZOG genannten Vorschriften zu ändern vermag oder lediglich bewirken soll, daß die Zuordnungsbehörde entsprechend dem Willen der Beteiligten anderweitig zuordnet. Diese bereits aufgrund der ursprünglichen Fassung des VZOG geltende Rechtslage ist mit den durch Art. 18 des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetzes - RegVBG - vom 20. Dezember 1993 (BGBI. I S. 2182) in das VZOG eingeführten Änderungen des § 2 Abs. 1 (Satz 6) nunmehr ausdrücklich klargestellt worden. Nach heutiger Gesetzesfassung heißt es nämlich, daß "bei vorheriger Einigung der Beteiligten, die, ohne Rechte anderer Zuordnungsberechtigter zu verletzen, auch von den in § 1 genannten Bestimmungen (hier Art. 21 und 22 EV) abweichen darf, ein dieser Absprache entsprechender Bescheid ergeht." Diese Formulierung (eingefügt aufgrund der Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses zum Entwurf der Bundesregierung des RegVBG, BT-Drucks. 12/6228, S. 108) ist zwar nach Art. 19 Abs. 6 Satz 1 RegVBG für bereits (wie hier) bei Inkrafttreten des RegVBG (am 25. Dezember 1993) bestandskräftige Zuordnungsentscheidungen nicht anwendbar, jedoch ist nach obigen Ausführungen nichts dafür ersichtlich, daß diesbezüglich eine neue Rechtslage geschaffen werden sollte. Vielmehr ist davon auszugehen, daß eine ergänzende Klarstellung der bereits unter der früheren Fassung des VZOG geltenden Rechtslage gewollt war; denn die Feststellung, "daß in der Praxis ein erhebliches Bedürfnis für den Erlaß von Zuordnungsbescheiden entsprechend einem von den Beteiligten ausgehandelten Ergebnis besteht" (Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses zum Entwurf des RegVBG, a.a.O., S. 108) gilt nicht erst seit den Änderungen des VZOG durch das RegBVG. b) War nach alledem die Zuordnungsbehörde bei Erlaß des Zuordnungsbescheides vom 28. Juni 1991 an die Einigung der Beteiligten vom 13. Juni 1991 gebunden, so konnte diese Bindung doch nur solange und soweit gelten, wie der Konsens reichte bzw. rechtlichen Bestand hatte. In bezug auf die den Gegenstand des Rücknahmebescheides bildende Teilfläche war dies indes nicht mehr der Fall. aa) Die Rechtsnatur einer Einigung im Sinne von § 2 Abs. 1 VZOG erschließt sich weder aus dem Gesetz selbst noch aus dessen Materialien. Dennoch dürfte Einigkeit darüber herbeizuführen sein, daß es sich hierbei um einen sog. koordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag (näheres bei

bildende Teilfläche war dies indes nicht mehr der Fall. aa) Die Rechtsnatur einer Einigung im Sinne von § 2 Abs. 1 VZOG erschließt sich weder aus dem Gesetz selbst noch aus dessen Materialien. Dennoch dürfte Einigkeit darüber herbeizuführen sein, daß es sich hierbei um einen sog. koordinationsrechtlichen öffentlich-rechtlichen Vertrag (näheres bei Kopp, a.a.O., § 54 RdNr. 6 ff. und 17 f.) im Sinne von § 54 Satz 1 VwVfG handelt; denn Vertragsparteien sind regelmäßig wie auch vorliegend zwei in bezug auf den Vertragsgegenstand gleichgeordnete, rechtsfähige Träger öffentlicher Verwaltung, die sich über das Eigentum (bzw. dessen Zuordnung) aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften (Art. 21 und 22 EV) an einem Gegenstand des öffentlichen Vermögens verständigen. Daß die Zuordnung des Grundstücks letztlich durch eine Behörde und durch Verwaltungsakt erfolgt ist, macht die Einigung selbst nicht zu einem subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 Satz 2 VwVfG; denn die Einigung kann - anders als die Zuordnung - nicht durch einseitiges Verwaltungshandeln herbeigeführt werden, weil zwischen den Zuordnungsprätendenten kein Subordinationsverhältnis besteht. An der grundsätzlichen Zulässigkeit dieses Vertrages bestehen keine Zweifel, da ihn das Gesetz in § 2 Abs. 1 VZOG ausdrücklich vorsieht und das Schriftformerfordernis (vgl § 57 VwVfG) gewahrt ist. bb) Der Vertrag (die Einigung) über die Zuordnung des Gesamtgrundstücks kann jedoch in bezug auf die umstrittene Teilfläche keine Gültigkeit (mehr) beanspruchen; denn er ist in entsprechender Anwendung von § 60 Satz 1 VwVfG den wirklichen (Nutzungs-) Verhältnissen auf dem Grundstück anzupassen mit der Folge, daß dem Kl. das Grundstück nur insoweit zustehen soll, als es dem Umfang der Nutzung durch die Poliklinik entspricht. Im übrigen soll