Baurecht

Baurecht; Stellplätze für Autohandel im Vorgarten; Begrünungsanordnung; Ermessen

1. Für die Bestimmung des § 8 Abs. 1 BauO Bln, nach der die nicht überbauten Flächen bebauter Grundstücke in einer Tiefe von 5 m hinter der Straßenbegrenzung als Vorgärten gärtnerisch anzulegen sind, ist allein maßgebend, ob die Fläche faktisch nicht überbaut ist. Eine Bebauung der Fläche - im Streifall durch Stellplätze eines Autohandels - schließt deren rechtliche Qualifikation der Fläche als nicht überbaut jedoch nur aus, soweit sie baurechtlich legal ist, wobei § 8 Abs. 1 BauO Bln selbst kein eigenständiges Bauverbot trifft. 2. Bei dem bauordnungsrechtlichen Begrünungsgebot für Vorgartenflächen handelt es sich um eine spezielle, das allgemeine Verunstaltungsverbot des § 10 Abs. 2 BauO Bln miterfassende, positiv auf eine das Orts- und Straßenbild belebende Gestaltung der betreffenden Flächen abzielende Bestimmung.

Der Kl. wendet sich gegen die Anordnung der Begrünung einer Vorgartenfläche.

Er ist seit September 2001 Eigentümer des mit einem Wohngebäude bebauten Grundstücks. Dieses liegt nach den Ausweisungen des Baunutzungsplans im Dorfgebiet mit der Baustufe ll/3; es bestehen förmlich festgestellte Straßen- und Baufluchtlinien.

Ein früherer Eigentümer des Grundstücks ließ 1992 rechts von der Grundstückseinfahrt auf 35 m2 der nicht bebauten Fläche vor einer Garagenwand zwischen den förmlich festgestellten Bau- und Straßenfluchtlinien für Kraftfahrzeugstellplätze aufschütten, welche er zu Ausstellungszwecken an Kraftfahrzeughändler verpachtete. Durch die Bescheide vom 28. Juli und 16. September 1992 gab das Bauaufsichtsamt den damaligen Grundstückseigentümern 1. die Beseitigung der Kraftfahrzeuge und 2. die anschließende gärtnerische Gestaltung des Vorgartens auf, wofür die Ersatzvornahme mit einem vorläufig veranschlagten Kostenbetrag von 6.000 DM angedroht wurde. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Anlegung der Stellplätze widerspreche der bauordnungsrechtlichen Begrünungspflicht für Vorgärten; diese bauliche Nutzung verunstalte zudem das Orts- und Straßenbild. Die dagegen gerichteten Widersprüche wies die Senatsverwaltung für Bau- und Wohnungswesen durch den Bescheid vom 23. November 1993 zurück. Mit der hiergegen erhobenen Klage haben die damaligen Eigentümer im wesentlichen geltend gemacht: In unmittelbarer Nähe des Grundstücks dulde die Behörde verschiedene gewerbliche, das Orts- und Straßenbild negativ beeinflussende Nutzungen der Vorgartenflächen. (...)

Die angefochtene Anordnung zur gärtnerischen Anlegung und Unterhaltung der zu Stellplätzen umgestalteten Fläche auf dem Grundstück des Kl. ist rechtmäßig und verletzt den Kl. nicht in seinen Rechten.

Die Pflicht zur Vorgartenbegrünung ist in § 8 Abs. 1 BauO Bln bestimmt; Rechtsgrundlage für deren Durchsetzung ist mangels einer in dieser Vorschrift selbst enthaltenen Eingriffsermächtigung die allgemeine ordnungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage des § 17 ASOG (vgl. Wilke/Dageförde/Knuth/Meyer, BauO Bln, 5. Aufl. 1999, § 8 Rdnr. 18). Dabei ist unschädlich, daß die Behörde sich hierauf nicht ausdrücklich in den angefochtenen Bescheiden bezogen hat.

