Bauvoranfrage

Bauvoranfrage; Bodenrente; Entschädigungsanspruch; enteignungsgleicher Eingriff

Die rechtswidrige Ablehnung einer Bauvoranfrage des Grundstückseigentümers kann zu dessen Lasten einen enteignungsgleichen Eingriff darstellen und einen auf die "Bodenrente" gerichteten Entschädigungsanspruch begründen.

Der Kl. macht aus abgetretenem und aus eigenem Recht gegen die beklagte Stadt Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche wegen der Ablehnung von Bauvoranfragen geltend. Die Bauvoranfragen betrafen zwei zusammenhängende, insgesamt 9.521 m2 große Parzellen in M.-L., die ursprünglich im Eigentum der Frau H. F. gestanden hatten. Das Gelände liegt nicht im Bereich eines Bebauungsplanes. Im Flächennutzungsplan der Stadt M. vom 5. Oktober 1976 ist es als Grünfläche ausgewiesen. Es ist mit der Ruine einer im Krieg zerstörten Villa und einem zu Wohnzwecken umgestalteten Nebengebäude bebaut und ansonsten dicht mit Bäumen und Sträuchern bewachsen. Die den Grundbesitz eingrenzenden Straßen sind im weiteren Verlauf mit Wohnhäusern bebaut.

Mit Schreiben vom 3. Dezember 1983 stellte die Eigentümerin beim Bauamt der beklagten Stadt eine Bauvoranfrage, die die Errichtung einer Reihenhauszeile und dreier Doppelhäuser auf dem Gelände vorsah. Die Bekl. erließ am 23. Dezember 1983 eine Rechtsverordnung zur einstweiligen Sicherstellung von Bäumen und Sträuchern auf dem Gelände, in der unter anderem die "Beseitigung des einstweilig sichergestellten Landschaftsbestandteiles" sowie alle Handlungen verboten wurden, die zu einer Zerstörung, Beschädigung oder nachhaltigen Störung des geschützten Landschaftsbestandteiles führen konnten. Unter Bezugnahme auf diese Verordnung lehnte die Bekl. die Bauvoranfrage mit Bescheid vom 3. Februar 1984 ab. Der Widerspruch der Eigentümerin wurde durch Bescheid des Stadtrechtsausschusses vom 24. Oktober 1984 zurückgewiesen. Die hiergegen vom Erben und Rechtsnachfolger der am 26. Oktober 1984 verstorbenen Eigentümerin erhobene verwaltungsgerichtliche Klage wurde am 6. Februar 1992 - nach Abschluß eines im folgenden noch zu erörternden weiteren verwaltungsgerichtlichen Verfahrens - zurückgenommen.

Im Herbst 1985 vereinbarte der Erbe als nunmehriger Eigentümer des Geländes mit dem Kl., einem Architekten, daß dieser die Grundstücke "baureif" machen sollte. Mit Schreiben vom 28. Oktober 1985 reichte der Kl. im eigenen Namen bei der Bekl. Bauvoranfragen ein, die unter anderem die Errichtung eines Mehrfamilienhauses an der Stelle der Bauruine sowie von drei Einfamilienhäusern betrafen. Mit Bescheid vom 6. Januar 1986 lehnte die Bekl. auch diese Bauvoranfragen unter Hinweis auf die einstweilige Sicherstellung des Grundstücks ab. Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kl. Klage zum Verwaltungsgericht. Am 31. Oktober 1986 trat eine das hier in Rede stehende Gelände mit Ausnahme der vorhandenen Gebäude (Ruine und Nebengebäude) umfassende Rechtsverordnung in Kraft, durch die es zum geschützten Landschaftsbestandteil erklärt wurde und Maßnahmen, die diesen Schutzzweck gefährdeten, verboten wurden, unter anderem das Errichten, Erweitern, der Abbruch oder die Beseitigung baulicher Anlagen, soweit sie nicht von der Rechtsverordnung unberührt blieben.

