Berlin-Mitte

Berlin-Mitte; sanierungsrechtliche Genehmigung; Auflage; Mietobergrenzen; Genehmigungsfiktion; soziale Sanierungsziele; leerstehende Wohnungen

1. Bei der Nebenbestimmung in einer Sanierungsgenehmigung, nach Modernisierung Mietobergrenzen einzuhalten, handelt es sich um eine selbständig anfechtbare Auflage, nicht um eine Inhaltsbestimmung (sog. modifizierende Auflage).

2. Zur Frage, ob entsprechende Auflagen bei leerstehenden Wohnungen zulässig sind.

I. Die Antragstellerin wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen Nebenbestimmungen zu einer sanierungsrechtlichen Genehmigung.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks in Berlin-Mitte. Das Grundstück ist mit einem fünfgeschossigen Wohnhaus bebaut. Im Erdgeschoß befinden sich Gewerberäume. Unter dem 6. Juni 2001 wurde eine sanierungsrechtliche Genehmigung zum Umbau des 1. Obergeschosses für eine Zahnarztpraxis erteilt.

Mit Antrag vom 14. Juni 2001, eingegangen bei der Behörde am 15. Juni 2001, beantragte die Antragstellerin eine sanierungsrechtliche Genehmigung zur Instandsetzung und Modernisierung der Wohnungen im 2., 3. und 4. Obergeschoß. Die Bauzeichnungen sehen vor, daß die in jedem Geschoß vorhandenen zwei Wohnungen nach Änderung der Grundrisse zusammengelegt werden. Der ehemalige Dienstbotenaufgang wird geschlossen; insoweit werden neue Geschoßdecken eingezogen. Die Antragstellerin gab in dem Antrag nicht an, daß in den zwei Wohnungen im 2. Obergeschoß noch die Mieterin und die Mieterin ... zusammen mit ihrem Lebenspartner ... Herrn ... wohnen. Mit Bescheid vom 18. Juni 2001 verlängerte der Antragsgegner die Bearbeitungsfrist "aus innerbetrieblichen Gründen" bis zum 15. Oktober 2001. Hiergegen legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 19. September 2001 teilte die Antragstellerin unter Bezugnahme auf ihren Antrag vom 14. Juni 2001 dem Antragsgegner mit, daß sie in den Wohnungen des 2. Obergeschosses keine Sanierungs- und Modernisierungsmaßnahmen durchführen werde und somit diese Wohnungen von der sanierungsrechtlichen Genehmigung auszunehmen seien. Mit Bescheid vom 11. Oktober 2001 erteilte der Antragsgegner eine sanierungsrechtliche Genehmigung unter Bezugnahme auf den Antrag vom 14. Juni 2001 und die Pläne des Architekturbüros Nr. 50.04 (2. OG), 50.05 (3. OG), 50.06 (4. OG) bis 50.10. Der Bescheid wurde mit Bedingungen und Auflagen versehen. Insbesondere enthält der Bescheid die Auflage Nr. 1, nach Modernisierung eine Mietobergrenze von 7,38 DM/m2 für einen Zeitraum von fünf Jahren nach Abschluß der Modernisierung einzuhalten.

Gegen die Nebenbestimmungen zu der Sanierungsgenehmigung vom 11. Oktober 2001 legte die Antragstellerin unter dem 12. November 2001 Widerspruch ein.

Mit ihrem vorläufigen Rechtsschutzantrag macht die Antragstellerin geltend, sie sei bereits im Besitz einer fingierten sanierungsrechtlichen Genehmigung ohne Nebenbestimmungen. Diese Fiktion sei mit Ablauf der einmonatigen Bearbeitungsfrist am 16. Juli 2001 eingetreten. Die Verlängerung der Bearbeitungsfrist mit Schreiben vom 18. Juli 2001 habe keine Wirkung entfaltet, weil die Antragstellerin Widerspruch gegen die Fristverlängerung eingelegt habe und dadurch die Fristverlängerung suspendiert worden sei. Im übrigen sei die Fristverlängerung "aus innerbetrieblichen Gründen" rechtswidrig. Es handele sich um eine formelhafte "Gummiklausel". Die Rechtswidrigkeit der Fristverlängerung könne gemäß § 44 a VwGO im vorliegenden gerichtlichen Verfahren gegen die Sachentscheidung geltend gemacht werden.

