Besetzung von Kollegialgerichten in den neuen Ländern

Besetzung von Kollegialgerichten in den neuen Ländern; Restitution einzelner Vermögensgegenstände an Funktionsnachfolgerin; Einzelrestitution

1. An Entscheidungen von Kollegialgerichten in den neuen Ländern können bis zum 31. Dezember 1999 zwei Richter auf Probe mitwirken, ohne daß die sachliche Notwendigkeit dieser Besetzung im Einzelfall zu überprüfen ist.

2. Eine öffentlich-rechtliche Körperschaft kann als Funktionsnachfolgerin im Sinne § 11 Abs. 3 VZOG die Restitution einzelner Vermögensgegenstände auch dann verlangen, wenn der Gegenstand in der Hand ihrer generellen Funktionsvorgängerin einer Aufgabe gedient hat, die von ihr nicht wahrgenommen wird.

Die Beteiligten streiten um die Rückübertragung des ehemaligen Landgutes A. Im April 1934 wurde der damalige Eigentümer des Landgutes zugunsten des Verbandes der Ärzte Deutschlands (Hartmann-Bund) gegen Zahlung einer Enteignungsentschädigung enteignet. Im Juni 1934 wurde der Hartmann-Bund als Eigentümer im Grundbuch eingetragen. Ziel der Maßnahme war die Errichtung einer "Führerschule für deutsche Ärzte". Diese wurde am 1. Juni 1935 eröffnet. Sie diente in der Folgezeit der Heranbildung eines "ärztlichen Führerkorps" auf der Grundlage der nationalsozialistischen Rassen- und Gesundheitsideologie.

Mit Wirkung vom 1. April 1936 wurde der Hartmann-Bund durch § 87 der Reichsärzteordnung (RÄO) vom 13. Dezember 1935, RGBl I 1433 aufgelöst. Zur Rechtsnachfolgerin wurde die Kassenärztliche Vereinigung Deutschlands (KVD) bestimmt. Unter dem 16. Februar 1937 wurde die KVD als neue Eigentümerin ins Grundbuch eingetragen.

Nach dem Krieg wurde die Liegenschaft im Rahmen der Bodenreform erneut enteignet. Zur weiteren Nutzung trifft das angefochtene Urteil keine Feststellungen. In einem Schreiben der Oberfinanzdirektion Rostock vom 25. Oktober 1993 heißt es dazu, die Gesamtfläche von 488 ha spalte sich auf in ca. 331 ha Volkseigentum und in ca. 157 ha Privateigentum. Das im Volkseigentum stehende Gelände wurde zumindest teilweise von der Nationalen Volksarmee genutzt.

Mit Schreiben vom 21. August 1990 beantragte die Kassenärztliche Bundesvereinigung die Rückübertragung des Landgutes A. beim Landratsamt des Kreises S.

Mit Datum vom 8. Oktober 1992 richtete die Kassenärztliche Bundesvereinigung einen weiteren Antrag auf Rückübertragung des Landgutes an die Oberfinanzdirektion Rostock. Am 10. September 1993 teilte sie der Oberfinanzdirektion mit, daß sie den Antrag namens der Kl. gestellt habe und um eine Zuordnung des Landgutes an diese bitte. Dem schloß sich die Kl. an.

Am 20. Oktober 1993 hat die Kl. gegen die Bekl. Untätigkeitsklage auf Bescheidung des Rückübertragungsantrags erhoben. Mit Bescheid der OFD Rostock vom 6. Juli 1994 lehnte die Bekl. den Antrag der Kl. auf Rückübertragung ab.

