Baurecht

Baurecht; Bauvorbescheid; Dauerwirkung; Befreiung

Vorbescheide nach § 85 BauO Bln. 1979 [jetzt: § 59 BauO Bln. 1985] stellen für die Dauer ihrer - jetzt auf zwei Jahre befristeten - Geltung des Vorliegens bestimmter rechtlicher Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens fest. Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen ist bei der Entscheidung über den rechtzeitig gestellten Bauantrag auszugehen, auch wenn sich die Sach- oder Rechtslage inzwischen geändert hat. Vorbescheide dieser Art sind feststellende Verwaltungsakte mit - befristeter - Dauerwirkung. Soweit sie zugleich eine Befreiung enthalten, haben sie - ebenfalls befristete - rechtsgestaltende Wirkung.

2. Findet somit der Bauantrag im geltenden Bauplanungsrecht keine Stütze, durfte er gleichwohl vom Bekl. nicht mit dieser Begründung abgelehnt werden, weil sich die Kl. auf den ihr gemäß § 85 BauO Bln. 1979 erteilten Vorbescheid vom 29. Mai 1984 berufen kann. Der in dem ablehnenden Bescheid geäußerten Auffassung des Bekl., es handele sich bei diesem Schreiben nicht um einen Vorbescheid, sondern um eine Zusage oder Zusicherung, folgt der erkennende Senat nicht. (wird ausgeführt)

3. Der Vorbescheid vom 29. Mai 1984 entfaltet für das Baugenehmigungsverfahren eine rechtliche Bindungswirkung trotz der zwischenzeitlich durch den Bebauungsplan VIII-B 1 a bewirkten Rechtsänderung. Vorbescheide nach § 85 BauO Bln. 1979 (jetzt: § 59 BauO Bln. 1985) stellen für die Dauer ihrer - nunmehr auf zwei Jahre befristeten - Geltung das Vorliegen bestimmter rechtlicher Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Vorhabens fest. Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen ist dann bei der Entscheidung über den rechtzeitig gestellten Bauantrag auszugehen, auch wenn sich die Sach- oder Rechtslage zwischenzeitig geändert hat.

Nach § 85 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln. 1979 kann vor Einreichen des Bauantrages auf schriftlichen Antrag des Bauherrn zu einzelnen Fragen des Bauvorhabens ein schriftlicher Bescheid (Vorbescheid) erteilt werden. Die einzelnen zur Entscheidung gestellten Fragen können sowohl solche des Bauplanungsrechts als auch des Bauordnungsrechts sein, möglicherweise auch solche außerbaurechtlicher Art, die im Genehmigungsverfahren bei der Anwendung (sonstiger) öffentlich rechtlicher Vorschriften auftreten können (vgl. § 89 Abs. 1 BauO Bln. 1979). Als ein Unterfall des Vorbescheides ist derjenige Verwaltungsakt anzusehen, mit dem die Behörde über die grundsätzliche Bebaubarkeit eines Grundstücks entscheidet. Dieser als Bebauungsgenehmigung bezeichnete Vorbescheid wurde bereits durch die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts anerkannt (PrOVGE 104, 206 [208]), ohne daß es in jedem Falle auf die weitere Frage angekommen wäre, ob sich eine derartige Bebauungsgenehmigung auch gegenüber einer nachfolgenden Rechtsänderung durchsetzt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei einem Vorbescheid im bundesrechtlichen Sinne um einen vorweggenommenen Teil der Baugenehmigung mit feststellendem Inhalt. Der Vorbescheid entfaltet nach dieser Auffassung Bindungswirkung für ein nachfolgendes Baugenehmigungsverfahren und setzt sich gegenüber nachfolgenden Rechtsänderungen, insbesondere einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB oder einem Bebauungsplan, durch (BVerwGE 69,1). Das Bundesverwaltungsgericht vertritt ferner die Auffassung, daß der feststellende Inhalt eines Vorbescheides, der bestandskräftig geworden ist, im späteren Baugenehmigungsverfahren nur redaktionell in die Baugenehmigung übernommen werde, sei der Vorbescheid dagegen noch nicht bestandskräftig - wobei zwischen Anfechtbarkeit und vollzogener Anfechtung nicht unterschieden wird - werde über die getroffenen Feststellungen mit der Baugenehmigung erneut, und zwar als Zweitbescheid entschieden. Die Behörde müsse allerdings wegen des Vorbescheides auch in diesem Falle gleichlautend entscheiden. Fechte der Nachbar die Baugenehmigung an, bedürfe es bei dieser Konstellation nicht mehr der Anfechtung des Vorbescheides (NVwZ 1989, 863).

