Dingliche Nutzungsrechte

Dingliche Nutzungsrechte; Aufhebung; Restitutionsbescheid; Bestandskraft

§ 16 Abs. 3 VermG erfaßt alle dinglichen Nutzungsrechte. Gemäß § 30 a Abs. 4 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Sätze 2 und 1 VermG ist die nachträgliche Aufhebung eines dinglichen Nutzungsrechts (§ 16 Abs. 3 VermG) nach Ablauf der in § 30 a Abs. 2 VermG genannten Frist (= 25. Juni 1994) ausgeschlossen, wenn diese Nebenentscheidung in einem Restitutionsbescheid versehentlich unterblieben ist, der Restitutionsberechtigte diesen unvollständigen Bescheid aber hat bestandskräftig werden lassen.

I. Die Kl. wenden sich gegen die Aufhebung eines zu ihren Gunsten eingetragenen dinglichen Nutzungsrechts an dem Grundstück R. 7 c in Halle/Saale. Dessen Eigentümer war ursprünglich die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen, die die ehemalige DDR im Februar 1953 ohne Beachtung der polizeilichen Meldevorschriften verlassen hatte. Das Grundstück wurde daraufhin gemäß § 1 der Verordnung zur Sicherung von Vermögenswerten vom 17. Juli 1952 am 4. Mai 1955 in das Eigentum des Volkes überführt. Anfang der achtziger Jahre war das auf dem Grundstück befindliche zweistöckige Wohnhaus stark heruntergekommen. Mehrmals im Jahr drangen Grund- und Saalewasser in den Keller ein; Dach, Fassade und elektrische Anlage wiesen erhebliche Mängel auf. Dies führte dazu, daß der seinerzeitige Mieter auszog. Nachdem der Rat der Stadt Halle den Kl. das Haus vorläufig zugewiesen hatte, entwickelte der Kl. - der nach seinen Angaben aufgrund seiner Erfahrungen aus dem Kohlebergbau entsprechende Kenntnisse hatte - einen Filterbrunnen und eine Drainage, mit der das an die Hauswände drängende Grundwasser abgeleitet wurde. Ferner führte im Auftrag und auf Rechnung des VEB Gebäudewirtschaft Halle als des seinerzeitigen Rechtsträgers der VEB Hoch- und Montagebau Saale, dessen damaliger Direktor der Kl. war, sodann die eigentlichen umfangreichen Sanierungsarbeiten durch. Seither bewohnten die Kl. das Gebäude als Mieter.

Mit notariellem Kaufvertrag vom 16. März 1990 erwarben die Kl. das auf dem Grundstück befindliche Gebäude auf der Grundlage des Gesetzes über den Verkauf volkseigener Eigenheime, Miteigentumsanteile und Gebäude für Erholungszwecke vom 19. Dezember 1973 (GBl. DDR I Nr. 58). Mit Urkunde vom 4. April 1990 verlieh ihnen der Rat der Stadt Halle rückwirkend zum 1. März 1990 das Nutzungsrecht an dem Grundstück. Am 25. April 1990 wurden die Kl. im Gebäudegrundbuch als Eigentümer des Gebäudes eingetragen.

Mit Bescheid vom 4. August 1994 lehnte das Amt zur Regelung offener Vermögensfragen der Stadt Halle den Antrag der Beigeladenen auf Rückübertragung des Grundstücks wegen redlichen Erwerbs durch die Kl. ab und stellte fest, daß die Beigeladenen entschädigungsberechtigt seien. Auf deren Widerspruch hob das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen Sachsen-Anhalt mit bestandskräftig gewordenem Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 den ablehnenden Bescheid der Stadt Halle auf und übertrug das Eigentum an dem Grundstück an die Beigeladenen in ungeteilter Erbengemeinschaft zurück. Weiterhin wurde verfügt, daß das vertragliche Mietverhältnis mit den Kl. mit der Bestandskraft des Rückübertragungsbescheides wieder auflebe. Zur Begründung führte das Landesamt an, die Kl. hätten nicht redlich erwerben können, da der Kaufvertrag über das Gebäude erst nach dem Stichtag abgeschlossen worden sei. Mit Widerspruchsergänzungsbescheid vom 15. April 1997 hob das Landesamt das für die Kl. eingetragene dingliche Nutzungsrecht auf. Unter Ziffer 2 des Bescheides heißt es, das im Gebäudegrundbuch eingetragene Eigentum am Gebäude gehe auf die Beigeladenen über; die Berichtigung des Gebäudegrundbuchs erfolge von Amts wegen. Zur Begründung führte das Landesamt aus, die Beigeladenen hätten einen Anspruch darauf, daß das Grundstück frei von den dinglichen Rechten der Kl. zurückübertragen werde, da die Kl. aufgrund des Erwerbs nach dem Stichtag nicht redlich erworben hätten.