Gleichzeitig mit dem Erlaß dieses Bescheides ordnete die Bekl. durch 73 Einzelbescheide vom 6. und 8. Juli 1994 Parzellen mit einer Größe von insgesamt 50,945 ha den Beigeladenen zu 1, 2 und 3 mit der Begründung zu, an den maßgeblichen Stichtagen hätten die Grundstücke teilweise als Verwaltungsvermögen und teilweise als Wohnungsvermögen gedient; teilweise seien sie in die Treuhandverwaltung des Bundes übergegangen. Die Kl. hat daraufhin das Klageverfahren weitergeführt mit dem Ziel, die genannten Bescheide aufheben zu lassen und die Bekl. zur Rückübertragung der gesamten Flächen des ehemaligen Landguts A. zu verpflichten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen.

Die Revision der Kl. hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht, weil es zu Unrecht die Rechtsnachfolge der Kl. gegenüber der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands (KVD) nach § 11 Abs. 3 VZOG verneint. Da die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts für eine abschließende Entscheidung über das Rückgabeverlangen nicht ausreichen, ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuverweisen.

1. Fehl geht allerdings die Rüge der Kl. , das Verwaltungsgericht sei bei seiner Entscheidung nicht vorschriftsmäßig besetzt gewesen (§ 138 Nr. 1 VwGO). Der Einsatz von zwei Proberichtern neben einem Lebenszeitrichter und zwei ehrenamtlichen Richtern bei dem in Mecklenburg Vorpommern gelegenen Gericht ist nicht zu beanstanden.

Dem Wortlaut nach war diese Besetzung schon durch § 29 Satz 1 des Deutschen Richtergesetzes (DRiG) in der bis zum 28. Februar 1998 geltenden Fassung des Gesetzes vom 11. Januar 1993 (BGBl I S. 50) gedeckt. Danach dürfen bei einer gerichtlichen Entscheidung nicht mehr als insgesamt zwei Richter auf Probe oder Richter kraft Auftrags oder abgeordnete Richter mitwirken. Der Bundesgerichtshof hat diese Vorschrift jedoch im Hinblick auf das Verfassungsgebot der Unabhängigkeit der Richter (Art. 97 Abs. 1 GG) einschränkend dahin ausgelegt, daß zwei nicht planmäßig angestellte Richter bei einer Entscheidung nur mitwirken dürfen, wenn hierfür eine sachliche Notwendigkeit besteht; dies sei sowohl vom Präsidium bei der Verteilung der Richter als auch vom Vorsitzenden bei der Einteilung der Sitzgruppen zu beachten (vgl. Beschluß vom 13. Juli 1995 - V ZB 6/94 - NJW 1995, 2791). Dem hat sich der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts angeschlossen (Urteil vom 23. August 1996 - BVerwG 8 C 19.95 -). Daraus läßt sich für das vorliegende Verfahren aber nichts herleiten, weil die genannten Entscheidungen die Besetzung von Gerichten in den alten Bundesländern zum Gegenstand haben. Für die neuen Länder trifft das Rechtspflege-Anpassungsgesetz (RpflAnpG) i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 7. Dezember 1995 (BGBl I 1590) für die Zeit bis zum 31. Dezember 1999 eine spezielle Regelung, die für die Prüfung, ob im Einzelfall der Einsatz von zwei Proberichtern notwendig war, keinen Raum läßt.

§ 3 Abs. 1 RpflAnpG bestimmt nicht nur, daß bis zum genannten Zeitpunkt im Beitrittsgebiet die Beschränkung nach § 29 Satz 1 DRiG keine Anwendung findet. Er regelt auch, daß bei einer Entscheidung, die von einem mit mehreren Richtern besetzten Gericht getroffen wird, mindestens ein Richter auf Lebenszeit mitwirken muß. Die Gesetzesmaterialien belegen, daß der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften die Möglichkeit eröffnen wollte, auch weiterhin - über § 29 DRiG hinaus - bei der Entscheidung von Kollegialgerichten mehrere Richter auf Probe oder kraft Auftrags mitwirken zu lassen. Begründet wurde dies damit, daß in den neuen Ländern nach wie vor ein außergewöhnlich hoher Prozentsatz derartiger Richter tätig sei (vgl. BTDrucks 13/1288 S. 6; BTDrucks 13/2633 S. 4). Der Gesetzgeber hat damit in § 3 RpflAnpG selbst die Entscheidung getroffen, daß zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Rechtsprechung in den neuen Ländern für eine Übergangszeit generell die Besetzung von Spruchkörpern mit zwei Proberichtern neben einem Lebenszeitrichter zugelassen werden muß. Anhaltspunkte, daß er sich dabei von einer unrichtigen Einschätzung hätte leiten lassen, sind nicht ersichtlich. Unter diesen Umständen begegnet die Regelung verfassungsrechtlich keinen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. Januar 1996 - 1 BvR 1551/95 - DtZ 1996, 175 f.).