Die grundsätzliche Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, daß es sich beim Vorbescheid um einen vorweggenommenen Teil der Baugenehmigung handele, hat in Rechtsprechung und Literatur ganz überwiegend Zustimmung gefunden. (wird ausgeführt)

Der erkennende Senat hat bereits in seinem Urteil vom 27. November 1987 - OVG 2 B 106.85 - (OVGE 18,78) entschieden, daß jedenfalls bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen ein Vorbescheid über eine bloße Zusage hinausgehen kann und eine verbindliche Bebauungsgenehmigung enthalten kann. In Fortführung dieser Rechtsprechung vertritt der erkennende Senat nunmehr die Auffassung, daß Vorbescheide nach § 85 BauO Bln. 1979 (jetzt: § 59 BauO Bln. 1985) ausnahmslos für die Dauer ihrer Geltungskraft das Vorliegen bestimmter rechtlicher Voraussetzungen für die baurechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens feststellen. Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen ist dann bei der Entscheidung über den rechtzeitig gestellten Bauantrag auszugehen, auch wenn sich die Sach- oder Rechtslage zwischenzeitlich geändert hat. Rechtsdogmatisch handelt es sich dabei um einen feststellenden Verwaltungsakt mit - befristeter - Dauerwirkung. Möglich ist auch ein Vorbescheid mit rechtsgestaltender Wirkung, soweit beispielsweise bereits im Vorbescheid eine baurechtliche Befreiung erteilt wird. Entgegen der Auffassung des Bekl. räumt § 85 BauO Bln. 1979 der Behörde keine Wahlmöglichkeit ein, entweder einen Vorbescheid des bezeichneten Inhalts oder lediglich eine Zusage oder Zusicherung zu erteilen. Das schließt jedoch nicht aus, daß die Behörde bei einem entsprechenden Antrag von der ihr in § 38 VwVfG eingeräumten Befugnis Gebrauch macht.

Die dargelegte Rechtsauffassung des erkennenden Senats beruht auf folgenden Erwägungen:

Nach dem Wortlaut des § 85 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln. 1979 kann schon vor Einreichen des Bauantrages auf schriftlichen Antrag des Bauherrn zu einzelnen Fragen des Bauvorhabens ein schriftlicher Bescheid (Vorbescheid) erteilt werden. Bereits der Gesetzestext legt die Annahme nahe, daß durch den Vorbescheid über einzelne Fragen entschieden wird. Der Wortlaut enthält keinen Hinweis darauf, daß es sich dabei nur um die bloße Zusage handeln könnte, erst in einem künftigen Baugenehmigungsverfahren über die gestellte Frage in einer bestimmten Weise zu entscheiden.

Vor allem sprechen jedoch Sinn und Zweck für die dargelegte Auffassung zum Inhalt des Vorbescheides. Bereits das Preußische Oberverwaltungsgericht (a.a.O. S. 208) wollte mit der allgemeinen Anerkennung der Bebauungsgenehmigung dem Interesse des Bauherrn Rechnung tragen, eine grundsätzliche und verbindliche Entscheidung über die Bebaubarkeit eines Grundstücks zu erhalten. Die Bebauungsgenehmigung sollte die "völlig überflüssige Belastung" des Antragstellers vermeiden, nur durch einen konkreten Bauantrag unter Einreichung der entsprechenden kostenträchtigen Bauvorlagen eine Entscheidung über die Bebaubarkeit des Grundstücks erhalten zu können. Der Sinn des Bauvorbescheides besteht somit vor allem darin, das Investitionsrisiko des Bauherrn dadurch herabzusetzen, daß er zu zweifelhaften Rechtsfragen vorab von der Behörde beschieden wird. Der Vorbescheid ist mithin ein Instrument des Vertrauensschutzes (Zinkahn, ZfBR 1985, 212). Bereits vor der Entscheidung über den Grundstückserwerb oder vor der Beauftragung eines Architekten mit dem Entwurf eines Bauvorhabens und der Erstellung der Bauvorlagen soll der Bauherr die Möglichkeit erhalten, einzelne rechtliche Fragen vorab verbindlich klären zu lassen. Dieses Ziel wird am besten dadurch erreicht, daß der ergangene Vorbescheid für das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren verbindlich ist und auch bei einer zwischenzeitlichen Rechtsänderung dieselbe Rechtswirkung behält wie eine erteilte Baugenehmigung.

