Bauvorbescheid und denkmalrechtliche Erlaubnis

Bauvorbescheid und denkmalrechtliche Erlaubnis; Vorbescheidsverfahren; Denkmalschutz; Bebauungsmöglichkeit

1. Die Kammer hält an ihrer Auffassung fest, wonach im Vorbescheidsverfahren nur bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Fragen geklärt werden können, nicht aber denkmalrechtliche Fragen.

2. Gründe des Denkmalschutzes stehen einem Bauvorhaben dann entgegen, wenn das Schutzobjekt durch die Baumaßnahme eine mehr als geringfügige Beeinträchtigung erfährt. Das gilt dann nicht, wenn der Eigentümer sein Eigentum nicht mehr sinnvoll nutzen kann (hier: Erhaltung des unbebauten Zustands eines Grundstücks in Klein-Glienicke).

(Leitsätze der Redaktion)

Die Kl. begehrt von dem Bekl. die Erteilung eines Vorbescheids zur Errichtung eines Hotel- und Restaurantgebäudes, welcher auch die denkmalrechtliche Erlaubnisfähigkeit beinhaltet, hilfsweise die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis.

Die Kl. ist Eigentümerin des größtenteils unbebauten Grundstücks W.straße in Potsdam, Klein-Glienicke. Das Grundstück liegt am Wasser gegenüber dem Park Babelsberg. Die Kl. nutzt das Grundstück derzeit als Biergarten. Das Grundstück liegt im Denkmalbereich "Berlin-Potsdamer Kulturlandschaft" und in der Umgebung der Einzeldenkmale W.straße und L. N. Allee. Auf letztgenannten Grundstücken, die sich auf der gegenüberliegenden Straßenseite des klägerischen Grundstücks befinden, stehen zwei sog. "Schweizerhäuser".

Klein-Glienicke liegt zwischen den Parkanlagen des Parks Babelsberg und des Parks Glienicke. Im 19. Jahrhundert erwarb Prinz Carl von Preußen sukzessive Grundstücke in Klein-Glienicke und ließ sie zwischen 1863 und 1866 nach den Entwürfen des Architekten Ferdinand von Amin mit insgesamt 10 Schweizerhäusern bebauen. Hintergrund war die Absicht, die Szenerie eines Alpendorfs als Bindeglied zwischen dem nördlich geprägten Park Babelsberg und der südlichen Ausprägung des Parks Glienicke zu erzeugen.

1886 wurde auf dem streitgegenständlichen Grundstück das Hotel "B." im Renaissancestil errichtet. In den folgenden Jahren wurde der Komplex um weitere Gebäude und eine Dampferanlegestelle erweitert. 1971 wurde das Hotel- und Restaurantgebäude im Zuge von Grenzsicherungsmaßnahmen abgerissen. Seitdem ist das Grundstück nur noch mit Nebengebäuden bebaut. Im Uferbereich entlang der Glienicker Lake bzw. des Griebnitzsees ist beidseits des klägerischen Grundstücks Bebauung aus Ende des 19. Jahrhunderts/Beginn des 20. Jahrhunderts vorhanden.

Am 8. August 2002 beantragte die Kl. einen Vorbescheid zur Klärung der Frage, ob der von ihr geplante Neubau des Hotelgebäudes in der historischen Kubatur bauplanungs- und denkmalrechtlich zulässig ist. Unter dem 17. September 2002 beantragte sie zudem die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis. Mit Schreiben vom 6. März 2003 teilte der Bekl. der Kl. mit, dass über den Antrag auf denkmalrechtliche Erlaubnis im Rahmen des Vorbescheidsverfahrens entschieden werden. (...)

Die Klage ist zulässig und hinsichtlich des ersten Hilfsantrags auch begründet.

Der Hauptantrag hat allerdings keinen Erfolg. Die Ablehnung der Erteilung eines Bauvorbescheids bezüglich der denkmalrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens mit Bescheid vom 18. Juni 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Januar 2004 ist rechtmäßig und verletzt die Kl. nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Kl. bat keinen Anspruch auf den von ihr begehrten (positiven) Bauvorbescheid.