2. Nicht zu folgen ist auch der materiell rechtlichen Auffassung der Kl., der von ihr geltend gemachte Rückgabeanspruch ergebe sich bereits aus der allgemeinen Rechtsüberleitungsvorschrift des Art. 8 EV i.V.m. Art. 4 § 5 Abs. 2 Satz 1 GKAR. Dazu bedarf es keines Eingehens auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, die Bekl. sei für die Entscheidung über einen solchen Anspruch nicht zuständig und Art. 8 EV enthalte einen Vorbehalt zugunsten abweichender Regelungen des Einigungsvertrages. Es liegt nämlich auf der Hand, daß Art. 4 § 5 GKAR für das Begehren der Kl. inhaltlich von vornherein nicht einschlägig ist, wie das angefochtene Urteil zutreffend ausführt.

Die genannte Vorschrift regelt in § 5 Abs. 1 Satz 1 die Auflösung der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands und in § 5 Abs. 1 Satz sowie § 5 Abs. 2 GKAR den Übergang des Vermögens dieser Vereinigung auf die Kassenärztliche Bundesvereinigung bzw. die Kassenärztlichen Vereinigungen der Länder. Regelungsgegenstand ist damit allein der Übergang von Rechten, die bis dahin der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands zustanden, auf die konkret benannten Rechtsnachfolger. Diese inhaltliche Beschränkung zeigt sich auch in der Verfahrensregelung des Art. 4 § 7 GKAR. Danach genügt zum Nachweis des Rechtsübergangs gegenüber dem Grundbuchamt eine Bescheinigung der Aufsichtsbehörde, soweit Eigentum an einem Grundstück oder sonstige im Grundbuch eingetragene Rechte nach § 5 übergehen. Eine solche Erleichterung des Nachweises war nur vertretbar bei einem Vorgang, der Rechte Dritter nicht berührte und in der rechtlichen Würdigung keine Probleme aufwarf.

Um einen solchen Vorgang geht es bei der hier streitigen Vermögensübertragung nicht. Die streitigen Flächen sollen nicht von der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands auf die Kl. übergehen. Die Kassenärztliche Vereinigung Deutschlands ist bereits in der Nachkriegszeit im Rahmen der Bodenreform enteignet worden. Sie ist seit langem nicht mehr Eigentümer. Damit konnte beim Inkrafttreten des Einigungsvertrages der in Art. 4 § 5 GKAR vorgesehene Rechtsübergang nicht stattfinden.

Davon geht ersichtlich auch die Kl. aus. Ihr Antrag ist nicht auf die Bescheinigung eines Rechtsübergangs nach Art. 4 § 5 Abs. 2 GKAR gerichtet. Sie verlangt vielmehr die Rückübertragung durch einen konstitutiven Akt. Dieser ist in der genannten Vorschrift aber nicht vorgesehen.

3. Bundesrecht verletzt das angefochtene Urteil aber insoweit, als es auch einen Anspruch der Kl. auf Rückgabe nach Art. 21 Abs. 3 bzw. Art. 22 Abs. 1 Satz 7 i.V.m. Art. 21 Abs. 3 EV verneint. Nach diesen Regelungen werden Vermögenswerte des Verwaltungs- oder Finanzvermögens, die dem Zentralstaat oder den Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) von einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts unentgeltlich zur Verfügung gestellt worden sind, an diese Körperschaft oder ihre Rechtsnachfolgerin unentgeltlich zurückübertragen.