Bei der Auflage zur Einhaltung von Mietobergrenzen handele es sich nicht um eine modifizierende Auflage, sondern um eine selbständig anfechtbare Nebenbestimmung. Da die Auflage sich auf ein Unterlassen nach Durchführung der Modernisierung beziehe, könne sie bereits zeitlich nicht in den Regelungsgehalt der Genehmigung eingreifen. Im übrigen sei die Auflage bzgl. der Mietobergrenzen rechtswidrig, weil dafür keine Rechtsgrundlage vorhanden sei. (...)

II. Der Antrag ist nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig.

Entgegen der Auffassung des Antragsgegners handelt es sich bei der Auflage Nr. 1 um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt, nicht aber um eine modifizierende Auflage. Nach § 145 Abs. 4 Satz 1 BauGB, § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Auflage eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Hier wird der Antragstellerin ein Unterlassen vorgeschrieben, indem ihr untersagt wird, Mieterhöhungen nach Modernisierung von mehr als 7,38 DM/m2 zu verlangen. Demgegenüber wird von einer sogenannten "modifizierenden Auflage" gesprochen, wenn eine beantragte Begünstigung anders als beantragt gewährt wird. Diese verändert beziehungsweise modifiziert den Gegenstand des Verwaltungsakts qualitativ (vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht Bd. 2, 6. Auflage 2000, § 47 Rdnr. 11). Eine solche Modifizierung liegt hier nicht vor. Die Antragstellerin hat die sanierungsrechtliche Genehmigung für die Zusammenlegung von jeweils zwei Wohnungen in eine Wohnung im dritten und vierten Obergeschoß ihres Hauses unter Einreichung entsprechender Bauzeichnungen beantragt. Dieser Antrag ist inhaltlich ohne jede Modifikation hinsichtlich der baulichen Gestaltung genehmigt worden. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung der Kammer, daß es sich bei den Auflagen betreffend Mietobergrenzen um selbständig anfechtbare Nebenbestimmungen handelt (vgl. Beschlüsse der Kammer vom 11. Februar 2000 - VG 19 A 18.00 - sowie vom 28. Juli 2000 - VG 19 A 345.99 -; Urteil vom 17. Oktober 2001 - VG 19 A 236.00 -).

Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg. [...] Es bestehen in mehrfacher Hinsicht ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Auflage Nr. 1 (vgl. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO).

Diese ergeben sich allerdings nicht daraus, daß nach Auffassung der Antragstellerin eine auflagenfreie Sanierungsgenehmigung infolge ei-ner gesetzlichen Fiktion nach § 145 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 19 Abs. 3 Sätze 3 bis 5 BauGB eingetreten wäre. Vielmehr ist die Bearbeitungsfrist von einem Monat (§ 145 Abs. 1 Satz 1 BauGB) durch den Zwi-schenbescheid des Antragsgegners vom 18. Juni 2001 entsprechend § 19 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BauGB wirksam um drei Monate verlängert worden. Durch den Widerspruch der Antragstellerin ist die Verlängerung nicht nach § 80 Abs. 1 VwGO suspendiert worden, weil es sich bei der Verlängerung um eine behördliche Verfahrenshandlung handelt, gegen die nach § 44 a VwGO Rechtsbehelfe geltend gemacht werden können. Die Kammer hält an ihrer früheren Auffassung in dem Urteil vom 5. Dezember 1994 - VG 19 A 34.94 - nicht mehr fest und schließt sich der herrschenden Auffassung an (vgl. Gaentzsch, BauGB, § 19 Rdnr. 32; Schmaltz in Schrödter, BauGB, 5. Auflage Rdnr. 54, Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Kommentar, § 19 Rdnr. 53; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB - Kommentar, 8. Auflage, § 19 Rdnr. 23; OVG Lüneburg, BRS 55 Nr. 99). Die Verlängerung der Bearbeitungsfrist war im vorliegenden Fall sachlich gerechtfertigt, weil genau zu der Zeit der Antragstellung im Rahmen der Bezirksfusion der Fachbereich Stadtplanung aus dem Ortsteil Mitte in den Ortsteil Wedding umgezogen ist. Es kann daher offenbleiben, ob die gesetzliche Genehmigungsfiktion bei einer rechtswidrigen Verlängerung der Genehmigungsfrist überhaupt eintreten kann (vgl. OVG Lüneburg, BRS 55 Nr. 99).

Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Auflage ergeben sich zunächst daraus, daß viel dafür spricht, daß die Antragstellerin einen Anspruch auf die Erteilung einer Sanierungsgenehmigung hat, die keine Mietobergrenzenauflagen enthält. Nach § 145 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn Grund zur Annahme besteht, daß das Vorhaben die Durchführung der Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Ein Vorhaben läuft den Zielen und Zwecken zuwider, wenn es nicht der städtebaulichen Planung für das betreffende Grundstück entspricht (vgl. Köhler in Schrödter, BauGB § 145 Rdnr. 14). Nach den Angaben des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung entspricht die Zusammenlegung der Wohnungen im dritten und vierten Obergeschoß zu je einer großen Wohnung den baulichen Sanierungszielen des Bezirks.

Die Auffassung des Antragsgegners, er könne neben den baulichen Zielen gleichzeitig soziale Ziele in der Weise verfolgen, daß der Erhalt von preiswertem Wohnraum als vorrangiges Ziel der Sanierung durchgesetzt werden kann (Beschluß des Bezirksamts Mitte von Berlin vom 7. August 1999 zur Fortschreibung des sozialen Konzeptes für die beiden Sanierungsgebiete Spandauer Vorstadt und Rosenthaler Vorstadt, Seite 4 und Seite 12), ist zweifelhaft. Nach § 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind städtebauliche Sanierungsmaßnahmen in erster Linie bauliche Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Mißstände wesentlich verbessert wird. Bei der Prüfung, ob die Sanierungsziele beeinträchtigt sind, kommt es auf den angestrebten Sollzustand des Gebietes an (Köhler a. a. O. Rdnr. 16). Strebt die Gemeinde nach ihrem Sanierungskonzept bauliche Änderungen an, so handelt es sich um eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme, deren zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt (§ 136 Abs. 1 BauGB). Das Sanierungsrecht dient nicht der Verhinderung von Maßnahmen, sondern unterwirft sie vorsorglich einem Genehmigungserfordernis (Köhler a. a. O. Rdnr. 17). Soweit sich der Antragsgegner zur Rechtfertigung seiner Praxis auf den Beschluß des 2. Senats des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 10. Oktober 1995 - OVG 2 S 7.95 - stützt, übersieht er, daß nach diesem Beschluß die Frage im Mittelpunkt steht, wie im Hinblick auf die Umlagefähigkeit von Modernisierungskosten der Umfang der Baumaßnahmen so gesteuert werden kann, daß sie keine Mietsteigerungen über dem gebietsspezifischen Niveau zur Folge haben, die tendenziell zu einem Auswechseln der Bevölkerung und damit der Sozialstruktur führen (Beschlußabdruck Seite 3 unten).

Darüber hinaus bestehen auch Zweifel hinsichtlich der Erforderlichkeit und Höhe der Mietobergrenzen. Nach dem Abschlußbericht des Büros für stadtteilnahe Sozialplanung GmbH (BfsS) vom März 2001 liegt das Einkommen in der Spandauer Vorstadt mit 3.366,59 DM über dem Durchschnitt von Berlin-Ost und auch über dem von Gesamt-Berlin (S. 21). Nach diesem Bericht ist in der Spandauer Vorstadt eine hohe Mobilität zu verzeichnen (S. 42). Ca. 45 % der Befragten sind erst in den letzten zwei Jahren in ihre Wohnungen gezogen, und nur ca. 17 % wohnen bereits zehn Jahre und länger in ihrer jetzigen Wohnung (S. 40). Im Hinblick darauf, daß das Sanierungsgebiet Spandauer Vorstadt durch Verordnung vom 18. Januar 1994 (GVBI. S. 472) festgesetzt wurde, ist das in den sozialen Grundsätzen des Bezirksamtsbeschlusses vom 7. August 1999 Seite 9 formulierte Sanierungsziel "Oberstes Ziel ist der Erhalt der vorhandenen Bewohnerstruktur und die Orientierung der Erneuerung an ihren Bedürfnissen" zumindest fragwürdig geworden, zumal acht Jahre nach Inkrafttreten der Sanierungsverordnung bei einer durchschnittlichen Wohndauer von 8,4 Jahren in der Spandauer Vorstadt (Bericht S. 40) die ursprüngliche Wohnbevölkerung überwiegend nicht mehr vorhanden ist.