§ 8 Abs. 1 BauO Bln bestimmt, daß die nicht überbauten Flächen der bebauten Grundstücke in einer Tiefe von 5 m hinter der festgesetzten Straßenbegrenzungslinie oder, wenn eine solche nicht festgesetzt ist, hinter der tatsächlichen Straßengrenze (Vorgarten) gärtnerisch anzulegen und zu unterhalten ist, soweit sie nicht für Zugänge oder Zufahrten benötigt werden. Ausnahmen können gestattet werden.

Die hier in Frage stehende etwa 5 m breite Fläche zwischen der Bau- und der Straßenfluchtlinie wird von dieser Regelung erfaßt. Ob sie - wie der Kl. vorträgt - nie als Vorgarten angelegt war, sondern früher nur im Rahmen des landwirtschaftlichen Betriebes genutzt worden ist, ist für die Qualifikation als nicht überbaute Vorgartenfläche unerheblich. Es kommt nach Wortlaut und Sinn der Regelung nur darauf an, daß sie derzeit unbebaut ist (vgl. Wilke u. a., § 8 Rdnr. 4 BauO Bln).

Es handelt sich auch um eine nicht überbaute Freifläche im Sinne dieser Vorschrift. Dem steht nicht entgegen, daß die mit Hilfe einer Kiesaufschüttung angelegten Stellplätze bauliche Anlagen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 4 BauO Bln sind. Denn dies hat auf die rechtliche Qualifizierung der Fläche als unbebaute Freifläche keinen Einfluß. Ob das schon daraus folgt, daß die Vorschrift nur eine Bebauung der Fläche mit Gebäuden meint (so Hahn/Radeisen, BauO Bln, 2. Aufl. 2000, § 8 Rdnr. 5), oder daß die Anerkennung einer bloßen Befestigung der betreffenden Fläche mit einem aus Bauprodukten bestehenden Belag als Überbauung im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln eine dem Zweck der Vorschrift zuwiderlaufende, unzulässige Umgehung bedeuten würde (so Wilke u. a., § 8 Rdnr. 4), bedarf aus Anlaß des vorliegenden Falls keiner abschließenden Klärung. Jedenfalls können nur baurechtlich legale Überbauungen durch derartige Anlagen die Einstufung einer Vorgartenfläche als nicht überbaut ausschließen. Bei den hier in Frage stehenden Stellplätzen fehlt es jedoch bereits an der gemäß § 55 Abs. 2 Nr. 2 BauO Bln erforderlichen Baugenehmigung.

Es kann auch nicht festgestellt werden, daß der Kl. dafür nach materiellem Recht die Erteilung einer Genehmigung beanspruchen könnte. § 8 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln selbst enthält kein Bauverbot für Vorgartenflächen (vgl. Wilke u. a., a. a. O. § 8 Rdnr. 6 und 13 BauO Bln). Jedoch steht nach Bauplanungsrecht der Zulassung der Stellplatzanlage grundsätzlich deren Anordnung außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche entgegen, welche zur Straße hin durch die als Baugrenze im Sinne von § 23 Abs. 4 BauNVO fortgeltende förmlich festgestellte Baufluchtlinie begrenzt wird. Zwar können in diesem Bereich gemäß § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO auch solche baulichen Anlagen zugelassen werden, die nach Landesrecht in den Abstandflächen zulässig sind oder zugelassen werden können, wozu nach der Berliner Bauordnung auch Stellplätze der hier gegebenen Art zählen. Hinsichtlich der planungsrechtlichen Zulassung solcher Anlagen steht der Baugenehmigungsbehörde jedoch ein weit gespanntes Ermessen zu Gebote, das über rein städtebauliche Gesichtspunkte hinaus alle Belange des Allgemeinwohls und der Nachbarinteressen einschließt (vgl. Zinkahn/Bielenberg, § 23 BauNVO Rdnr. 55 und Ziegler in: Kohlhammer Kommentar, § 23 BauNVO Rdnr. 107, 109 und 110, jeweils mit Nachweisen). Im Hinblick darauf, daß die in § 8 Abs. 1 BauO Bln angeordnete gärtnerische Gestaltung und Unterhaltung der nicht überbauten Grundstücksflächen entlang der Straße der Schaffung eines ästhetisch ansprechenden Orts- und Straßenbildes sowie einer angemessenen Wohn- und Arbeitsumwelt dient (vgl. das Urteil des Senats vom 31. Juli 1992, OVGE 20, 138, 141 = BRS 54 Nr. 110 sowie Wilke u. a., § 8 Rdnr. 1 BauO Bln), ist eine Reduzierung des Genehmigungsermessens des Bekl. auf Null und damit ein zwingender Anspruch des Kl. auf Erteilung der Genehmigung dieser Stellplätze auszuschließen. Hiergegen spricht außer der planerischen Gebietsfestsetzung als Dorfgebiet mit förmlich festgestellten Bau- und Straßenfluchtlinien und offener Bauweise namentlich der Umstand, daß - wie bei der Ortsbesichtigung festgestellt werden konnte - die Mehrzahl der überwiegend mit Wohngebäuden bebauten und genutzten Grundstücke in der näheren Umgebung begrünte und zum Teil gärtnerisch aufwendiger gestaltete, eingefriedete Vorgärten aufweisen. Die Zulassung der zweckfremden Nutzung einer Vorgartenfläche auf dem Grundstück des Kl. für den Autoverkauf würde dieses Orts- und Straßenbild in einer dem genannten Regelungszweck widersprechenden Weise verschlechtern, zumal in diesem Bereich auch schon auf einigen Grundstücken vereinzelt gewerblich genutzte Flächen zwischen den Straßen- und Baufluchtlinien vorzufinden sind.