Nach § 59 Abs. 1 der Brandenburgischen Bauordnung (BbgBO) kann die Bauaufsichtsbehörde vor Einreichung des Bauantrags einzelne der selbständigen Beurteilung zugängliche Fragen zu einem Bauvorhaben durch schriftlichen Vorbescheid beantworten. Gegenstand einer Bauvoranfrage können nur solche Fragen sein, die der Sache nach in dem späteren Baugenehmigungsverfahren entschieden werden mussten. Erforderlich ist also zum einen, dass es sich überhaupt um ein genehmigungs- bzw. anzeigepflichtiges Vorhaben handelt. Zum anderen muss die Beantwortung der im Vorbescheidsverfahren gestellten Fragen im Regelungsgehalt der nachfolgenden Baugenehmigung aufgehen können. Sie muss demzufolge regelmäßig eine solche des Bauordnungsrechts oder des Bauplanungsrechts sein (Reimus/Semtner/Langer, Die neue Brandenburgische Bauordnung, 2. Auflage 2004, Rdnr. 5 zu § 59; offengelassen OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. November 2006 - OVG 2 N 156.05 -).

Vorliegend handelt es sich zwar um ein nach § 54 BbgBO genehmigungspflichtiges Vorhaben. Jedoch begehrt die Kl. hier die Klärung einer denkmalrechtlichen Frage. Dies ist im Vorbescheidsverfahren nicht möglich. Die Kammer hält an ihrer bereits im Urteil vom 13. Februar 2004 - 4 K 4081/00 -, LKV 2004, 236, 238, vertretenen Auffassung fest, dass im Vorbescheidsverfahren nur bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Fragen geklärt werden können. (wird ausgeführt)

Der hilfsweise gestellte Klageantrag auf Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 und 2 BbgDSchG ist als Untätigkeitsklage im Sinne von § 75 VwGO zulässig und auch begründet.

Die Kl. hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten denkmalrechtliche Erlaubnis zur Wiedererrichtung des "B." und wird durch die Nichterteilung in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwOO).

Das klägerische Bauvorhaben ist erlaubnispflichtig nach § 9 Abs. 1 BbgDSchG. Zwar stellt das größtenteils unbebaute Grundstück für sich genommen kein Denkmal dar. Es liegt jedoch im Geltungsbereich der Satzung zum Schutz des Denkmalbereichs Berlin-Potsdamer Kulturlandschaft vom 30. Oktober 1996. Denkmalbereiche sind gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 BbgDSchG als Mehrheiten baulicher oder technischer Anlagen Denkmale im Sinne von § 2 Abs. 1 BbgDSchG. Durch das geplante Vorhaben der Kl. wird das Denkmal in Form des Denkmalbereichs in seinem Erscheinungsbild verändert. Zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung des Denkmalbereichs war der "B." bereits abgerissen. Die Errichtung eines so großen Gebäudes führt jedenfalls zu einer Veränderung des Erscheinungsbildes, sodass die Maßnahme nach § 9 Abs. 1 Nr. 2 BbgDSchG einer Erlaubnis bedarf. Durch die Errichtung eines Gebäudes wird zudem die Umgebung von Denkmalen - (...) verändert, so dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 4 BbgDSchG die Erlaubnispflicht begründet.

Die Kl. hat aber entgegen der Auffassung des Bekl. und der Beigeladenen einen Anspruch auf die Erteilung der begehrten Erlaubnis. Nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgDSchG ist eine Erlaubnis zu erteilen, soweit den Belangen des Denkmalschutzes entgegenstehende öffentliche oder private Interessen Oberwiegen und sie nicht auf andere Weise oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand berücksichtigt werden können.

Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis sind vorliegend gegeben. Die privaten Interessen der Kl. an einer sinnvollen wirtschaftlichen Nutzung des Grundstücks überwiegen die Belange des Denkmalschutzes am Erhalt der Sichtbeziehungen vom Park Babelsberg auf die zwei Schweizerhäuser.