3.1. Die grundsätzliche Anwendbarkeit dieser Bestimmungen steht außer Frage. Die kassenärztliche Vereinigung Deutschlands war eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Im Rahmen der Bodenreform ist ihr das Landgut A. ohne Gegenleistung entzogen worden. Soweit es in Volkseigentum überführt wurde und nicht von Dritten als Privateigentum erworben wurde - letzteres kann nicht Gegenstand der Restitution sein -, ist es auch dem Zentralstaat zur Verfügung gestellt worden.

Art. 21 Abs. 3 EV verlangt nicht, daß der Eigentumsentzug nach Gründung der DDR erfolgt ist. Notwendig ist lediglich, daß die Maßnahme nach dem 8. Mai 1945 stattfand (vgl. Dick in: Kimme, Offene Vermögensfragen, Art. 21 EV Rn. 23; Schmidt-Leitschuh in RVI Bd. II, EVertr 20 B Art. 2 Rn. 34). Zu Unrecht meint demgegenüber der Oberbundesanwalt, die Vorschrift sei nur anwendbar auf Vermögensverschiebungen, die der Schaffung eines zentralistischen Einheitsstaates gedient hätten. Dem steht schon entgegen, daß auch die unentgeltliche Überlassung an Länder und Gemeinden den Restitutionsanspruch begründen kann.

3.2. Die Kl. ist auch restitutionsberechtigt im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV. Als Körperschaft des öffentlichen Rechts gehört sie zu den möglichen Anspruchsberechtigten. Zwar sind ihr die streitigen Flächen nicht selbst entzogen worden. Die Kl. ist auch nicht im herkömmlichen Sinn Rechtsnachfolgerin der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands geworden, der die Flächen früher gehörten. Gesamtrechtsnachfolger wurde bei der Auflösung dieser Vereinigung gemäß Art. 4 § 5 Abs. 1 Satz 2 GKAR die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV). Die kassenärztlichen Vereinigungen in den Ländern wurden nach Abs. 2 dieser Vorschrift lediglich Einzelrechtsnachfolger in bezug auf bestimmte Grundstücke. Eine solche Rechtsnachfolge kann aber in Art. 21 Abs. 3 EV von vornherein nicht gemeint sein. Da die Restitution nur Vermögensgegenstände betrifft, die in Volkseigentum überführt wurden, ist es ausgeschlossen, daß sich an ihnen eine Einzelrechtsnachfolge zugunsten einer restitutionsberechtigten öffentlich rechtlichen Körperschaft vollzogen hat.

Das Registerverfahrensbeschleunigungsgesetz - RegVbG - vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I 2182) hat den Begriff der Rechtsnachfolge jedoch für den hier vorliegenden Zusammenhang konkretisiert und modifiziert. Nach § 11 Abs. 3 VZOG i.d.F. dieses Gesetzes ist Art. 21 Abs. 3 EV vom Inkrafttreten des Registerverfahrensbeschleunigungsgesetzes an, dem 25. Dezember 1993, mit der Maßgabe anzuwenden, daß Rechtsnachfolger die öffentlich-rechtliche Körperschaft ist, die oder deren Organe seit dem 3. Oktober 1990 die öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, welche die Körperschaft des öffentlichen Rechts wahrgenommen hat, die den fraglichen Vermögenswert dem Zentralstaat zur Verfügung gestellt hat. Rechtsnachfolge im Sinne des Art. 21 Abs. 3 EV ist hiernach im Sinne einer Funktionsnachfolge zu verstehen. Die Erwägungen, mit denen das Verwaltungsgericht auch das Vorliegen einer solchen Funktionsnachfolge verneint hat, halten der revisionsgerichtlichen Überprüfung nicht stand.