Mit der gegen den Widerspruchsergänzungsbescheid erhobenen Klage haben die Kl. im wesentlichen geltend gemacht, sie hätten redlich erworben, weil sie mit dem Einbau der Drainage und des Filterbrunnens vor dem Stichtag im wesentlichen Umfang werterhöhende oder substanzerhaltende Investitionen vorgenommen und überdies die Außenanlagen hergestellt, einen wertvollen Kamin eingebaut, das Bad verfliest und vertäfelt, vier Fenster mit einer Bleiverglasung versehen und eine Garage errichtet hätten. Der Bekl. hat dem entgegengehalten, die Einbringung des Know-hows zur Trockenlegung des Gebäudes habe der Kl. dem VEB Hoch- und Montagebau Saale aus seinem Arbeitsverhältnis heraus geschuldet; als außergewöhnliches Mieterengagement bleibe nur die persönliche Anlegung der Drainage übrig. Die Beigeladenen haben die von den Kl. behaupteten Aufwendungen bestritten und behauptet, auch insoweit seien sämtliche Maßnahmen von dem Rechtsträger, dem VEB Gebäudewirtschaft Halle, finanziert worden. Mit Urteil vom 24. November 1999 hat das Verwaltungsgericht Halle die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die Aufhebung des Nutzungsrechts beruhe auf § 16 Abs. 3 VermG; die Kl. hätten - was aufgrund des bestandskräftigen Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997 feststehe - das Nutzungsrecht nicht redlich erworben. Durch die in Ziffer 2 des Tenors des angefochtenen Bescheides überflüssigerweise verfügte Übertragung des Eigentums an dem Gebäude seien die Kl. jedenfalls nicht in ihren Rechten verletzt worden, weil infolge der in Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides ausgesprochenen Aufhebung des Nutzungsrechts das Gebäudeeigentum erlösche und das Gebäude dadurch Bestandteil des Grundstücks werde.

II. Die zulässige Revision ist begründet (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO). Denn die Aufhebung des dinglichen Nutzungsrechts durch den angefochtenen Widerspruchsergänzungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt die Kl. in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts verstößt gegen Bundesrecht. Das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen war für diese Entscheidung bereits nicht zuständig, auf diesen Rechtsfehler können sich die Kl. allerdings nicht berufen (- 1. -). Zwar hat das Verwaltungsgericht zu Recht § 16 Abs. 3 VermG auf dingliche Nutzungsrechte angewandt, die - wie hier - im Zusammenhang mit dem Erwerb eines bereits bestehenden Gebäudes verliehen wurden (- 2. -). Der durchgreifende Bundesrechtsverstoß ergibt sich jedoch aus § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG; danach ist nach Ablauf der in Absatz 3 Satz 2 über die Verweisung auf Satz 1 und Absatz 2 genannten Frist des 25. Juni 1994 die Nachholung einer in einem bestandskräftigen Restitutionsbescheid unterbliebenen Aufhebung eines dinglichen Nutzungsrechts ausgeschlossen (- 3. -). Bundesrechtswidrig ist das angefochtene Urteil ferner insoweit, als es annimmt, der angefochtene Bescheid ordne die Übertragung des Gebäudeeigentums durch eine gesonderte Regelung an (- 4. -). 1. Aufgrund der Beendigung des Widerspruchsverfahrens mit dem Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 war das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen zu einer Änderung seiner Entscheidung und damit zum Erlaß des streitigen Widerspruchsergänzungsbescheides vom 15. April 1997 nicht mehr befugt (§ 26 Abs. 1 und 2, § 36 Abs. 3 VermG). Für die ergänzende Aufhebung des dinglichen Nutzungsrechts - seine materiell-rechtliche Zulässigkeit unterstellt - war vielmehr gemäß § 23 Abs. 1, § 24 VermG das Amt zur Regelung offener Vermögensfragen der Stadt H. als Ausgangsbehörde zuständig (vgl. Urteile vom 18. Mai 1967 - BVerwG 3 C 72.65 - BVerwGE 27, 78 [79], vom 6. Dezember 1971 - BVerwG 8 C 75.70 - BVerwGE 39, 128 [133], vom 10. April 1978 - BVerwG 6 C 27.77 - BVerwGE 55, 299 [301] und vom 11. Mai 1979 - BVerwG 6 C 70.78 - BVerwGE 58, 100 [105]; Beschluß vom 19. Juni 2000 - BVerwG 7 B 8.00 - Buchholz 428 § 37 VermG Nr. 27). Da der Widerspruchsergänzungsbescheid vom 15. April 1997 nach Eintritt der Bestandskraft des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 1997 erlassen worden ist, kann dahinstehen, ob die Befugnis der Widerspruchsbehörde zur Änderung oder Ergänzung ihres Widerspruchsbescheides bereits mit Zustellung oder erst mit Bestandskraft des Widerspruchsbescheides endet. Auch besteht die Sachherrschaft der Widerspruchsbehörde hier nicht ausnahmsweise deshalb weiter, weil der Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 eine erstmalige oder zusätzliche selbständige Beschwer enthielt und damit eine Klage gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 VwGO gegen die Widerspruchsbehörde bzw. ihren Rechtsträger in Betracht kam und zunächst auch erhoben wurde. Für diesen Fall ist zwar geklärt, daß die Widerspruchsbehörde zur Abänderung ihres Widerspruchsbescheides befugt ist, wenn dies auf Anfechtung durch den Betroffenen objektiv zu dessen Gunsten, also mit dem Ziel einer vollen oder teilweisen Klaglosstellung geschieht (vgl. Urteil vom 16. Oktober 1980 - BVerwG 8 C 58.79 - Buchholz 448.0 § 33 WPflG Nr. 26 S. 27). Diese Ausnahme greift hier jedoch nicht ein, weil der Widerspruchsbescheid durch den Widerspruchsergänzungsbescheid nicht etwa zugunsten, sondern zu Lasten der Kl. abgeändert worden