Nach ständiger Rechtsprechung der Kammer (vgl. Urteil vom 20. März 2005 - 4 K 485/01 -) beschreibt die Neufassung des § 9 Abs. 2 BbgDSchG die Voraussetzungen, unter denen eine Erlaubnis erteilt werden kann, in ähnlicher Art und Weise, wie sie die bis zum 24. Mai 2004 geltende Vorgängervorschrift des § 15 Abs. 1 Satz 2 DSchG in ihrer Auslegung durch Rechtsprechung und Literatur umschrieben hatte. Gründe des Denkmalschutzes standen einem Vorhaben dann entgegen, wenn das Schutzobjekt durch die Maßnahme eine mehr als nur geringfügige Beeinträchtigung erfuhr, wobei fallbezogen die privaten Interessen, die für die erlaubnispflichtige Maßnahme stritten, mit den Belangen des Denkmalschutzes abzuwägen waten. Diese dem Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 2 DSchG nicht ohne weiteres zu entnehmende Interessenabwägung ergab sich aus dem mit der Eigentumsgarantie nach Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG - verbundenen Anspruch, unzumutbare Belastungen des Eigentümers denkmalsgeschützter Objekte abzuwenden. Da die Eigentümerbelange bei der Unterschutzstellung von Denkmälern nach § 8 ff. DSchG nicht berücksichtigungsfähig waren (vgl. OVG Münster, Urteil vom 4. Dezember 1991 - 7 A 1113/90 -, NVwZ 1992, 1218; Urteil vom 23. April 1992 - 7 A 936/90 - NVwZ-RR 1993, 230 f. zur entsprechenden Vorschrift des § 3 Abs. 1 DSchG NW; VG Potsdam, Urteil vom 15. November 1995 - 2 K 1369/94 -), war auf der zweiten Stufe der denkmalrechtlichen Erlaubnispflicht eine Abwägung der Denkmalschutzbelange mit den privaten Interessen vorzunehmen, wobei der Behörde im Hinblick auf den ermessensbindenden und das Eigentumsrecht ausgestaltenden Charakter des § 15 Abs. 1 Satz 1 DSchG kein eigenes Ermessen bei der Bewertung zukam (vgl. HessVGH, Urteil vom 16. März 1995 - 4 UE 3505/88 -, DVBl. 1995, 757, 759 zur gleichlautenden Vorschrift des § 16 Abs. 3 Satz 1 HessDSchG; OVG Münster, Urteil vom 4. Dezember 1991 aaO. für die gleichlautende Vorschrift des § 9 Abs. 2 DSchG NW; VG Potsdam, Urteil vom 21. Januar 1998 - 2 K 1974/95 -; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7191 -; von Mutius/Friedrich, LKV 1992, 247, 252). Daran hat sich durch das neue Denkmalschutzrecht nichts geändert, weil § 9 Abs. 2 Nr. 2 BbgDSchG ebendies um Prüfprogramm erhebt.

Vorliegend überwiegen die privaten Interessen der Kl. die Belange des Denkmalschutzes. Die Erhaltung des derzeitigen unbebauten Zustands des Grundstücks ist der Kl. zur Überzeugung der Kammer nicht zuzumuten.

Gründe des Denkmalschutzes stehen einem Vorhaben dann entgegen, wenn das Schutzobjekt durch die Maßnahme eine mehr als geringfügige Beeinträchtigung erfährt. Nicht jedes denkmalpflegerische Interesse, sondern nur der Schutz eines Denkmals - und d.h. im Zweifel die vorhandene erhaltenswerte Substanz - vermag die Versagung einer Erlaubnis zu rechtfertigen (vgl. OVG Frankfurt/Oder, Urteil vom 20. November 2002 - 3 A 248/99 -, LKV 2003, 413 m. w. N.). Bei dem gesetzlichen Merkmal "Belange des Denkmalschutzes" handelt es sich um einen der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegenden Rechtsbegriff, der sich einer für jeden Einzelfall geltenden Maßstabfestsetzung weitgehend entzieht. Vorzunehmen ist vielmehr eine von der Qualität des jeweils zu schützenden Denkmals abhängige Einzelfallprüfung, ob und inwieweit die Schutzziele und -zwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die in Rede stehende Maßnahme konkret betroffen sind. Die im Einzelfall erheblichen Umstände sind zu ermitteln und sodann im Wege der Abwägung zwischen den Belangen des Denkmalschutzes und den in der Regel privaten Interessen, die für die erlaubnispflichtige Maßnahme streiten, zu gewichten. Hierbei wird sich ein schutzwürdiges privates Interesse gegenüber den Belangen der Denkmalpflege um so eher durchsetzen, je geringfügiger die mit dem Vorhaben notwendig einhergehende Beeinträchtigung des Denkmals ist, während eine Maßnahme, die den Denkmalwert wesentlich mindern oder gar aufheben würde, allenfalls in Ausnahmefällen aus zwingenden Gründen zugelassen werden kann, nachdem zuvor untersucht worden ist, ob nicht den privaten Belangen auch im Wege der Übernahme des Denkmals durch die Gemeinde oder durch eine angemessene Entschädigung auf Grundlage des Denkmalschutzgesetzes hinreichend Rechnung getragen werden kann (vgl. zu parallelen Vorschriften in NRW: OVG Münster, Urteil vom 17, August 2001 - 1 A 4207/00 -, BRS 64 Nr. 206).