das Grundstück dem Bund als Treuhandvermögen zufallen. (1) Vorwegzuschicken ist zunächst, daß die Einigung nicht bereits wegen versteckten Dissenses nichtig (entsprechend §155 BGB i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfG) gewesen ist, da die gegenseitigen Erklärungen der Ver tragspartner über den Eigentumserwerb des Kl. deckungsgleich waren, so daß von einer Inkongruenz der Erklärungen (vgl. Medicus, Bürgerliches Recht, 13. Aufl. 1987, RdNr. 125) keine Rede sein kann. (2) Bei der Prüfung der fortdauernden Wirksamkeit der Einigung sind die vorrangig (vgl. § 62 Satz 1 VwVfG) zu beachtenden Regelungen über den öffentlich-rechtlichen Vertrag (§§ 54 ff. VwVfG) nicht unmittelbar einschlägig. Ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag im Sinne von § 55 VwVfG, der überdies nur bei subordinationsrechtlichen Verträgen im Sinne von § 54 Satz 1 VwVfG denkbar wäre, ist wegen der scheinbaren Eindeutigkeit des gesetzlichen Eigentumserwerbs des Kl. nicht erkennbar; denn angesichts der vorgelegten - allerdings in tatsächlicher Hinsicht unzutreffenden - Antragsunterlagen konnte über die Zuordnung des Grundstücks zum Verwaltungsvermögen des Kl. keine im Wege eines Vergleichs zu beseitigende Ungewißheit bestehen. Vielmehr ist davon auszugehen, daß die Beteiligten, allerdings aufgrund beiderseitiger Fehlvorstellungen, sich lediglich auf das geeinigt haben, was nach Art. 21 Abs. 1 des Einigungsvertrages ohnehin zu gelten hatte. Die auf einen Vergleichsvertrag anzuwendenden Vorschriften des § 55 VwVfG bzw. § 779 BGB i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfG können daher hier nicht herangezogen werden. Auch § 60 Abs. 1 VwVfG kommt seinem Wortlaut nach nicht in Betracht (Möllgaard in: Knack, VwVfG-Kommentar,

nigt haben, was nach Art. 21 Abs. 1 des Einigungsvertrages ohnehin zu gelten hatte. Die auf einen Vergleichsvertrag anzuwendenden Vorschriften des § 55 VwVfG bzw. § 779 BGB i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfG können daher hier nicht herangezogen werden. Auch § 60 Abs. 1 VwVfG kommt seinem Wortlaut nach nicht in Betracht (Möllgaard in: Knack, VwVfG-Kommentar, 2. Aufl. 1994, § 60 RdNr 5); denn um eine Änderung der maßgeblichen Vertragsverhältnisse handelt es sich vorliegend nicht. (3) Die Bekl. meint, daß die Bundesrepublik ihre Einigungserklärung wegen Irrtums bzw. Täuschung gemäß §119 ff. BGB i.V.m. § 62 Satz 2 VwVfG wirksam mit der Folge angefochten habe, daß die Erklärung von Anfang an nichtig gewesen sei (§ 142 Abs. 1 BGB), was infolgedessen gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG für die gesamte Einigung gelten würde. Ungeachtet des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen der jeweiligen Anfechtungsvorschriften kommt eine Anfechtung jedoch aufgrund folgender Überlegungen nicht in Betracht. Nach den bereits aufgezeigten Vorstellungen der Verfahrensbeteiligten ist von einem (teilweisen) beiderseitigen anfänglichen Irrtum über die tatsächlichen Grundlagen des Vertrages (Nutzung des Grundstücks) auszugehen. Wie dieser Irrtum rechtlich zu behandeln ist, ist in der Literatur umstritten (Überblick über den Streitstand u.a. bei Obermayer; VwVfG, 2. Aufl. 1990, § 60 RdNr. 26 in Fußn. 22 und Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfGKommentar, 4. Aufl. 1993, § 50 RdNr. 9), wobei wohl noch weitestgehend Einigkeit darüber besteht, daß insofern von einer "Lücke im Gesetz" (Möllgaard in: Knack, a.a.O., RdNr. 5 und Meyer, NJW 1977, 1705/1710) auszugehen ist. Während die herrschende Meinung das Problem in entsprechender oder direkter (so Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O.) Anwendung des § 60 Satz 1 VwVfG durch eine Anpassung des Vertrages lösen will (Obermayer, a.a.O., mit weiteren Nachweisen; Meyer, a.a.O.; Meyer/Borgs, VwVfG-Kommentar, 2. Aufl. 1982; § 60 RdNr. 10; Kopp, a.a.O., § 60 RdNr. 3), meint die Gegenansicht (Möllgaard in: Knack, a.a.O., RdNr. 5 und wohl auch Martens, NJW 1979, 116), daß wegen der - hier nicht einschlägigen - Sonderregelung in § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVfG lediglich eine Anfechtung wegen Irrtums entsprechend §§ 119 ff. BGB (i.V.m. § 62 Satz 2 VwVfG) in Betracht komme. Ule/Laubinger (Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986, § 