lso mit dem Ziel einer vollen oder teilweisen Klaglosstellung geschieht (vgl. Urteil vom 16. Oktober 1980 - BVerwG 8 C 58.79 - Buchholz 448.0 § 33 WPflG Nr. 26 S. 27). Diese Ausnahme greift hier jedoch nicht ein, weil der Widerspruchsbescheid durch den Widerspruchsergänzungsbescheid nicht etwa zugunsten, sondern zu Lasten der Kl. abgeändert worden ist. Im übrigen endet auch insoweit die Sachherrschaft jedenfalls mit Eintritt der Bestandskraft, die - wie bereits erwähnt - schon vor Erlaß des Widerspruchsergänzungsbescheides eingetreten war.

Die Kl. können sich jedoch gemäß § 37 Abs. 1 VermG auf diesen Verstoß gegen materielles Bundesrecht nicht berufen. Danach gilt § 36 Abs. 1 Satz 1 VermG, wonach der Widerspruch nicht auf einen Verstoß gegen die Bestimmungen über die Zuständigkeit gestützt werden kann, für das gerichtliche Verfahren entsprechend. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts § 37 Abs. 1 VermG auf eine Rücknahmeentscheidung gemäß § 48 VwVfG nicht anwendbar, weil es sich dabei um eine Ermessensentscheidung mit besonderen Voraussetzungen handelt (vgl. Beschluß vom 19. Juni 2000, a. a. O.). Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um eine Teilrücknahme, sondern um die Ergänzung einer unvollständigen gebundenen Entscheidung über einen Restitutionsanspruch gemäß § 3 Abs. 1 bzw. § 16 Abs. 3 VermG, für die § 37 Abs. 1 VermG Anwendung findet.

