Baurecht

Baurecht; übergeleiteter Baunutzungsplan; Auslegung in Anlehnung an Festsetzungsprinzipien des Bauzonenplans; Kerngebietsausweisung am Kurfürstendamm in einer Tiefe von 40 m; Änderung der Nutzung eines bestehenden Gebäudes auf einem überwiegend im Wohngebiet liegenden Grundstück in ein Bürogebäude, Befreiung; Unvereinbarkeit mit den Grundzügen der Planung.

1. Zur Auslegung übergeleiteter Bebauungspläne.

2. Die im Baunutzungsplan für Berlin 1958/60 zu beiden Seiten des Kurfürstendamms ausgewiesenen Kerngebietsstreifen haben eine Tiefe von 40 m hinter den förmlich festgestellten Bau- und Straßenfluchtlinien. Dieses Maß ergibt sich aus dem in den Baunutzungsplan übernommenen Prinzip des Bauzonenplans der Bauordnung für Berlin 1929, parallel zu bestimmten übergeordneten Straßenzügen im Innenstadtbereich 40 m tiefe Gebietsstreifen zur Abgrenzung von daran anschließenden Gebietsausweisungen anderer Schutzwürdigkeit festzusetzen.

3. Mit den Grundzügen der geltenden Gebietsausweisungen im Bereich des Kurfürstendamms, insbesondere mit dem planerischen Ziel, einer Verödung der City entgegenzuwirken, ist es grundsätzlich unvereinbar, mit Hilfe einer Befreiung die Kerngebietsnutzung entlang des Kurfürstendamms in das anschließende Wohngebiet auszudehnen.

Die Kl. begehren die Erteilung der Genehmigung zur Nutzungsänderung eines Gebäudes.

Sie sind Eigentümer des Grundstücks ... in Berlin-Wilmersdorf. Dieses grenzt an das Eckgrundstück Kurfürstendamm ... Es liegt im Geltungsbereich der Festsetzungen des übergeleiteten Baunutzungsplans 1958/60 in Verbindung mit den städtebaulichen Vorschriften der Bauordnung für Berlin 1958 und förmlich festgestellten Bau- und Straßenfluchtlinien. Der Baunutzungsplan sieht dort beiderseits des Kurfürstendamms einen als Kerngebiet ausgewiesenen Streifen und dahinter anschließend ein allgemeines Wohngebiet vor, wobei die Grenze zwischen diesen beiden Gebietsarten das Grundstück der Kl. durchschneidet. Die östliche Seite der ...straße ist als Mischgebiet ausgewiesen. Der Flächennutzungsplan 1998 stellt in diesem Bereich entlang des Kurfürstendamms einen Gebietsstreifen als gemischte Baufläche M2 mit Einzelhandelskonzentration und südlich anschließend eine Wohnbaufläche dar.

Das Grundstück ist mit einem in den 60er Jahren errichteten siebenge-schossigen Gebäude in geschlossener Bauweise bebaut, das zunächst für einen Hotelbetrieb genehmigt war; 1974 wurde eine Nutzungsänderung als privates Kranken- und Seniorenwohnheim genehmigt; seit Juni 1992 ist auch diese Nutzung beendet und das Gebäude steht leer.

Im Mai 1991 beantragten die Kl. die Genehmigung für die Änderung der Nutzung des Gebäudes in ein Bürogebäude. Den ursprünglich ebenfalls gestellten Genehmigungsantrag auf Erweiterung des vorhandenen Gebäudes auf dem rückwärtigen Grundstücksteil haben sie später zurückgenommen. Mit Bescheid vom 23. März 1992, bestätigt durch den Widerspruchsbescheid vom 9. März 1994, versagte der Bekl. die Erteilung einer Baugenehmigung und die erforderliche Befreiung. Zur Begründung führte er aus, eine Zulassung der beantragten Nutzungsänderung des Gebäudes auf dem Grundstück, das nur zu einem geringen Teil seiner Fläche innerhalb des 40 m tiefen Kerngebietsstreifens entlang des Kurfürstendamms liege und zum größten Teil im allgemeinen Wohngebiet, wäre mit den grundsätzlichen Zielen der planerischen Festsetzung unvereinbar. (...)