Im Rahmen der einzustellenden privaten Belange ist zu prüfen, inwieweit es dem Eigentümer zugemutet werden kann, das Denkmal zu erhalten bzw. den vorhandenen Zustand nicht zu verändern. Dabei ist von den Maßstäben des § 7 BbgDSchG (vormals: § 12 DSchG) auszugehen, welche zugleich die entschädigungslos hinzunehmende Sozialbindung des Eigentums in Abgrenzung zur entschädigungspflichtigen Enteignung konkretisieren (vgl. BGH, Urteil vom 6. August 1978 - III ZR 161/76 -, DÖV 1979, 574; VGH Mannheim, Urteil vom 10. Mai 1988 - 1 S 1949/87 -, DVBl. 1988, 1219, 1222).

Die Erhaltungspflicht findet danach ihre Grenze dort, wo der Eigentümer sein Eigentum nicht mehr sinnvoll nutzen kann, sei es, dass das Denkmal nur noch "Denkmal" ist und keiner Nutzung mehr zugeführt werden kann (vgl. BGH, Urteil vom 6. August 1978, aaO.; VGH Mannheim, Urteil vom 10. Mai 1988, aaO., 1223, m. w. N.). sei es, dass der Eigentümer die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung nicht durch die Erträge oder den Gebrauchswert des Denkmals aufwiegen kann (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 10. Mai 1988, aaO., S.1223).

Von diesen Grundsätzen ausgehend ist Folgendes festzustellen:

Die Beeinträchtigung der denkmalrechtlichen Belange durch die geplante Bebauung des klägerischen Grundstücks ist zur Überzeugung der Kammer als eher gering einzuschätzen. Zwar heißt es in der Denkmalbereichssatzung Berlin-Potsdamer Kulturlandschaft zur Begründung der Unterschutzstellung von Klein-Glienicke:

"Das Dorf Klein-Glienicke besitzt sehr großen Zeugniswert für die historische und städtebauliche Entwicklung in diesem Bereich der Schlösserlandschaft. Es wurde erstmals 1375 als ,Parva Glinik' (slawisch ,Lehmort') im Landbuch Kaiser Karls IV. erwähnt. Nach dem Dreißigjährigen Krieg erwarb Kurfürst Friedrich Wilhelm von Brandenburg das Gut ,Glienicke' und ließ das Gutshaus 1682 von seinem Baumeister Dieussart zu einem barocken Jagdschloss umbauen. Bereits seit 1660 existierte eine hölzerne Brücke über die Havel, die die Insel Potsdam mit dem Ort Glienicke verband. Friedrich Wilhelm I. ließ im 18. Jahrhundert das Jagdschloss Glienicke zu einem Lazarett für sein Garderegiment umfunktionieren und der zum Schloss gehörende Garten wurde verpachtet Unter Friedrich dem Großen wurden in Klein-Glienicke Kolonisten angesiedelt. Nach verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Zwischennutzungen wollte Prinz Carl von Preußen, ein Bruder Friedrich Wilhelm IV., das Schloss und seine Umgebung für eigene Zwecke nutzen. Der prinzliche Besitz erstreckte sich über den gesamten Klein-Glienicker Schloss- und Parkbereich, denn bereits 1824 hatte der Prinz Gebiete nördlich der Berlin-Potsdamer Chaussee und den Böttcherberg erworben (unter Berliner Verwaltung). Die landschaftliche Gestaltung dieses Areals geht auf Lenné zurück. In der Zeit von 1863 bis 1867 ließ Carl im Ort Klein-Glienicke zehn Wohnhäuser im Schweizerstil erbauen. Sie dienten zusammen mit der alten Dorfbebauung als Staffage in einem großen Landschaftsgarten, der den Hintergrund Rh den Schlossbereich darstellte."