2. § 16 Abs. 3 VermG regelt die Aufhebung dinglicher Nutzungsrechte. Angesichts des umfassenden Wortlauts dieser durch das 2. Vermögensrechtsänderungsgesetz vom 14. Juli 1992 (BGBl. I S. 1257, 1261) eingefügten Vorschrift und der zweckgerechten Ergebnisse bei Zugrundelegung des dem Wortlaut entsprechenden Normverständnisses sieht der Senat keine Veranlassung, der von den Beigeladenen und dem Oberbundesanwalt vertretenen Auffassung beizutreten, § 16 Abs. 3 VermG erfasse nur dingliche Nutzungsrechte, die an unbebauten Grundstücken zum Zwecke der Errichtung eines Eigenheims vergeben worden seien. Der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung läßt sich eine solche Beschränkung ebenfalls nicht entnehmen. § 16 Abs. 3 VermG sollte danach die planwidrige Lücke schließen, die darin bestand, daß zwar der unredliche Eigentümer gemäß § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 2 VermG und der unredliche schuldrechtliche Nutzungsberechtigte gemäß § 17 Satz 2 VermG ihre Rechtsstellung bei Rückübertragung des Grundstücks verloren, der unredliche dingliche Nutzungsberechtigte jedoch nicht (BTDrucks. 12/2480, Ziff. 13 S. 47; Wasmuth in RVI, § 4 VermG, Rn. 247). Es spricht nichts dafür, daß der Gesetzgeber - dem die Problematik der dinglichen Nutzungsrechte somit als Regelungsziel vor Augen stand - trotz des gewählten umfassenden Wortlauts nur einen Teil der dinglichen Nutzungsrechte ansprechen wollte. Dementsprechend ist das Bundesverwaltungsgericht auch bisher von dem umfassenden Geltungsbereich der Norm ausgegangen (vgl. Urteil vom 25. März 1999 - BVerwG 7 C 17.98 - Buchholz 428 § 4 Abs. 2 VermG Nr. 3 S. 8 = ZOV 1999, 300 und Beschluß vom 22. Oktober 1998 - BVerwG 7 B 186.98 - n. v.; die durch diesen Beschluß zugelassene Revision hat sich ohne Sachentscheidung erledigt); diese Auffassung entspricht der herrschenden Meinung in der Literatur (vgl. Plesse in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus, VermG, § 16 Rn. 12; a. A. - soweit ersichtlich - nur Busche in: Säcker, VermR, § 16 VermG Rn. 31). Die Einwände des Oberbundesanwalts vermögen diese Beurteilung nicht zu erschüttern, weil sein Hinweis auf die in § 16 Abs. 3 Satz 1 VermG nicht ausdrücklich erwähnte Stichtagsregelung die befürwortete Einschränkung des Anwendungsbereichs der Norm auf die sogenannten "Häuslebauer-Fälle" nicht zwingend belegt.

3. Erfaßt § 16 Abs. 3 VermG somit alle dinglichen Nutzungsrechte, so steht der Aufhebung des dinglichen Nutzungsrechts im vorliegenden Fall § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG entgegen. Das angefochtene Urteil, das diese Vorschrift übersehen hat, verletzt insoweit Bundesrecht.

a) Nach § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG gilt Abs. 3 Satz 2 entsprechend, wenn in einem bestandskräftigen Bescheid über die Rückübertragung des Eigentums - wie hier - "eine Entscheidung über die Aufhebung eines Rechtsverhältnisses der in § 16 Abs. 3 bezeichneten Art ... ganz oder teilweise unterblieben" ist. Nach dem in Bezug genommenen § 30 a Abs. 3 Satz 2 VermG kann die unterbliebene Aufhebung des Nutzungsrechts "nach Ablauf der in Satz 1 genannten Frist nicht mehr beantragt werden". § 30 a Abs. 3 Satz 1 VermG schließlich verweist auf den "in Absatz 2 genannten Zeitpunkt", also den "Ablauf von sechs Monaten nach Inkrafttreten des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetzes". Nach dem 25. Juni 1994 können somit nachträgliche Bescheide über die in einem bestandskräftigen Restitutionsbescheid übersehene Aufhebung dinglicher Nutzungsrechte nicht mehr ergehen. § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG mit der beschriebenen Verweisungskette begründet nämlich insoweit - worauf bereits die Überschrift hindeutet - eine materielle Ausschlußfrist, die nicht nur das Antragsrecht des Betroffenen, sondern auch die Entscheidungsbefugnis der Vermögensämter erfaßt. Daß die in § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG behandelte Verfristung von Anträgen und Ansprüchen von anderer Rechtsnatur sein sollte als bei § 30 a Abs. 1 VermG, läßt sich der Vorschrift nicht entnehmen.

b) Die Erwägung, die Norm beziehe sich nur auf "Anträge", schließe aber behördliche "Entscheidungen" nicht aus, weil sie nur auf Absatz 3 Satz 2 verweist und dort - anders als in Satz 1 - nur vom Antragsrecht die Rede ist, ist nicht stichhaltig.

§ 30 a Abs. 3 Satz 1 VermG betrifft nämlich einen nur für die dort geregelte Aufhebung der staatlichen Verwaltung einschlägigen, für die Aufhebung von Nutzungsrechten aber von vornherein unerheblichen Sachverhalt: Nur die staatliche Verwaltung konnte sowohl kraft Gesetzes enden als auch durch Verwaltungsakt aufgehoben werden (vgl. §§ 11, 11 a VermG); für die gesetzliche Beendigung der staatlichen Verwaltung trifft Absatz 3 Satz 1 die erforderliche Regelung, weil mangels Verwaltungsakts Absatz 3 Satz 2 nicht eingreift. Für die in § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG angesprochene Aufhebung eines dinglichen Nutzungsrechts bedurfte es hingegen stets einer behördlichen Entscheidung. Der Bezugnahme auf Absatz 3 Satz 2 und der Nichterwähnung von Absatz 3 Satz 1 kann deshalb keine darüber hinausgehende Bedeutung beigemessen werden.