Die Versagung der Genehmigung und der Befreiung für die begehrte Nutzungsänderung ist rechtmäßig.

Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des nach § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG übergeleiteten Baunutzungsplans vom 28. Dezember 1960 (ABl. 1961, S. 642) in Verbindung mit den städtebaulichen Vorschriften der Bauordnung für Berlin in der Fassung vom 21. November 1958 (BO 58, GVBl. S. 1087/1104) sowie den förmlich festgestellten Bau- und Straßenfluchtlinien (vgl. die Rechtsprechungsnachweise bei Dageförde in: Wilke/Dageförde/Knuth/Meyer, BauO Bln, 5. Aufl. 1999, Anh. zum übergeleiteten Berliner Planungsrecht, Rdn. 1). Die Baugebietsgrenze verläuft in diesem Bereich in einem Abstand von 40 m parallel zur förmlich festgestellten Baufluchtlinie - der Straßenbegrenzungslinie - des Kurfürstendamms und durchschneidet das 1.400 m2 große Grundstück ...straße in seinem nördlichen Teil, der dadurch mit einer Fläche von 350 m2 im Kerngebiet liegt, während die größere, 1.140 m2 umfassende Teilfläche im Geltungsbereich des allgemeinen Wohngebiets liegt, in dem gemäß § 7 Nr. 8 BO 58 die reine Büronutzung eines Gebäudes nicht zulässig ist (1.). Die Voraussetzungen einer Befreiung, die danach für die Zulassung der beantragten Nutzungsänderung des bestehenden Hauses in ein Bürogebäude erforderlich wäre, sind nicht erfüllt (2.).

1. Die graphische Darstellung des Gebiet von (West-) Berlin im Baunutzungsplan als solche läßt allerdings eine exakte Ermittlung der Grenzen der Kerngebietsausweisung nicht zu. Der zeichnerischen Darstellung läßt sich nur entnehmen, daß die Baugrenze zwischen Kerngebiet und allgemeinem Wohngebiet zu beiden Seiten des Kurfürstendamms in einem parallelen Abstand zu den förmlich festgestellten Baufluchtlinien des Kurfürstendamms verläuft. Dagegen läßt sich hieraus nicht anhand von Messungen zuverlässig ermitteln, daß der Abstand genau 40 m zu den förmlich festgestellten Fluchtlinien des Kurfürstendamms beträgt. Erhebliche Meßungenauigkeiten ergeben sich hierbei bereits aus dem relativ kleinen Maßstab der verbindlichen Planzeichnung von 1 : 25.000, bei dem schon eine unterschiedliche Strichstärke zu Differenzen führen kann. Überdies steht einer Ermittlung präziser Meßwerte entgegen, daß die Straßen in dem Plan nicht streng maßstäblich eingetragen sind, sondern in einer der verkehrlichen Bedeutung entsprechenden generalisierenden Breite. Gleiches gilt für die Breite des am Kurfürstendamm eingezeichneten Kerngebietsstreifens, ebenso wie für die entlang anderer übergeordneter Straßenzüge verzeichneten Mischgebietsstreifen. (...)

Das Fehlen einer - etwa den Anforderungen des § 1 Abs. 1 der geltenden Planzeichenverordnung genügenden - maßstabgetreuen, die eindeutige Feststellung der Baugebietsgrenzen ermöglichenden Karte als Planunterlage hat jedoch nicht zur Folge, daß die planerischen Festsetzungen des Baunutzungsplans in dem hier in Frage stehenden, von der unpräzisen Darstellung erfaßten Bereich mangels der erforderlichen Bestimmtheit der Grenzen der unterschiedlichen Gebietsfestsetzungen (vgl. § 9 Abs. 7 BauGB und Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 9 Rdn. 6) nichtig ist. Vielmehr kann die Reichweite der Kerngebietsausweisung anhand einer die Entstehungsgeschichte des Baunutzungsplans einbeziehenden Auslegung der übergeleiteten planerischen Festsetzungen exakt mit einer Tiefe von 40 m hinter der Baufluchtlinie des Kurfürstendamms bestimmt werden. (wird ausgeführt)