Das Gericht stellt fest, daß die von der Kl. im Rahmen ihres Zuständigkeitsbereichs wahrgenommenen Aufgaben sich mit denen decken, die auch der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands nach Gesetz und Satzung oblagen. Auf dieser Grundlage bejaht es eine generelle Funktionsnachfolge. Es meint aber, darüber hinaus müsse eine konkrete Funktionsnachfolge speziell im Blick auf den zu restituierenden Vermögensgegenstand vorliegen. Nur wenn die öffentlich-rechtliche Körperschaft auch die Aufgabe erfülle, der der Gegenstand früher gedient habe, komme eine Restitution in Betracht.

Diese an die Kommentierung von Dick in Kimme, Offene Vermögensfragen, VZOG § 11 Rn. 235 angelehnte Argumentation überzeugt nicht. Sie verkennt zum ersten, daß die Restitution sich nicht nur auf Verwaltungsvermögen bezieht, das bestimmten Verwaltungsaufgaben zugeordnet ist, sondern auch auf Finanzvermögen, bei dem eine solche Zuordnung nach Art. 22 Abs. 1 Satz 1 EV gerade fehlt. Zu Recht weist die Kl. in diesem Zusammenhang darauf hin, daß der 7. Senat in einem Beschluß vom 4. Dezember 1995 - BVerwG 7 B 407.95 - hervorgehoben hat, ein Vermögensgegenstand sei unabhängig von seiner Zweckbestimmung, also auch dann zurückzuübertragen, wenn er nicht Verwaltungsaufgaben diene, die der Restitutionsberechtigte wahrzunehmen habe. Finanzvermögen dient nur mittelbar der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, weil es die Verwaltungskraft des Rechtsträgers stärkt. Eine Prüfung der Funktionsnachfolge in enger Anlehnung an die Aufgabenstellung des konkreten Vermögensgegenstandes wäre damit nicht zu vereinbaren.

Es kommt hinzu, daß der Begriff der Funktionsnachfolge durch die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs seit langem eine feststehende Bedeutung im Sinne der generellen Funktionsnachfolge gefunden hat. Im Rahmen der Rechtsprechung zur Haftung neuer Rechtsträger für Verbindlichkeiten aus der Zeit der DDR hat der Bundesgerichtshof auf dieses von der Rechtsprechung und Literatur nach dem Zusammenbruch des deutschen Reiches entwickelte Institut zurückgegriffen und darauf entscheidend abgestellt, ob der neue Rechtsträger die gleiche oder doch überwiegend gleiche Funktion wie die frühere Einrichtung ausübe (vgl. BGH, Urteil vom 4. November 1994 - LwZR 12/93 - BGHZ 127, 285, 295; Urteil vom 4. November 1994 - LwZR 11/93 - BGHZ 127, 296, 304; Urteil vom 28. Juni 1995 - VIII ZR 250/94 - VIZ 1995, 599, 601). Mit diesem überkommenen Begriffsverständnis stimmt der Wortlaut des § 11 Abs. 3 VZOG überein. Dort ist generell von der Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben die Rede, welche die frühere öffentlich-rechtliche Körperschaft wahrgenommen hat. Von einer Bindung des Vermögensgegenstandes an eine dieser Aufgaben spricht der Wortlaut nicht.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, daß § 11 Abs. 3 VZOG lediglich den in Art. 21 Abs. 3 EV verwendeten Begriff der Rechtsnachfolge klarstellt und konkretisiert. Diese Rechtsnachfolge bezog sich aber, wie oben dargelegt, allein auf die Gesamtrechtsnachfolge. Würde man die Funktionsnachfolge demgegenüber nunmehr auf einzelne Vermögensgegenstände beziehen, so würde sich das Regelungsraster grundlegend verändern. Dies entspricht nicht dem Sinn des § 11 Abs. 3 VZOG.