c) Die bestandskräftige Restitutionsentscheidung, bei der die Aufhebung des dinglichen Nutzungsrechts übersehen wurde - hier der Widerspruchsbescheid vom 31. Januar 1997 -, steht somit nicht nur der späteren Geltendmachung durch den dadurch belasteten Restitutionsberechtigten - hier die jetzigen Beigeladenen - entgegen, sondern auch der von Amts wegen "nachgeholten" Aufhebung durch die Behörde. So wenig das Vermögensamt auf einen nach Fristablauf gestellten Antrag von Amts wegen die Rückübertragung eines Vermögenswertes verfügen darf, so wenig darf es nach Eintritt der Bestandskraft eines unvollständigen Restitutionsbescheides und nach Ablauf der hierfür durch das Gesetz angeordneten Ausschlußfrist zu Lasten des Nutzungsberechtigten nachträgliche Korrekturen vornehmen (vgl. BTDrucks. 12/6228, S. 105). Diese Ausschlußfrist wirkt auch im Rahmen von § 48 VwVfG. Die Rücknahme eines Verwaltungsaktes verhilft der Behörde nicht zur Entscheidungsbefugnis, die ihr durch § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG entzogen ist.

d) § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG ist auch nicht auf die Sachverhalte beschränkt, bei denen die Bestandskraft schon bei Inkrafttreten der Vorschrift (= 25. Dezember 1993) eingetreten war (vgl. Redeker/Hirtschulz in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus, VermG, § 30 a Rn. 22, 24). Da die dort behandelten Nebenentscheidungen nunmehr eindeutig zwingend zusammen mit der Restitutionsentscheidung in einem Bescheid zu treffen sind, entspricht der vollständige Ausschluß sowohl eines gesonderten Antragsrechts als auch einer Nachholungsbefugnis der Behörde von Amts wegen auch dann dem Ziel der Vorschrift, wenn bei Eintritt der Bestandskraft des unvollständigen Bescheides die Ausschlußfrist längst abgelaufen war. Die Regelung bezweckt nämlich die Konzentration der vermögensrechtlichen Entscheidungen in einem Verfahren und dadurch mittelbar auch die Entlastung der Vermögensämter, die nach Abschluß eines Restitutionsverfahrens nicht mehr mit dazugehörigen Nebenentscheidungen befaßt werden sollen. Der Eigentümer bleibt dann zwar mit einem u. U. unredlich erworbenen Nutzungsrecht belastet; ob er auf dem Zivilrechtsweg eine Bereinigung erreichen kann (vgl. Wasmuth in RVI, § 30 a VermG, Rn. 92 f.), obliegt der Entscheidung der ordentlichen Gerichte. Dieses Ergebnis ist nicht unbillig; denn der Restitutionsberechtigte hätte es in der Hand gehabt, seine Belastung durch Anfechtung des unvollständigen und ihn insoweit beschwerenden Bescheides im Wege der Verpflichtungsklage zu verhindern.

4. Das angefochtene Urteil verletzt ferner insoweit Bundesrecht, als das Verwaltungsgericht angenommen hat, in Ziffer 2 des Widerspruchsergänzungsbescheides vom 15. April 1997 werde die Übertragung des Gebäudeeigentums angeordnet. Die nicht näher begründete Annahme eines Verwaltungsakts verstößt gegen revisible Auslegungsgrundsätze. Denn Tenor und Begründung des Bescheides ergeben eindeutig, daß das Landesamt mit dessen Ziffer 2 lediglich auf die durch die in Ziffer 1 verfügte Aufhebung des Nutzungsrechts kraft Gesetzes eintretenden zivilrechtlichen Folgen hingewiesen, nicht aber eine behördliche Regelung mit unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung erlassen hat. Die von den Beigeladenen im Verwaltungsverfahren ausdrücklich beantragte Rückübertragung auch des Eigentums an den aufstehenden Gebäuden ist daher bisher von dem Vermögensamt nicht beschieden worden und auch nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens.

Da der angefochtene Bescheid wegen Verstoßes gegen § 30 a Abs. 4 Satz 3 VermG i. V. m. Abs. 3 Sätze 2 und 1 sowie Absatz 2 rechtswidrig ist, kommt es auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage nicht mehr an, welche Bedeutung die Verweisung in § 16 Abs. 3 Satz 1 VermG auf § 4 Abs. 3 VermG - ohne Erwähnung des Absatzes 2 - für den Redlichkeitsmaßstab hat.