Sofern die Festsetzung von Mietobergrenzen-Auflagen zulässig sein sollte, erscheint die Höhe der Mietobergrenzen zweifelhaft. Wie sich aus dem Beschluß des Bezirksamts vom 6. November 2000 über die Fortschreibung der Mietobergrenzen in dem Sanierungsgebiet Spandauer Vorstadt ergibt (dort S. 6), sind die gebietsspezifischen Miet-obergrenzen im Bezirk Spandauer Vorstadt in der Weise gebildet worden, daß zunächst der Mietspiegel 2000 für Berlin-Ost zugrunde gelegt wurde und dann gebietsspezifische Zu- beziehungsweise Abschläge in Relation der konkreten Einkommensverhältnisse im betreffenden Gebiet im Vergleich zu den Einkommensverhältnissen in Berlin-Ost vorgenommen wurden. Diese Wertermittlung läßt die Regelung des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB außer acht. Nach der Rechtsprechung der Kammer (vgl. Urteil vom 17. Oktober 2001 - VG 19 A 234.00 -) besteht in Erhaltungsgebieten ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer auflagenfreien Erhaltungsgenehmigung, wenn die Modernisierung einer baulichen Anlage lediglich entsprechend § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB der Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustandes einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen dient. Diese Kosten können dementsprechend nach § 559 BGB n. F. auf die Miete aufgeschlagen werden, ohne daß dem durch Auflagen entgegengewirkt werden könnte. Wenn aber in dem besonders geschützten Erhaltungsgebiet das Interesse an der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustandes einer durchschnittlichen Wohnung zwingend eine auflagenfreie Genehmigung nach sich zieht, muß dies erst recht im Sanierungsgebiet gelten (vgl. Beschluß der Kammer vom 11. Februar 2000 - VG 19 A 18.00). Die Modernisierungskosten, die im Rahmen einer - einfachen - zeitgemäßen Ausstattung entstehen, müssen jedenfalls innerhalb der Mietobergrenzen Berücksichtigung finden. Dies ist offensichtlich nicht geschehen.

Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Auflage Nr. 1 ergeben sich auch insoweit, als die Auflage zwei leerstehende Wohnungen betrifft. Nach bisheriger Darstellung des Antragsgegners sind leerstehende Wohnungen in die Mietobergrenzenregelung einbezogen worden, damit diese der einkommensschwächeren Bevölkerung aus dem Sanierungsgebiet vorbehalten bleiben, so daß zwar ein Umzug im Sanierungsgebiet, jedoch nicht eine Verdrängung aus dem Sanierungsgebiet erfolgt. Ob die Auflage überhaupt geeignet ist, diesen Zweck zu erfüllen, erscheint fraglich, weil die Vermieter bei Neuvermietungen in keiner Weise verpflichtet sind, Mieter aus dem Sanierungsgebiet zu bevorzugen (vgl. Beschluß der Kammer vom 28. Juli 2000 - VG 19 A 345.99 - GE 2000, 1551, 1553). Erfahrungsgemäß werden bei neu modernisierten und instand gesetzten Wohnungen Mieter bevorzugt, die gerade nicht zu den einkommensschwachen oder gar einkommensschwächsten Bevölkerungsgruppen zählen. Insoweit bestehen Bedenken hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Auflage (vgl. § 11 Abs. 3 ASOG). Soweit der Antragsgegner nunmehr die Mietobergrenzen-Auflage bei leerstehenden Wohnungen auf die Erwägung stützt, es sollten damit Umgehungen verhindert werden derart, daß die Vermieter die vorhandenen Mieter vor Beginn der Maßnahme verdrängen, um dann die Wohnungen ohne Mietobergrenzen vermieten zu können, ist zweifelhaft, ob derartige generalpräventive Erwägungen Eingriffe im Einzelfall rechtfertigen können. Darauf kommt es jedoch nicht an, weil die Räumung der vier kleineren Wohnungen im dritten und vierten Obergeschoß, soweit sie vermietet waren, im vorliegenden Fall unumgänglich war, um die baulichen Sanierungsziele der Herstellung von zwei großen Wohnungen zu erreichen. Darüber hinaus erscheint fraglich, ob die Auflage angesichts der zu erwartenden Miethöhe noch aus den Leitsätzen des Senats zur Stadterneuerung in Berlin vom 31. August 1993 ableitbar ist. Danach sollen insbesondere die Verdrängung einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen sowie individuelle Härten insbesondere für anpassungsunfähige Haushalte vermieden werden. Für derartige schutzwürdige Bevölkerungsgruppen kommen die zwei neu gebildeten Wohnungen angesichts der zu erwartenden Miethöhe auch bei Einhaltung einer Mietobergrenze von 7,38 DM/m2 nicht in Frage. Zuzüglich von geschätzten Nebenkosten in Höhe von 4,00 DM/m2 ergibt sich eine monatliche Gesamtmiete von 2.105,30 DM. Bei einer Höchstbelastungsquote von 30 % kommen die Wohnungen daher nur für Bezieher von Einkommen über 7.000 DM netto in Frage. Dementsprechend ist die Wohnung im 4. Obergeschoß auch bereits an einen Zahnarzt vermietet. Derartige Einkommensgruppen durch soziale Sanierungsziele zu schützen, verstößt gegen das sanierungsrechtliche Abwägungsgebot in § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB.