Die Tiefe der Kerngebietsausweisung von 40 m beiderseits des Kurfürstendamms läßt sich allerdings für den hier in Frage stehenden Bereich nicht unmittelbar dem früheren Bauzonenplan entnehmen. Das Gebiet um den Kurfürstendamm ist gemäß IX C Nr. 1 der Anlage zur BauO Bln 1929 für den Bezirk Wilmersdorf teilweise als geschütztes Gebiet nach § 8 Ziff. 25 Abs. 3 BauO Bln 1929 ausgewiesen. Das Gebiet um den Halensee einschließlich des Bereichs Kurfürstendamm/Ecke ...straße ist davon jedoch ausgenommen. Insbesondere ist ein 40 m breiter Gebietsstreifen zu beiden Seiten des Kurfürstendamms darin nicht ausgewiesen.

Das pauschale Maß einer Breite von 40 m für die Umschreibung und Abgrenzung bestimmter Gebietsfestsetzungen läßt sich jedoch auch für diesen Bereich aus einer im Bauzonenplan von 1929 generell verwirklichten und in gleicher Weise vom Plangeber des Baunutzungsplans seinen entsprechenden Festsetzungen zugrunde gelegten spezifischen Festsetzungsmodalität herleiten. Dieses spezifische Planungsprinzip besteht darin, bestimmte Straßen von übergeordneter Bedeutung von der sie umgebenden Gebietsausweisung auszunehmen und bis zu einer Tiefe von 40 m hinter den Baufluchtlinien gesondert festzusetzen. Diese Festsetzungsmodalität hat auch der Plangeber des Baunutzungsplans vielfach direkt aus dem Bauzonenplan übernommen und auch bei bestimmten Straßen in Bereichen der Stadt angewandt, in denen gegenüber der bisherigen Gebietsausweisung Änderungen vorgenommen worden sind. Grundsätzlich bilden Straßenzüge die Grenzen der festgelegten Baugebiete sowohl in dem Bauzonenplan wie im Baunutzungsplan. Davon wurden im Bauzonenplan bestimmte Straßen ausgenommen, indem ein 40 m tiefer Streifen zu den beiderseitigen Baufluchtlinien oder nur ein 40-m-Abstand auf einer Seite festgelegt wurde, für den das Baugebiet nicht gelten sollte. Umgekehrt wurden bestimmte Gebiete derart festgesetzt, daß diese Ausweisung gerade auch an einer bestimmten Straße in 40 m Tiefe zu ihrer Baufluchtlinie verlaufen sollte. Diese Modalität der Festsetzung eines pauschal 40 m breiten Streifens entlang von Straßen galt - jedenfalls hinsichtlich der Ausweisung unterschiedlich schutzwürdiger Baugebiete - ausnahmslos im Innenstadtbereich in den Bezirken Mitte, Tiergarten, Wedding, Prenzlauer Berg, Friedrichshain, Kreuzberg, Charlottenburg, Spandau, Wilmersdorf und Schöneberg. In den übrigen Bezirken finden sich zwar auch Straßen, für die eine Tiefe von 50 m ab Baufluchtlinie entscheidend für die Gebietszugehörigkeit war. Dabei handelte es sich jedoch eher um Randgebiete der Stadt, wie etwa in Steglitz der Bereich Südende und die Grenze zu Teltow, in Tempelhof die Bereiche Marienfelde und Lichtenrade, in Neukölln die Bereiche Buckow und Johannisthal, in Treptow der Bereich Adlergestell und das Gebiet am Teltow-Zweigkanal, in Köpenick die Bereiche Hirschgarten, Friedrichshagen, Grünau, Bahnhof Köpenick, Rahnsdorf, Wilhelmshagen, in Lichtenberg die Bereiche Hohenschönhausen, Wuhlheide, Kaulsdorf, Mahlsdorf, in Weißensee der Bereich Malchow, in Pankow die Bereiche Buchholz, Rosenthal, Blankenburg, Karow und in Reinickendorf die Bereiche Hermsdorf, Frohnau, Wittenau, Wilhelmsruhe, Lübars, oder um Ausfallstraßen, wie etwa in Zehlendorf die Berliner Straße.