Die Erteilung einer Ausnahme gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 BauO Bln kann der Kl. für diese Nutzung nicht beanspruchen. Diese Ausnahmemöglichkeit ist nach dem erkennbaren Sinn der Vorschrift restriktiv namentlich für solche Konstellationen vorgesehen, in denen durch ein - teilweises - Absehen von dem Begrünungsgebot der durch die gärtnerische Anlegung der Freiflächen verfolgte Regelungszweck nicht beeinträchtigt wird (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 27. November 1981, BRS 38 Nr. 155). Eine solche Situation könnte etwa gegeben sein, wenn die betreffende Freifläche zu klein oder nach ihrer Lage und ihrer materiellen Beschaffenheit ungeeignet ist, durch eine Begrünung den angestrebten positiven Beitrag zum Straßen- und Ortsbild oder zur Schaffung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse in diesem Bereich zu leisten. Für eine Abwägung der genannten öffentlichen Ziele der Regelung gegenüber den wirtschaftlichen Interessen des Grundstückseigentümers wäre dagegen in erster Linie im Rahmen der befreiungsrechtlichen Regelungen nach § 61 Abs. 2 BauO Bln Raum. Für die Annahme einer unbilligen Härte nach dem Befreiungstatbestand des § 61 Abs. 2 Nr. 2 BauO Bln und der danach erforderlichen atypischen Situation ist hier jedoch nichts ersichtlich. Eine solche könnte etwa zu bejahen sein, wenn die für die Bewohner erforderlichen Stellplätze ansonsten auf dem Grundstück nicht sinnvoll untergebracht werden könnten. So liegt die Sache hier jedoch nicht. Die Rechtsvorgänger des Kl. haben vielmehr lediglich einen Teil der für eine gärtnerische Gestaltung ohne weiteres geeigneten Freifläche des Grundstücks hinter der förmlich festgestellten Straßenfluchtlinie als Stellplätze hergerichtet, um sie durch Verpachtung an Kraftfahrzeughändler zu Ausstellungszwecken wirtschaftlich zu nutzen.

Sind danach die tatbestandlichen Voraussetzungen für die auf § 8 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln in Verbindung mit § 17 ASOG gestützte Anordnung zur gärtnerischen Gestaltung der Fläche nach Beseitigung der Fahrzeuge erfüllt, so kommt es auf die Frage eines Verstoßes gegen das Verunstaltungsverbot des § 10 Abs. 2 BauO Bln nicht entscheidend an. Zudem handelt es sich bei dem in § 8 Abs. 1 BauO Bln geregelten Begrünungsgebot nach dem erörterten Gesetzeszweck ohnehin um eine spezielle, das allgemeine Verunstaltungsgebot inhaltlich miterfassende, positiv auf eine das Orts- und Straßenbild belebende Gestaltung der betreffenden Grundstücksflächen abzielende Bestimmung.

Die Verpachtung der Vorgartenfläche an einen Kraftfahrzeughändler steht der Rechtmäßigkeit der Begrünungsanordnung nicht von vornherein entgegen. Hierbei handelt es sich lediglich um ein Vollzugshindernis, dem der Bekl. dadurch Rechnung getragen hat, daß er im verwaltungsgerichtlichen Verhandlungstermin erklärt hat, er werde aus dieser Verfügung nicht vollstrecken, bis eine Beseitigungsverfügung gegenüber dem Pächter ergangen und diese durchgesetzt beziehungsweise auf andere Weise der Sache nach erfüllt worden ist. Dementsprechend ist der Bekl. auch gegen den Kraftfahrzeughändler H. als Pächter mit einer entsprechenden Beseitigungsanordnung und Zwangsmittelfestsetzung vorgegangen. Auch gegen den inzwischen nachgefolgten Pächter der Fläche wird sie gegebenenfalls in gleicher Weise einschreiten müssen.

Ermessensfehler der Begrünungsanordnung sind ebenfalls nicht festzustellen. Die vom Verwaltungsgericht getroffene Beurteilung, daß im Hinblick auf die sonstigen in der Umgebung vorhandenen Grundstücksnutzungen eine willkürliche, mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 GG unvereinbare Heranziehung der Eigentümer des jetzt dem Kl. gehörenden Grundstücks zu einer Begrünung der Vorgartenfläche nicht erkennbar sei, erweist sich nach den vom Senat bei der Augenscheinseinnahme gewonnenen Erkenntnissen als zutreffend. Abgesehen davon, daß die zweckfremde Nutzung der Vorgartenfläche formell und materiell illegal ist und ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht grundsätzlich nicht besteht, kann unter dem Gesichtspunkt des Gleichbehandlungsgebotes ein Ermessensfehler insoweit nur vorliegen, wenn die Behörde den betreffenden Grundstückseigentümer willkürlich aus der Zahl der wesentlich gleichgelagerten Fälle herausgegriffen hat, wobei ein flächendeckendes, planvolles Vorgehen nicht stets verlangt werden kann, die Behörde sich vielmehr aus gegebenem Anlaß auf die Regelung von Einzelfällen beschränken darf (vgl. dazu das Urteil des Senats vom 31. Juli 1992, a. a. O.). Hier fehlt es bereits an der Feststellung, daß der Bekl. der Sache nach vergleichbare illegale Nutzungen von Vorgartenflächen auf anderen Grundstücken in der Umgebung duldet. Soweit sich der Kl. auf die Inanspruchnahme der Vorgartenfläche des gegenüberliegenden Grundstücks ... 48 für einen Fahrradhandel beruft, ist ein Vergleichsfall nicht gegeben. Das auf diesem Grundstück stehende teilweise über die Baufluchtlinie hinausragende eingeschossige Gebäude wurde im Februar 1988 für eine Nutzung zum Handel mit Autozubehör und Fahrrädern widerruflich genehmigt. Die Situierung des Verkaufsladens an der Straße läßt eine sinnvolle Vorgartenbegrünung im Hinblick auf die erforderliche Zuwegung, die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln von der Begrünungspflicht ausgenommen ist, von vornherein kaum zu. Zu diesem Geschäft gehören zudem auch Fahrradabstellmöglichkeiten vor dem Haus und eine entsprechende Befestigung der Oberfläche, so daß insgesamt ein durchgehender Vorgarten seine straßenbildliche Funktion dort nicht erfüllen könnte. Überdies stehen auch die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Unterschiede zwischen Autostellplätzen und Fahrradabstellmöglichkeiten einer Vergleichbarkeit entgegen. Auch für die vom Kl. in Bezug genommene Nutzung des Grundstücks ... 51 durch den Betrieb eines Imbiß-Kiosks liegt eine im Jahre 1981 widerruflich erteilte Baugenehmigung vor. Wie bei dem Verkaufsladen auf dem Grundstück ... 48 ist die teils gepflasterte, teils betonierte Fläche vor dem an der Baufluchtlinie errichteten Kiosk mit Rücksicht auf die erforderliche Zuwegung und die mit dem Betrieb notwendig verbundenen Verzehrplätze für eine durchgehende gärtnerische Gestaltung praktisch ungeeignet. Ansatzweise wurde gleichwohl mit Hilfe einer Thujahecke der Versuch einer teilweisen gärtnerischen Anlage unternommen. Der auf dem anschließenden Grundstück ... 53 hinter der Straßenfluchtlinie angelegte, eingefriedete und verschlossene Bewohnerparkplatz ist seiner Art und Funktion nach mit der hier in Frage stehenden, gewerblich für Ausstellungszwecke genutzten Stellplatzfläche grundsätzlich nicht vergleichbar. Von den vom Kl. bezeichneten drei ebenfalls von Kraftfahrzeughändlern genutzten Grundstücken (54 und 19 sowie ...) unterscheidet sich die bauliche Nutzungssituation seines Grundstücks entscheidend schon

und Funktion nach mit der hier in Frage stehenden, gewerblich für Ausstellungszwecke genutzten Stellplatzfläche grundsätzlich nicht vergleichbar. Von den vom Kl. bezeichneten drei ebenfalls von Kraftfahrzeughändlern genutzten Grundstücken (54 und 19 sowie ...) unterscheidet sich die bauliche Nutzungssituation seines Grundstücks entscheidend schon darin, daß hier eine isolierte, für die gesetzlich vorgeschriebene Anlegung eines Vorgartens objektiv geeignete Teilfläche ohne die erforderliche Baugenehmigung einer gewerblichen Nutzung als Ausstellungsfläche zugeführt worden ist. Es bedurfte deshalb keiner weiteren Aufklärung, ob - ebenso wie bei dem in Augenschein genommenen Grundstück ... 54 - auch auf den beiden anderen insgesamt durch Bürogebäude mit zugehörigen Ausstellungsflächen genutzten Grundstücken hinter der Straßenbegrenzungslinie ein etwa 5 m breiter, begrünter Geländestreifen von Abstellmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge freigehalten ist. Da sonstige zweckfremde Nutzungen der Vorgartenflächen in der näheren Umgebung vom Kl. weder vorgetragen worden sind noch bei der Augenscheinseinnahme festgestellt werden konnten, vielmehr die Wohngrundstücke in der Umgebung regelmäßig ordnungsgemäß angelegte Vorgärten aufweisen, kann hiernach von einem ermessensfehlerhaften Vorgehen der Behörde nicht die Rede sein.

Nach § 8 der Berliner Bauordnung müssen nicht überbaute Flächen zwischen Haus und Straßengrenze gärtnerisch angelegt werden (Vorgarten). Das gilt auch für Gewerbetreibende wie etwa Autohändler.

Der Eigentümer hatte vor einer Garagenwand Kraftfahrzeugstellplätze eingerichtet, die er an einen Autohändler verpachtete. Die Behörde verlangte die Einrichtung eines Vorgartens; gegen den Bescheid aus dem Jahre 1992 klagte der Eigentümer. Nachdem der Rechtsstreit zunächst nicht weiter betrieben worden war, führte der neue Eigentümer den Prozeß fort. Er berief sich unter anderem darauf, daß die Behörde in unmittelbarer Nähe grundstücksähnliche Nutzungen von Vorgartenflächen dulde.

Mit Urteil vom 7. März 2003 wies das OVG Berlin die Klage ab und verwies auf § 8 der Bauordnung für Berlin als Sonderregelung für das generell geltende Verunstaltungsverbot. Die Voraussetzungen für eine Ausnahmeregelung lägen nicht vor; das Einschreiten der Behörde sei auch nicht ermessenswidrig. Abgesehen davon, daß es keine Gleichheit im Unrecht gebe, seien die Nutzungen auf den anderen Grundstücken in der Nachbarschaft nicht vergleichbar.