71 lll 1 a bb, S. 557 zu Fußn. 6) halten dagegen ein Rücktrittsrecht für erwägenswert. Mit der herrschenden Meinung ist dem beiderseitigen anfänglichen Irrtum über vertragswesentliche tatsächliche Grundlagen des hier vorliegenden öffentlich-rechtlichen Vertrages in entsprechender Anwendung von § 60 Satz 1 VwVfG durch eine Vertragsanpassung gemäß dem hypothetischen Willen der Vertragsparteien auf der Grundlage einer irrtumsfreien Willensbildung Rechnung zu tragen. Für den Vorzug der Lehre über das Fehlen der Geschäftsgrundlage ge-genüber dem Anfechtungsrecht (so auch die frühere Rechtsprechung vor Geltung des VwVfG, vgl. OVG Hamburg, VerwRspr. 9, 157 und BVerwG, VerwRspr. 19, 725) spricht, daß sich der beiderseitige (Motiv-) Irrtum, der in die Verantwortungssphäre beider Vertragspartner fällt, strukturell von dem einseitigen Irrtum unterscheidet. So wird auch in der Zivilrechtslehre (vgl. Larenz, Allg. Teil des deutschen bürgerlichen Rechts, 6. Aufl. 1983, § 20 III; kritisch dazu Medicus, a.a.O., RdNr. 162) diesbezüglich eine Anfechtung für unbillig gehalten; denn es beruhe auf Zufall, wer zuerst anfechte und damit zum Ersatz des negativen

ukturell von dem einseitigen Irrtum unterscheidet. So wird auch in der Zivilrechtslehre (vgl. Larenz, Allg. Teil des deutschen bürgerlichen Rechts, 6. Aufl. 1983, § 20 III; kritisch dazu Medicus, a.a.O., RdNr. 162) diesbezüglich eine Anfechtung für unbillig gehalten; denn es beruhe auf Zufall, wer zuerst anfechte und damit zum Ersatz des negativen Interesses nach § 122 BGB verpflichtet sei. Ausschlaggebend dürfte jedoch sein, daß das Institut vom Fehlen bzw. vom Wegfall der Geschäftsgrundlage für den öffentlich rechtlichen Vertrag bereits mit § 60 VwVfG - wenn auch unvollständig - Eingang in das einschlägige Verfahrensrecht gefunden hat. Da auch in der Zivilrechtslehre zwischen den Rechtsfolgen bei anfänglichem Fehlen und nachträglichem Wegfall der Geschäftsgrundlage nicht unterschieden wird (vgl. Medicus, a.a.O., RdNr. 166 ff.) und ferner nicht anzunehmen ist, daß der Gesetzgeber diese auch im öf-fentlichen Recht auftretende und der gleichen Lösung bedürfende Erscheinung des Fehlens der Geschäftsgrundlage unbeachtet lassen wollte (Meyer/Borgs, a.a.O., § 60 RdNr. 10), ist eine interessengerechte Lösung am ehesten über eine entsprechende Anwendung von § 60 VwVfG zu er-reichen. 2. Nach dem vorstehend Ausgeführten war die Einigung vom 13. Juni 1991 für die Bekl. nur in ihrem oben dargelegten, den wahren Verhältnissen angepaßten Umfang bindend. Der ursprüngliche Zuordnungsbescheid vom 28. Juni 1991 war hiermit indes teilweise nicht zu vereinbaren und folglich insoweit rechtswidrig. Er konnte deshalb von der Zuordnungsbehörde gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG teilweise zurückgenommen werden. a) Zwar läßt der Rücknahmebescheid nicht ausdrücklich erkennen, daß die Zuordnungsbehörde das ihr nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG grundsätzlich eröffnete Ermessen pflichtgemäß ausgeübt hat; doch folgt hieraus nichts für den Erfolg der Klage. Vorliegend kam nämlich keine andere als die getroffene Entscheidung in Betracht, da von einer sog. Ermessensreduzierung auf "Null" auszugehen ist. Dies folgt zum einen daraus, daß es sinnwidrig und schlechterdings unerträglich wäre (allg. hierzu Kopp, a.a.O., § 48 RdNr. 37), eine sich von Anfang an als fehlerhaft darstellende Einigung gemäß § 2 Abs. 1 VZOG nachträglich der wahren Tatsachen- und Rechtslage anzupassen, ohne dementsprechend auch bereits ergangene Zuordnungsbescheide teilweise zurückzunehmen. Zum anderen ist innerhalb des innerstaatlichen Bereichs im Verhältnis öffentlicher Verwaltungsträger, anders als bei Berührung grundgesetzlich (Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes) geschützter Interessen Privater, kein Bedürfnis für die Aufrechterhaltung rechtswidriger Vermögenszuordnungen zu erkennen. Dies gilt um so mehr, weil sich der Kl. analog § 48 Abs. 2 VwVfG nicht auf Vertrauensschutz berufen kann; denn er hatte die teilweise rechtswidrige Zuordnung durch in tatsächlicher Hinsicht überholte Antragsunterlagen und damit durch unrichtige wesentliche Angaben im Sinne von § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG erwirkt.