Das Verwaltungsgericht hob durch Urteil vom 16. Januar 1987 die Ablehnungsbescheide der Bekl. vom 6. Januar 1986 und den Widerspruchsbescheid auf und verpflichtete die Bekl., die Bauvoranfragen des Kl. vom 28. Oktober 1985 positiv zu bescheiden. Die Berufung der Bekl. wurde durch rechtskräftiges Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15. Juli 1988 zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht und das Ober-verwaltungsgericht stellten übereinstimmend fest, daß die vom Kl. geplanten Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 BauGB/BBauG) errichtet werden sollten und daß die Verordnung vom 31. Oktober 1986 die Bebaubarkeit nicht völlig hätte beseitigen dürfen.

Der Kl. nimmt nunmehr die Bekl. auf Ersatz des durch die mehrjährige Verweigerung der baulichen Nutzung der Grundstücke verursachten Schadens in Anspruch, und zwar für die Zeit vom 1. März 1984 bis zum 31. Dezember 1985, hilfsweise vom 1. Januar 1986 bis zum 1. Juli 1986. Der Grundstückseigentümer hat dem Kl. seine Ansprüche, auch als Rechtsnachfolger der verstorbenen Voreigentümerin, abgetreten.

Die Revision der Kl. führte zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht.

I. Die Begründung, mit der die Vorinstanzen dem Kl. (abgetretene) Ansprüche wegen des Bescheides vom 3. Februar 1984 versagt haben, ist nicht tragfähig.

1. (...)

2. In Betracht kommt ein Anspruch aus dem allgemeinen Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs.

a) Zwar hat der Senat mit Beschluß vom 11. Juli 1991 (III ZR 174/90 = BGHR GG vor Art. 1/enteignungsgleicher Eingriff Bausperre 3) entschieden, daß im Geltungsbereich des nordrhein westfälischen Ordnungsbehördengesetzes ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff wegen einer sogenannten faktischen Bausperre dann ausscheide, wenn die Bauaufsichtsbehörde die beabsichtigte Bebauung nicht (nur) tatsächlich verhindere, sondern durch formellen Bescheid den beantragten Vorbescheid versage. Bei dieser Sachlage komme eine Haftung nur aus dem Gesichtspunkt der ordnungsbehördlichen Spezialvorschriften (dort § 41 OBG NW a. F.) und wegen Amtshaftung (§ 839 BGB/Art. 34 GG) in Betracht. Dieser Grundsatz paßt indes nicht auf den vorliegenden Fall, da es, wie zuvor dargelegt, im rheinland-pfälzischen Landesrecht an einer vorrangigen spezialgesetzlichen Haftungsnorm fehlt. Deshalb steht hier einem Rückgriff auf das allgemeine Haftungsinstitut des enteignungsgleichen Eingriffs nichts im Wege.

b) Ein Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff setzt voraus, daß rechtswidrig in eine durch Art 14 GG geschützte Rechtsposition von hoher Hand unmittelbar eingegriffen wird, die hoheitliche Maßnahme also mittelbar eine Beeinträchtigung des Eigentums herbeiführt, und dem Berechtigten dadurch ein besonderes, anderen nicht zugemutetes Opfer für die Allgemeinheit auferlegt wird (st. Rspr.; vgl. zuletzt Senatsurteil BGHZ 117, 240, 252 m. w. N). Die rechtswidrige Ablehnung eines Bauvorbescheids ist als enteignungsgleicher Eingriff zu werten. Wird ein Vorbescheid, auf dessen Erteilung der Eigentümer Anspruch hat, rechtswidrig versagt, so wird dadurch in die durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Baufreiheit, die aus dem Grundeigentum abzuleiten ist, eingegriffen (Boujong, WiVerw 2/91, 59, 105). Diese faktische Sperrwirkung eines ablehnenden Bauvorbescheides würde auch durch die theoretische Möglichkeit nicht beseitigt werden können, daß der Grundeigentümer gleichwohl eine Baugenehmigung hätte beantragen können, die dann erneut hätte geprüft werden müssen (vgl. BVerwGE 48, 271; Badura in Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. § 41 Rn. 49 und Fn. 99).