Die rechtlichen Zweifel erstrecken sich aus den genannten Gründen auch auf die Auflage Nr. 2 (Mietvertragsnachweise).

Erklärtes Ziel des Bezirksamts Mitte ist es, in Sanierungsgebieten den Erhalt von preiswertem Wohnraum zu sichern. Die für den Eigentümer festgelegten Mietobergrenzen sind allerdings zumindest fragwürdig.

Die Eigentümerin hatte eine sanierungsrechtliche Genehmigung zur Instandsetzung und Modernisierung des Hauses beantragt. Das Bezirksamt erteilte diese Genehmigung mit der Auflage, daß nach Abschluß der Arbeiten eine Mietobergrenze von 7,38 DM/m2 für fünf Jahre einzuhalten sei. Im vorläufigen Rechtsschutzverfahren war die Eigentümerin erfolgreich.

Mit ausführlich begründetem Beschluß vom 24. Januar 2002 stellt das Verwaltungsgericht Berlin fest, daß der Widerspruch der Eigentümerin im Hauptverfahren voraussichtlich Erfolg haben würde, weswegen dem Antrag im einstweiligen Rechtsschutzverfahren stattzugeben sei. Die Auflage, Mietobergrenzen einzuhalten, sei selbständig anfechtbar. Diese Auflage sei schon deshalb zweifelhaft, weil das vorrangige Ziel der Sanierungssatzung, den Erhalt von preiswerten Wohnungen zu sichern, mit dem Baugesetzbuch nicht vereinbar sei. Dort liege vielmehr das Schwergewicht auf baulichen Maßnahmen. Die Erforderlichkeit der Mietobergrenzen sei zweifelhaft, da das durchschnittliche Einkommen in dem Sanierungsgebiet höher sei als das der Gesamtbevölkerung. In dem Gebiet sei auch eine hohe Mobilität zu verzeichnen. Dazu komme, daß schon bei einer Erhaltungssatzung ein Anspruch auf Erteilung einer auflagenfreien Genehmigung bestehe, wenn die Modernisierung nur der Herstellung eines zeitgemäßen Ausstattungszustandes diene. Das müsse um so mehr für eine Sanierungssatzung gelten. Das Urteil zur Erhaltungssatzung ist im übrigen in GE 2001, 15 abgedruckt. Schließlich müsse die Rechtmäßigkeit der Auflage auch deshalb bezweifelt werden, weil sie auch zwei leerstehende Wohnungen betreffe. Hier werde der soziale Zweck gänzlich verfehlt, da ja der Vermieter schließlich bei Neuvermietungen nicht gebunden ist.