Das angefochtene Urteil verletzt damit Bundesrecht, indem es der Kl. die Eigenschaft der Funktionsnachfolgerin der Kassenärztlichen Vereinigung Deutschlands im Sinne des § 11 Abs. 3 VZOG abspricht.

4. Das angefochtene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig. Das Verwaltungsgericht hat offengelassen, ob die Restitutionsberechtigung der Funktionsnachfolgerin nach § 11 Abs. 3 VZOG voraussetzt, daß diese die von der früheren Eigentümerin erfüllten Aufgaben bereits seit dem 3. Oktober 1990 wahrgenommen hat. Diese Frage, die im Hinblick auf den Wortlaut des § 11 Abs. 3 VZOG in der Literatur bejaht wird (vgl. Dick, a.a.O. Rn. 236; Schmidt-Räntsch/Hiestand, RVI, VZOG § 11 Rn. 27), bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, weil die Kl. diese Voraussetzung erfüllt.

Das Verwaltungsgericht hat die Entstehung der Kl. auf den 1. Januar 1991 datiert, weil nach § 308 des Fünften Buchs des Sozialgesetzbuchs (SGB V) i.d.F. des Einigungsvertrages dieses Buch im Beitrittsgebiet erst am 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist. Dabei hat es jedoch übersehen, daß die Inkrafttretensregelung ausdrücklich unter dem Vorbehalt nachfolgender abweichender Vorschriften besteht. Eine solche Regelung enthält § 311 Abs. 4 d SGB V. Danach nehmen solange, bis kassenärztliche Vereinigungen als Körperschaften des öffentlichen Rechts handlungsfähig sind, die nach demokratischen Regeln entstandenen, privatrechtlich organisierten vorläufigen kassenärztlichen Vereinigungen im Einvernehmen mit den Aufsichtsbehörden der Länder die Aufgaben von kassenärztlichen Vereinigungen längstens bis zum 30. Juni 1991 wahr. Diese Vorschrift korrespondiert mit den Bestimmungen des Krankenkassen-Vertragsgesetzes der DDR vom 13. September 1990 (GBl. S. 1533). § 5 Abs. 1 dieses Gesetzes bestimmt, daß in jedem Land als Körperschaft des öffentlichen Rechts eine kassenärztliche Vereinigung errichtet wird. Die Bildung der kassenärztlichen Vereinigungen und die Bildung ihrer Organe werden nach Abs. 4 durch Anordnung des Ministers für Gesundheitswesen geregelt. Eine solche Anordnung hatte der zuständige Gesundheitsminister bereits unter dem 29. August 1990 (GBl. S. 1448) erlassen. Sie bestimmte im einzelnen Mitgliedschaft und Organe der kassenärztlichen Vereinigungen als Körperschaften des öffentlichen Rechts. Nach § 10 dieser Anordnung nahmen bis zur Errichtung kassenärztlicher Vereinigungen in den Ländern die nach demokratischen Regeln entstandenen privatrechtlich organisierten vorläufigen kassenärztlichen Vereinigungen nach Bestätigung durch das Ministerium für Gesundheitswesen die Aufgaben der kassenärztlichen Vereinigungen nach dem Gesetz wahr. Eine entsprechende Bestätigung hatte die Kl. am 2. Oktober 1990 erhalten.

Daraus ergibt sich, daß der Einigungsvertrag in Übereinstimmung mit dem bis zum 2. Oktober 1990 geltenden Recht der DDR den zunächst auf privatrechtlicher Grundlage entstandenen kassenärztlichen Vereinigungen in den Ländern bereits die Funktion und die Rechte einer kassenärztlichen Vereinigung als Körperschaft des öffentlichen Rechts zubilligte. Der Einigungsvertrag stellte insoweit eine Kontinuität zu den schließlich auf § 77 SGB V gegründeten kassenärztlichen Vereinigungen in den Län-dern her. Die Kl. ist daher entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erst am 1. Januar 1991 entstanden. Sie hatte bereits am 3. Ok tober 1990 Stellung und Funktion einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft.