Bebauungsplan

Bebauungsplan; Planungsrecht; Umplanung eines Wohngebiets in ein Gewerbegebiet; Abwägungsgebot

1. Zum Abwägungsgebot bei der Umplanung eines Wohngebiets in ein Gewerbegebiet.

2. Das (teilweise) Außerkrafttreten eines Bebauungsplanes wegen Funktionslosigkeit ist auch im Normenkontrollverfahren zu prüfen.

3. Zur Wirksamkeit und Überleitung des Berliner Planungsrechts in der Bauordnung von 1958 in Verbindung mit dem Baunutzungsplan von 1958/1961.

Die Antragsteller möchten ihren Grundbesitz zu Wohnzwecken bebauen oder veräußern und wenden sich mit ihrem Normenkontroll-antrag gegen den übergeleiteten Bebauungsplan, der hier ein beschränktes Arbeitsgebiet (Gewerbegebiet) festsetzt. In einer nach § 8 Nr. 25 der Bauordnung für die Stadt Berlin vom 9. November 1929 als Bestandteil der Bauordnung geltenden Anlage über die Abgrenzungen der Gebiete waren die Grundstücke als Wohngebiet ausgewiesen. Der Normenkontrollantrag hatte keinen Erfolg.

Gegenstand eines Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO kann auch ein nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG über-geleiteter Bebauungsplan sein (BVerwG, Beschluß vom 15. August 1991, UPR 1991, 443 = DVBl. 1992, 36 = DÖV 1992, 72). Einen solchen Bebau-ungsplan greifen die Antragsteller hier teilweise an. Für die Gebiete, für die Bebauungspläne nach Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes noch nicht festgesetzt sind, gelten gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG die bauplanungsrechtlichen Vorschriften der Bauordnung für Berlin in der Fassung vom 21. November 1958 (GVBl. S. 1087/1104) in Verbindung mit dem Bau nutzungsplan in der Fassung vom 28. Dezember 1960 (ABl. 1961 S. 742) und einzelnen Fluchtlinienplänen, soweit die genannten Bestimmungen verbindliche Regelungen der in § 9 BBauG bezeichneten Art enthalten, als (übergeleiteter) Bebauungsplan. Die Fortgeltung der städtebaulichen Vor-schriften der Bauordnung von 1958 wird in § 114 Abs. 1 Nr. 1 der Bauord-nung für Berlin in der Fassung vom 1. Juli 1979 (GVBl. S. 898) klargestellt. Wie sich aus § 188 Abs. 2 Satz 1 BBauG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Bundesbaugesetzes vom 21. Oktober 1960 (GVBl. S. 1080), wonach an die Stelle der Satzung nach § 10 BBauG eine Rechtsverordnung des Senators für Bau- und Wohnungswesen tritt, ergibt, haben die übergeleiteten Vorschriften den Rechtscharakter einer Rechtsverordnung erhalten (vgl. jetzt § 246 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 4 Abs. 5 Satz 1 AGBauGB vom 11. Dezember 1987 [GVBl. S. 2731]).

(...)

Die Antragsbefugnis ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben. (...) Die Grundstücke der Antragsteller wurden im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Baunutzungsplans am 9. Januar 1959, der hier ein beschränktes Arbeitsgebiet ausweist, sowohl gewerblich als auch zu Wohnzwecken genutzt. Die Umstufung eines Wohngebiets zum beschränkten Arbeitsgebiet (Gewerbegebiet [vgl. zur bauordnungsrechtlichen Qualifizierung § 79 Abs. 3 BauO Bln 1985]) kann je nach den Nutzungsabsichten des Eigentümers ein Vor- oder Nachteil sein (vgl. Dürr, Die Antragsbefugnis bei der Normenkontrolle von Bebauungsplänen, 1987, S. 72 f., 75). Im vorliegenden Fall haben die Antragsteller die Grundstücke zumindest auch zu Wohnzwecken genutzt; dieser Belang war bei der Aufstellung des Baunutzungsplans abwägungsbeachtlich. Sie möchten ihre Grundstücke jetzt entsprechend der teilweise vom Baunutzungsplan abweichenden tatsächlichen baulichen Entwicklung in der näheren Umgebung als Wohnungsbauland veräußern oder es zu diesem Zweck selbst bebauen. Hieran werden sie durch die Festsetzungen des übergeleiteten Berliner Planungsrechts gehindert.

Die Antragsteller haben ihr Antragsrecht für den Normenkontrollantrag ge-gen den mit Inkrafttreten des § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG am 29. Oktober 1960 (§ 189 Abs. 1 BBauG; Art. III Abs. 1 des Gesetzes zur Übernahme des Bundesbaugesetzes vom 8. Juli 1960 [GVBl. S. 665]) in Verbindung mit den planungsrechtlichen Vorschriften der Bauordnung von 1958 übergeleiteten Baunutzungsplan nicht verwirkt. Zwar hätte die Möglichkeit der An-fechtung des übergeleiteten Rechts seit dem 1. Januar 1977 (Gesetz zur Änderung verwaltungsprozessualer Vorschriften vom 24. August 1976 [BGBl. I S. 2437/GVBl. S. 1892]) bestanden, die Antragsteller haben die Festsetzung des beschränkten Arbeitsgebiets im Baunutzungsplan aber erst seit Stillegung des Gartenbaubetriebs und mit dem Beginn ihrer Ver-kaufsbemühungen Anfang der achtziger Jahre als nachteilig empfunden (wird ausgeführt).

Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet, weil die Festsetzung des beschränkten Arbeitsgebiets abwägungsfehlerfrei getroffen wurde, mit In-krafttreten des Bundesbaugesetzes wirksam übergeleitet worden und auch nicht nachträglich wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten ist.

Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften (vgl. § 244 Abs. 1 in Verbindung mit § 214 BauGB) ist nicht zu ersehen. Die Bauordnung von 1958 ist als Gesetz erlassen und ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden. Der Baunutzungsplan ist als - ein Art und Maß der baulichen Nutzung vorsehender - Teilplan des Generalbebauungsplans aufgrund des § 12 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Nr. 1 des Ge-setzes über die städtebauliche Planung im Lande Berlin (Planungsgesetz) - PlanungsG - in der Fassung vom 22. März 1956 (GVBl. S. 272) nach den gemäß § 12 Abs. 3 PlanungsG für den Flächennutzungsplan getroffenen Vorschriften des § 11 Abs. 1 PlanungsG aufgestellt worden. Der Senator für Bau- und Wohnungswesen hat den Baunutzungsplan vom 11. März 1958 aufgestellt, der Senat hat ihn beschlossen, das Abgeordnetenhaus hat ihm in seiner Sitzung vom 6. November 1958 zugestimmt (AH Drucks.- II. WP Nr. 1621; 94. Sitzung vom 6. November 1958, S. 643); der Senator für Bau- und Wohnungswesen hat die Zustimmung im Amtsblatt für Berlin vom 9. Januar 1959 (S. 50) bekanntgemacht. Dieses Verfahren ist entsprechend § 3 Abs. 2 PlanungsG auch bei der Änderung des Baunutzungsplans eingehalten worden (vgl. zur ersten Änderung ABl. vom 10. Juli 1959, S. 787, und zur Neufassung vom 28. Dezember 1960, ABl. vom 23. Juni 1961, S. 742). Dafür, daß entgegen § 3 Abs. 1 PlanungsG die Behörden und Dienststellen, deren Belange berührt wurden, nicht beteiligt worden sind, fehlt es an Anhaltspunkten. In den Bekanntmachungen im Amtsblatt für Berlin ist auch jeweils darauf hingewiesen worden, daß nach § 5 Abs. 3 PlanungsG jedermann in die vorbereitenden Bauleitpläne Einsicht nehmen oder Auskunft verlangen könne.

Mängel der Abwägung (§ 214 Abs. 3 BauGB) liegen nicht vor. (...) Die Ab-wägungsmaßstäbe und die maßgebliche Interessenbewertung sind dem damals geltenden Recht zu entnehmen. Nach § 1 Abs. 2 PlanungsG war es Aufgabe der Bauleitplanung, die für sie maßgeblichen Gegebenheiten zu ermitteln, die baulichen Zielsetzungen zu erarbeiten, daraus die jeweili-gen Forderungen für die geordnete Nutzung des Bodens sowie für die Len-kung und Gestaltung alles baulichen Geschehens zu gewinnen und das Ergebnis zur Sicherung der Durchführung in Plänen niederzulegen. Die Bauleitplanung hatte nach § 1 Abs. 3 PlanungsG insbesondere die ge-samtwirtschaftlichen Bedürfnisse des Landes Berlin zu berücksichtigen, die Möglichkeiten für einen reibungslosen Ablauf der Produktion und des Verkehrs sowie der Kultur- und Verwaltungstätigkeit zu eröffnen und durch die Vorbereitung des Bauens vorbildlicher neuer Wohnungen und Arbeitsstätten sowie der Sanierung mangelhafter Wohnungen und Arbeitsstätten die baulichen Voraussetzungen für ein gesundes Volks- und Familienleben zu schaffen. Für die Überleitung nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG kommt es darauf an, ob eine baurechtliche Vorschrift oder ein Plan vom Bundesbaugesetz deshalb nicht übernommen worden ist, weil sein Inhalt als Abwägungsergebnis zur Zeit der Überleitung nicht bebauungsplangemäß war, also zu dieser Zeit nicht durch Bebauungsplan hätte geschaffen werden können, weil er als Interessenausgleich zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis stand (BVerwG, Urteil vom 20. Ok-tober 1972, BVerwGE 41, 67, 72; Normenkontrollbeschluß des Senats vom 26. Oktober 1979, OVGE Bln 15, 84, 86).

Die Festsetzung eines beschränkten Arbeitsgebiets nach § 7 Nr. 4 d aa der Bauordnung 1958, in welchem nach § 7 Nr. 10 dieser Bauordnung ge-werbliche Betriebe, wenn sie keine erheblichen Nachteile oder Belästigungen für die nähere Umgebung verursachen können, Gebäude für Verwaltung, Geschäfts- und Bürohäuser sowie Wohnungen für Aufsichts- und Be-reitschaftspersonal zulässig sind, entspricht den damaligen Abwägungsmaßstäben; der gefundene Interessenausgleich steht zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange im Zeitpunkt des Planerlasses nicht außer Verhältnis. Im Zeitpunkt der Zustimmung durch das Abgeordnetenhaus am 6. November 1958 und hinsichtlich der Neufassung des Baunutzungsplans am 22. Juni 1961 sind die damals beachtlichen Belange sachgerecht abgewogen worden (wird ausgeführt).

Eine Verletzung des Abwägungsgebotes läßt sich entgegen der Auffassung der Antragsteller auch nicht daraus herleiten, daß eine die einzelnen Festsetzungen in den unterschiedlichsten Bereichen begründende Planunterlage nicht vorhanden ist. Der Baunutzungsplan ist als vorbereitender Bauleitplan erlassen worden. Vorschriften, wie sie jetzt in § 5 Abs. 5 und § 9 Abs. 8 BauGB über die Beifügung eines Erläuterungsberichts oder ei-ner Planbegründung enthalten sind, gab es im damaligen Zeitpunkt nicht (vgl. zur Planbegründung nach Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes das Normenkontrollurteil vom 2. Dezember 1983, OVGE Bln. 17, 54). Abgesehen davon läßt sich den Drucksachen des Abgeordnetenhauses von Berlin (II. WP Nr. 1621 vom 3. Mai 1958) entnehmen, daß der Baunutzungsplan den bisherigen Bauzonenplan, der ein Bestandteil der Bauordnung 1929 war, ersetzt, daß im Baunutzungsplan das gesamte Baugebiet in differenziertere Nutzungsarten aufgeteilt wird und daß eine ins einzelne gehende Darstellung der Gründe der Ausweisungen des Baunutzungsplans einen zu großen Raum eingenommen hätte und deshalb nur allgemeine Grundsätze der Verteilung der Gebiete und Stufen dargelegt werden konnten (wird ausgeführt).

Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot liegt auch nicht darin, daß dem Erlaß des Baunutzungsplans entsprechend den Regelungen des Planungsgesetzes eine förmliche Auslegung der Planunterlagen nicht vorausgegangen war (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 1975, BRS 29 Nr. 7). Im übrigen wurde der Erlaß des Planungsgesetzes, dessen Neufassung, die Gesetzgebungsarbeiten zur Bauordnung 1958 und die Aufstellung des Baunutzungsplans nicht nur in der Fachpresse, sondern auch z. B. im GRUNDEIGENTUM (1958, 338, 402, 677; 1959, 33, 66; 1960, 292) erör-tert. Der erwähnten Abgeordnetenhausdrucksache Nr. 1621 vom 3. Mai 1958 ist zu entnehmen, daß der Baunutzungsplan von der Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen in engster Zusammenarbeit mit den Planungsdienststellen der Bezirke unter Einschaltung der beteiligten sonstigen Dienststellen aufgestellt worden ist und ein Einverständnis aller an der Arbeit Beteiligten dabei hergestellt werden konnte.

Die Verbindlichkeit der somit abwägungsfehlerfrei nach § 214 Abs. 3 Bau-GB getroffenen Festsetzungen im Baunutzungsplan im Sinne von § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG folgt hier aus § 7 Nr. 2 der Bauordnung 1958. Nach dieser Vorschrift gelten die nachstehenden Vorschriften über die Art und das Maß der Nutzung in Verbindung mit dem als Teilplan zum Generalbebauungsplan aufgestellten Baunutzungsplan, wenn ein Bebauungsplan hinsichtlich der baulichen Nutzung nicht alle zur Entscheidung über den Baugenehmigungsantrag erforderlichen Festsetzungen enthält. Für den Bereich der hier in Rede stehenden Festsetzung des beschränkten Arbeitsgebiets im Baunutzungsplan galten und gelten weiterhin die im Fluchtlinienplan vom 9. April 1910 förmlich festgestellten Straßen- und Baufluchtlinien. Der nach § 8 des Gesetzes betreffend die Anlegung und Veränderung von Straßen und Plätzen in Städten und ländlichen Ortschaften vom 2. Juli 1875 in der Fassung vom 28. März 1918 (GS S. 23) - Flucht-liniengesetz - förmlich festgestellte Fluchtlinienplan ist ein Bebauungsplan im Sinne von § 7 Nr. 2 der Bauordnung 1958 (wird ausgeführt).

Die danach gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG fortgeltenden verbindlichen Regelungen des Fluchtlinienplanes und der Bauordnung 1958 in Verbindung mit dem Baunutzungsplan sind auch noch nicht nachträglich wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten.

Die Frage des Außerkrafttretens eines Bebauungsplans oder einzelner seiner Festsetzungen wegen Funktionslosigkeit ist im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO zu prüfen; dafür sprechen nicht nur der Wortlaut des Gesetzes, sondern auch Gründe der Prozeßökonomie. Nach § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO erklärt das Oberverwaltungsgericht die angefochtene Rechtsvorschrift für nichtig, wenn es zu der Überzeugung kommt, daß sie "ungültig" ist. Hiernach kann nicht nur eine auf den Zeitpunkt des Norm-erlasses bezogene ex-tunc Nichtigkeit festgestellt werden, sondern auch eine auf einen späteren Zeitpunkt bezogene ex-tunc-Nichtigkeit, wenn der Bebauungsplan erst nach seinem Inkrafttreten ungültig wird. Im Fall der Nichtigkeit eines Bebauungsplanes geht es um eine deklaratorische Fest-stellung mit Wirkung ex tunc (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Juli 1983, BRS 40 Nr. 104; Dageförde, VerwArch 79, 1988, 123, S. 12, 151 mit Nach-weisen, Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Auflage 1991, § 47 Rdnr. 46). Mit der Nichtigkeitserklärung nach § 47 Abs. 6 Satz 2 VwGO stellt das Oberverwaltungsgericht nur die Rechtslage klar; der Bebauungsplan oder einzelne seiner Festsetzungen werden nicht durch das Gericht aufgehoben (vgl. jetzt aber BVerwG, Beschluß vom 20. August 1991, a . a. O., 449, wo von einer "kassatorischen Entscheidungsbefugnis" des Normenkontrollgerichts die Rede ist). Auch bei einem nachträglichen Außerkrafttreten eines Bebauungsplanes oder einzelner seiner Festsetzungen wegen Funktionslosigkeit wird die Unwirksamkeit der planerischen Entscheidung ab einem bestimmten Zeitpunkt ex tunc oder - falls sich ein Außerkrafttreten zu einem früheren Zeitpunkt nicht ermitteln läßt - ex nunc nur festgestellt (vgl. Dageförde, a a. O., S. 154, 156).

Auch Gründe der Prozeßökonomie sprechen dafür, die Funktionslosigkeit im Normenkontrollverfahren zu prüfen. Dem Antragsteller, der ein Normenkontrollverfahren gegen einen Bebauungsplan einleitet, weil er von diesem im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO individuell betroffen ist, möchte eine Feststellung erreichen, daß die ihm nachteiligen Festsetzungen des Bebauungsplans aus irgendeinem Grund von Anfang an oder für die Zukunft nicht gelten. Weil das Normenkontrollverfahren seiner Funktion nach auch ein objektives Rechtsbeanstandungsverfahren ist, hat das Oberverwaltungsgericht in diesen Verfahren zu prüfen, ob die angefochte-nen Festsetzungen trotz einer entgegenstehenden tatsächlichen baulichen Entwicklung noch wirksam sind oder funktionslos geworden und da-mit außer Kraft getreten sind. Der funktionslose Bebauungsplan ist ein Plan, der nachträglich am Fehler der Undurchführbarkeit leidet; er ist damit wie jeder andere fehlerhafte Bebauungsplan zu beurteilen (Brügelmann/Gierke, Baugesetzbuch, Stand Juni 1991, § 10 Rdnr. 25).

Der Senat ist zu der Überzeugung gelangt, daß sich die tatsächlichen Ver-hältnisse im Planbereich noch nicht so verändert haben, daß die Festsetzung des beschränkten Arbeitsgebietes funktionslos geworden und damit außer Kraft getreten ist. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteile vom 9. April 1977, BVerwGE 57, 5 und vom 5. Au-gust 1983, BVerwGE 67, 334), der sich der erkennende Senat angeschlossen hat (Urteil vom 26. Januar 1979, a. a. O., Beschlüsse vom 18. April 1986, OVG Bln 17, 211 = UPR 1986, 394; vom 14. April 1989 - OVG 2 S 4.89 - und vom 6. März 1991, GE 1992, 43), kann eine Festsetzung in ei-nem Bebauungsplan außer Kraft treten, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzung bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung ei-nen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und wenn die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Dabei ist nicht isolierend auf einzelne Grundstücke abzustellen, sondern auf die Festsetzung in ihrer gesamten Reichweite und in ihrer Bedeutung für den Plan in seiner Gesamtheit. Es genügt nicht, daß über längere Zeit von dem Plan abgewichen worden ist und inzwischen Verhältnisse entstanden sind, die den Festsetzungen des Plans nicht entsprechen (BVerwG, Urteil vom 3. August 1990, BVerwGE 85, 273, 281 f.).

Bei Anwendung dieser in der Rechtsprechung anerkannten Kriterien auf den vorliegenden Fall ergibt sich, daß von einer Funktionslosigkeit der Festsetzung des beschränkten Arbeitsgebiets in seinem gesamten Geltungsbereich nicht gesprochen werden kann (wird ausgeführt).