(...)

d) Der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff gewährt lediglich eine "angemessene Entschädigung". Der mit der Klage geltend gemachte abgetretene Anspruch aus ursprünglichem Recht der Voreigentümerin richtet sich also auf eine Entschädigung für den "Substanzverlust", den sie dadurch erlitten hatte, daß sie in der baulichen Ausnutzung ihres Grundstücks zeitweise behindert worden ist. Dabei ist regelmäßig auf die "Bodenrente" abzustellen. Für deren Bemessung bietet sich der Betrag an, den ein Bauwilliger für die Erlaubnis zeitlicher baulicher Nutzung gezahlt haben würde (Miet-, Pacht- oder Erbbauzins); sie wird sich weitgehend mit einer angemessenen Verzinsung des bei endgültiger Teilenteignung für die entzogene Substanz geschuldeten Kapitals decken (Senatsurteil vom 11. Juni 1992 - III ZR 210/90 - BGHR GG vor Art. 1/enteignungsgleicher Eingriff Bausperre 6 m. w. N.).

e) Voraussetzung für den Entschädigungsanspruch ist jedoch, daß der Eigentümer während der Sperre die konkrete Absicht und die konkrete Möglichkeit gehabt hat, das gesperrte Grundstück selbst zu bebauen oder zu Bebauungszwecken zu veräußern, und daß die Sperre das Bauvorhaben oder eine sonstige Nutzung des Grundstücks verhindert oder verzögert hat (Senatsurteil vom 11. Juni 1992, aaO.). Dies bedeutet unter anderem, daß dem Bauvorhaben keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Hindernisse entgegengestanden haben durften, die nicht Gegenstand der Prüfung im Vorbescheidsverfahren waren (Boujoung aaO.). Vor allem aber bedarf es der durch den Abschluß des späteren verwaltungsgerichtlichen Verfahrens noch nicht abschließend präjudizierten Entscheidung darüber, ob der ursprüngliche Bescheid vom 3. Februar 1984 tatsächlich rechtswidrig gewesen ist. Wird all dies festgestellt, so ließe sich die Passivlegitimation der beklagten Stadt für einen etwaigen Entschädigungsanspruch nicht verneinen. Dafür ist es unerheblich, ob die Stadt in ihrer Eigenschaft als Bauaufsichtsbehörde mit der Versagung des Bauvorbescheides Aufgaben des Landes wahrgenommen hat. Entscheidend ist, daß diese Versagung (zumindest auch) im städteplanerischen Interesse der Bekl. selbst erfolgt ist. Denn die Rechtsverordnung der Bekl. vom 23. Dezember 1983 zur einstweiligen Sicherstellung von Bäumen und Sträuchern auf dem hier in Rede stehenden Gelände, die die Grundlage für jenen Versagungsbescheid bildete, stellt in § 2 Abs. 2 ausdrücklich darauf ab, daß durch den Erhalt der Bäume und Sträucher wesentlich zur Belebung und Gliederung des Orts- und Landschaftsbildes beigetragen werde. Deshalb läßt sich eine "Begünstigung" der Bekl. im enteignungsrechtlichen Sinne hier nicht verneinen (vgl. dazu Senatsurteil BGHZ 65, 182, 189). (...)

Ein Eigentümer wollte sein Grundstück mit einer Reihenhauszeile bebauen und stellte eine Bauvoranfrage, woraufhin flugs die Stadt eine Rechtsverordnung zur Sicherstellung von Bäumen und Sträuchern erließ und die Bauvoranfrage ablehnte.

Die Bebauung unterblieb zunächst; ein Verwaltungsprozeß wurde nicht weiter betrieben. Eine erneute Bauvoranfrage eines an dem Grundstück interessierten Architekten wurde ebenso abgelehnt; die Stadt erließ eine erneute Rechtsverordnung, wonach jegliche Bebauung ausgeschlossen sein sollte.

VG und OVG hielten dies für rechtswidrig, dem Eigentümer gestand der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 10. März 1994 Entschädigung zu. Die Ablehnung einer Bauvoranfrage kann ein enteignungsgleicher Eingriff sein mit der Folge, daß der Bauwillige einen Anspruch auf Schadensersatz hat. Die Behörden werden Bauvoranfragen in Zukunft noch gründlicher und damit länger prüfen.