Auch sind im sachlichen Geltungsbereich der Satzung u. a. die historischen Parkgrundrisse, die das äußere Erscheinungsbild tragende und den Denkmalwert charakterisierende Substanz der Parkanlagen und sonstigen Bereiche, die durch planmäßige Verteilung der Gebäude und Anlagen entwickelte räumliche Struktur sowie die Silhouetten und aufeinander wirkende optischen Bezüge in den ausgewählten Teilbereichen. Ferner führt die Beigeladene als sachverständige Stelle aus, seien insbesondere die Sichtbeziehungen zwischen Park Babelsberg und den zwei noch erhaltenen Schweizerhäuser von besonderem denkmalschützerischen Wert. Die Bilder, die sich dem Betrachter in der Bewegung auf den Wegen im Park Babelsberg öffneten, seien vom Gartenkünstler wie einem Landschaftsmaler geschaffen worden. In einer unendlich scheinenden Mannigfaltigkeit im Zusammenspiel von Bäumen, Baumgruppen, Rasen, Wasser usw. öffneten und schlössen sich Bilder, so dass ein wechselvolles Bild entstehe, das den Betrachter immer wieder überrasche. Bei Bau des geplanten Gebäudes würde es zu einer Abriegelung kommen, die die einst künstlerisch geschaffene Verbindung zwischen Park Babelsberg und dem Schweizerkunstdorf Klein-Glienicke ginge unwiederbringlich verloren.

Diesen sachverständigen Ausführungen der Denkmalschutzbehörde (§ 16 BbgDSchG) tritt die Kammer nicht bei. Zwar teilt die Kammer die Auffassung, dass Sichtbeziehungen grundsätzlich denkmalrechtlich schützenswert sein und einer Bebauung entgegenstehen können.

Jedoch sind vorliegend die schützenswerten Sichtbeziehungen als Teil des Weltkulturerbes bereits im Wesentlichen zerstört und können von einer angemessenen Bebauung auf dem klägerischen Grundstück nicht weiter beeinträchtigt werden. Dass die schützenswerten Sichtbeziehungen vom Babelsberger Park zum "Alpendorf Klein-Glienicke" bereits fast vollständig und unwiderruflich zerstört sind, ist aus den von dem Bekl. eingereichten Fotos und Lageplänen vom jetzigen Zustand des Gebietes sowie den anlässlich des Ortstermins gefertigten Fotos zu entnehmen. Rechts und links von dem klägerischen Grundstück besteht eine dichte Bebauung, die jüngeren Datums als der Lennésche Landschaftsgarten ist und Sichtbeziehungen nicht zulassen. Das Grundstück befindet sich auch nicht in einer exponierten Lage, da die noch vorhandenen zwei Schweizerhäuser seitlich versetzt stehen. Vom gegenüberliegenden Babelsberger Park aus gesehen erscheint es als untergeordnete "Baulücke" (zu diesem Kriterium vgl. OVG Berlin-Brandenburg Urteil vom 19. Dezember 2006 - 2 A 21/05 -, LKV 2007, 468, 470). Selbst wenn die Sichtbehinderungen aufgrund der Bäume und Sträucher beseitigt würden, sind die Schweizerhäuser nur teilweise und an wenigen Stellen erkennbar. Die Sichtbeziehungen auf das durch die Schweizerhäuser geprägte Alpendorf sind durch die vorhandene Bebauung bereits im Wesentlichen zerstört Der von Leime entworfene Landschaftsgarten erschließt sich auch einem interessierten Betrachter nicht mehr. Belange des Denkmalschutzes werden daher nach Auffassung der Kammer allenfalls marginal beeinträchtigt In Anbetracht der dargestellten Wertigkeit der hier bei Bebauung in Wegfall geratenden Sichtbeziehungen im Gesamtkontext des Denkmalbereiches Berlin-Potsdamer Kulturlandschaft, kann den denkmalschutzrechtlichen Belangen durch die in § 9 Abs. 3 BbgDSchG verankerte Dokumentationspflicht Rechnung getragen werden.

Unter Berücksichtigung der hier als gering zu bewertenden denkmalschutzrechtlichen Wertigkeit überwiegt das private Interesse der Kl. an einer Schließung der "Baulücke" die Belange des Denkmalschutzes. Eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Grundstücks ist, wie die Kl. unter Überreichung einer Wirtschaftlichkeitsberechnung vorgetragen bat, ohne Bebauung nicht möglich. Die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung des Grundstücks im unbebauten Zustand werden nicht durch die Erträge aufgewogen. (...)