Hieraus kann ein den Bauzonenplan der BauO Bln 1929 und dementsprechend auch den daran orientierten Baunutzungsplan beherrschendes spezifisches Planungsprinzip hergeleitet werden, nach dem entlang bestimmter innerstädtischer Straßenzüge, die durch eine Konzentration von Handel und Gewerbe oder ein hohes Verkehrsaufkommen gekennzeichnet waren, ein 40 m breiter Gebietsstreifen - gleichsam als Standardmaß - festgesetzt worden ist, der in diesem Umfang generell als ausreichend angesehen wurde, um den erforderlichen Abstand zu den angrenzenden Baugebieten mit anderer Schutzwürdigkeit herzustellen.

(...)

2. Die Voraussetzungen für eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB von der demnach für den weitaus überwiegenden Teil des Grundstücks der Kl. geltenden Wohngebietsausweisung für die Änderung der Nutzung des Hauses in ein dort nicht zulässiges reines Bürogebäude sind nicht erfüllt. Eine Befreiung aufgrund der allein in Betracht kommenden Befreiungstatbestände der städtebaulichen Vertretbarkeit (§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB) oder einer mit der Durchführung der Planung verbundenen nicht beabsichtigten Härte (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) steht von vornherein entgegen, daß hierdurch die Grundzüge der Planung berührt werden würden. Die Grundzüge der Planung bilden die den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrundeliegende und in ihnen zum Ausdruck kommende planerische Konzeption (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. November 1989, NVwZ 1990, S. 556 und Beschluß vom 5. März 1999, Buchholz 406.1 § 31 BauGB Nr. 39 = NVwZ 1999, S. 110, Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 31 Rdnrn. 31 und 36). Daraus folgt, daß von solchen Festsetzungen, die der Plangeber zu einem maßgebenden Planungsziel erhoben hat, im allgemeinen keine oder nur untergeordnete, eine bloße Randkorrektur des Bebauungsplans darstellende Abweichungen im Wege der Befreiung in Betracht kommen, selbst wenn die Abweichung zulässiger Inhalt eines Bebauungsplans hätte sein können und mit den Anforderungen des § 1 Abs. 5 und 6 BauGB vereinbar, mithin für sich genommen städtebaulich vertretbar im Sinne von § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1978, BVerwGE 56, S. 71, 75, Beschluß vom 20. November 1989, a. a. O. und Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 31 Rdnr. 37, Dürr in: Brügelmann u. a., Kommentar zum BauGB, § 31 Rdnrn. 30, 40).

Ein in diesem Sinne maßgebliches Planungskonzept stellt die generelle Begrenzung der beiderseits des Kurfürstendamms ausgewiesenen Kerngebietsstreifen auf eine Tiefe von 40 m dar. Daß es sich hierbei um eine prinzipiell einzuhaltende maximale Tiefenerstreckung der Ausweisung Kerngebiet handeln soll, geht aus der amtlichen Begründung zum Baunutzungsplan für die an den Rändern der großen Geschäftsstraßen vorgesehene Ausweisung als gemischtes Gebiet und als Kerngebiet (a. a. O., III 3.34 und 3.36) hervor. Hieraus wird deutlich, daß auf die Ausweitung des Kerngebiets in die an den Kurfürstendamm angrenzenden Wohngebiete bewußt verzichtet wurde. Denn auch die Festsetzung der gemischten Gebiete, die gerade auch an den Rändern der großen Geschäftsstraßen ausgewiesen wurden, und auf deren Erläuterungen in der amtlichen Begründung zum Baunutzungsplan unter III 3.36 auch für die vergleichbaren Kerngebietsausweisungen verwiesen wurde, erfolgte im Hinblick auf die Notwendigkeit, in diesen Gebieten auch Wohnnutzung zuzulassen. Die Ausweisung der Randbereiche des Kurfürstendamms als Kerngebiet erfolgte hiernach im Hinblick darauf, daß der Plangeber dort offenbar von einer ausreichend vorhandenen wirtschaftlichen Kapazität der umgebenden baulichen Nutzung ausgegangen ist. Unter Berücksichtigung dessen läßt die Ausweisung des angrenzenden Gebiets als allgemeines Wohngebiet und nicht etwa als gemischtes Gebiet die den Plangeber leitende Auffassung erkennen, daß zum einen das Wohnen im Citybereich grundsätzlich ermöglicht werden sollte, und daß zum anderen die wirtschaftliche Kapazität der Bewohner und Nutzer dieses Bereichs für ein weiter ausgedehntes Kerngebiet als das Festgesetzte als nicht ausreichend angesehen wurde. Eine Ausweitung der Kerngebietsnutzung in das angrenzend festgesetzte Wohngebiet liefe daher der erörterten planerischen Grundkonzeption zuwider.

Das so beschaffene planerische Grundkonzept der Kerngebietsausweisung entlang dem Kurfürstendamm wird auch nicht durch die seither eingetretene planerische Entwicklung in diesem Bereich in Frage gestellt. Der Flächennutzungsplan 1998 stellt in Anpassung an die nunmehr für die Innenstadt verfolgten planerischen Ziele in dem hier zu betrachtenden Gebiet südlich des Kurfürstendamms in symbolischer Breite eine gemischte Baufläche M2 und danach in Übereinstimmung der bestehenden Festsetzung eine Wohnbaufläche dar. Selbst aus der gemischten Baufläche M2 sollen nach dem Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan nur die dort noch vorhandenen Wohnungen nicht verdrängenden mischgebietsadäquaten Festsetzungen mit dem Ziel der Erhaltung einer Durchmischung mit Wohnnutzung entwickelt werden. Für das Verständnis der geltenden Gebietsausweisungen im Baunutzungsplan können hieraus keine Folgerungen in Richtung auf eine grundsätzliche Revision der erörterten, den übergeleiteten Ausweisungen zugrundeliegenden planerischen Konzeption gezogen werden. Das gleiche gilt für den inzwischen erlassenen Bebauungsplan IX-B 163 vom 3. November 1995 (GVBl. S. 461), der die Grundstücke beiderseits des Kurfürstendamms zwischen der Georg-Wilhelm-Straße und dem Lehniner Platz erfaßt und dort als einfacher Bebauungsplan gemäß § 4 a BauNVO ein besonderes Wohngebiet festsetzt. Zentrales Anliegen dieser Planung ist es, in diesem Bereich eine ausgewogene Mischung zwischen Wohnen und damit verträglichem Gewerbe zu erhalten und in diesem Rahmen vor allem den vorhandenen hohen Wohnanteil planerisch zu sichern. Veranlaßt wurde die Planung durch die zu Beginn der 80er Jahre am Kurfürstendamm aufgetretenen negativen städtebaulichen Entwicklungstendenzen: Den Rückgang von Wohnraum zugunsten der Zunahme von Gewerbe, Handel und Dienstleistungen mit der Folge beginnender Verödung nach Geschäftsschluß, eine qualitative Veränderung der Gewerbe- und Einzelhandelsstruktur durch Verdrängung von kleinteiligen, qualitativ hochwertigen Spezialgeschäften zugunsten großflächiger Verkaufseinrichtungen, eine qualitative Veränderung im gastronomischen Bereich durch Zunahme von Schnellrestaurants, eine Ausweitung von Werbeflächen sowie zunehmender Umweltbelastungen infolge expandierender Gewerbenutzung sowie durch Zunahme des individuellen Kraftfahrzeugverkehrs (vgl. die Begründung der Vorlage zur Beschlußfassung vom 21. Mai 1996). Diese Planung belegt damit das nach wie vor aufrechterhaltene und darüber hinaus verstärkt angestrebte städtebauliche Ziel des Plangebers, auch um den Kurfürstendamm herum nach Möglichkeit Wohnnutzung zu erhalten und zu fördern. Daß die Planung in dieser Form nicht auch auf den hier zu beurteilenden Bereich bis zum ... Platz erstreckt worden ist, kann danach nur dahin verstanden werden, daß dem Plangeber die dort geltenden Ausweisungen eines Kerngebietes und daran anschließend eines Wohngebietes noch ausreichend erschienen, um das genannte städtebauliche Ziel zu verwirklichen. Es bleibt daher bei der Aussage, daß eine Erweiterung der Kerngebietsnutzung auf Kosten des anschließend festgesetzten und nach dem Ergebnis der Ortsbesichtigung in der Eisenzahnstraße auch noch gebietsadäquat genutzten Wohngebiets mit dem maßgebenden planerischen Konzept des Baunutzungsplans grundsätzlich unvereinbar wäre und deshalb eine dahingehende Befreiung die Grundzüge der Planung berühren würde.

Zwar weisen die Kl. zutreffend darauf hin, daß angesichts der pauschalen und relativ undifferenzierten Gebietsfestsetzungen des Baunutzungsplans zur Wahrung der Einzelfallgerechtigkeit bei besonders gelagerten Grundstückssituationen in erhöhtem Maße Korrekturen der Planung durch die Erteilung von Befreiungen sachgerecht sein können. Eine solche Fallgestaltung kann etwa gegeben sein, wenn ein Grundstück in geringem Umfang in das anschließende Wohngebiet hineinragt und eine sinnvolle Grundstücksnutzung nur unter Einbeziehung dieser Fläche in die Kerngebietsnutzung ermöglicht werden könnte (vgl. dazu auch das Urteil des BVerwG vom 19. September 2002 - 4 C 13.01 -, BauR 2003, S. 488, 489). Um eine derartige Randkorrektur handelt es sich hier jedoch nicht. Vielmehr wird das Grundstück zu mehr als drei Vierteln seiner Fläche von der Wohngebietsausweisung erfaßt, so daß seine vollständige Einbeziehung in die Kerngebietsnutzung einen wesentlichen, zugleich eine negative Vorbildwirkung entfaltenden Einbruch in die bestehende Planung nach sich ziehen würde.

Angesichts dieser planungsrechtlichen Lage können sich die Kl. insbesondere auch nicht mit Erfolg darauf berufen, daß sie das vorhandene Gebäude nicht mit wirtschaftlich vertretbarem Aufwand einer Wohnnutzung zuführen können. Soweit sie dazu auf Bestandsschutzgesichtspunkte verweisen, steht dem von vornherein entgegen, daß ein etwaiger Bestandsschutz jedenfalls durch die Aufgabe der genehmigten Nutzung als privates Kranken- und Seniorenwohnheim im Jahre 1992 erloschen wäre. Die von den Kl. genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Februar 1977 (NJW 1977, S. 1932) betrifft ohnehin eine abweichende Fallkonstellation. Es bleibt ihnen daher nur die Möglichkeit, für das Grundstück und das darauf stehende Gebäude, soweit sie dieses erhalten wollen, eine der überwiegenden Gebietsausweisung als Wohngebiet entsprechende Nutzung zu verwirklichen.

Nach dem Baunutzungsplan ist im Innenstadtbereich von Berlin vielfach ein 40 m tiefer Streifen an Hauptstraßen als Kerngebiet vorgesehen, in dem im Unterschied zum angrenzenden allgemeinen Wohngebiet auch gewerbliche Nutzung möglich ist. Eine Erweiterung dieses Kerngebietes (auch im Wege der Befreiung) ist nicht möglich.

Die Eigentümer des in unmittelbarer Nähe zum Kurfürstendamm liegenden Grundstücks beantragten eine Baugenehmigung für ein Bürogebäude und beriefen sich darauf, daß ein Teil ihres Grundstücks, allerdings der kleinere Teil, im Kerngebiet lag. Die Behörde lehnte die Nutzungsänderung ab.

Mit Urteil vom 20. Mai 2003 teilte das OVG Berlin diese Auffassung und verwies darauf, daß nur der kleinere Teil des Grundstücks im Kerngebiet liege. Dieses könne zwar nicht anhand der graphischen Darstellung ermittelt werden, die ungenau sei. Die Reichweite der Kerngebietsausweisung sei jedoch nach der Entstehungsgeschichte des Baunutzungsplanes eindeutig mit einer Tiefe von 40 m hinter der Baufluchtlinie zu bestimmen. Die Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht vor, da das Wohnen im Citybereich gefördert werden solle, um einer Verödung entgegenzuwirken.