c) § 85 Abs. 1 BauO entspricht wörtlich dem § 84 Abs. 1 der Bauordnung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 29. Juli 1966 (GVBl. S. 1175). Der damalige Senatsentwurf der Bauordnung, der insoweit Gesetz geworden ist, beruhte weitgehend auf der Musterbauordnung, "um die Schaffung eines möglichst einheitlichen Bauordnungsrechts im Bundesgebiet zu erreichen" (Abgeordnetenhaus Drucksache IV/995 S. 28). Weiter heißt es a.a.O.: "Diese Einheitlichkeit soll vor allem den berechtigten Interessen der über die Ländergrenzen hinweg am Baugeschehen Beteiligten dienen". Zum Vorbescheid heißt es a.a.O. lediglich (S. 44), die Vorschrift übernehme das bewährte Institut des sogenannten Vorbescheides aus § 2 Nr. 7 BauO 1958. Der Bauherr könne dadurch einzelne Fragen "vorab verbindlich klären lassen (z. B. Bebaubarkeit des Grundstücks und etwa hierfür erforderliche Befreiungen)".

d) Als weiteres Indiz für diese Auffassung des Vorbescheides läßt sich seine zeitliche Befristung auf ein Jahr (jetzt: zwei Jahre, § 58 BauO 1985) anführen, eine Frist, die von der Behörde sogar noch verkürzt werden konnte. Die Jahresfrist entspricht der in § 91 Abs. 1 BauO 1979 (jetzt: § 64 BauO 1985, zwei Jahre) für die Baugenehmigung und die Teil-Baugenehmigung. Die Parallelität der Fristen spricht dafür, dem Vorbescheid teilweise - d. h. nach Maßgabe der in ihm entschiedenen Frage - die Wirkung einer Baugenehmigung zuzusprechen. Die einschränkende Auslegung des Vorbescheides als Zusicherung hätte - vgl. § 38 Abs. 3 VwVfG - die Folge, daß wesentliche nachfolgende Änderungen der Sach- oder Rechtslage die Verbindlichkeit des Vorbescheides entfallen ließen. Bei einem derart be schränkten Umfang der Bindungswirkung des Vorbescheides wäre es un-angemessen, seine Wirksamkeit auf ein Jahr - und gegebenenfalls auf einen noch kürzeren Zeitraum - zu befristen.

e) - g) ...

4. Der Vorbescheid entfaltet für den von der Kl. gestellten Bauantrag Bindungswirkung, obwohl sich das Bauantragsvorhaben von dem Vorbescheidsvorhaben in verschiedener Hinsicht unterscheidet: War die Grundstücksfläche im Vorbescheidsantrag noch mit 26.555 m2 angegeben worden, liegt dem Bauantrag nur noch eine Grundstücksfläche von 24.673 m2 zugrunde. Die verkleinerte Grundstücksfläche machte ferner eine Drehung des Baukörpers auf dem Grundstück erforderlich, um den vorgeschriebenen Abstand zu den landeseigenen Grundstücksteilen am Zitadellenweg einhalten zu können. Ferner ist die im Vorbescheidsvorhaben geplante Errichtung eines viergeschossigen Parkhauses längs der Straße Am Juliusturm entfallen; statt dessen sieht das Bauantragsvorhaben ein Kellergeschoß mit Stellplätzen vor. In Verbindung mit dieser Verlagerung der Stellplätze in ein Untergeschoß und ihrer Verringerung von 939 auf 741 sieht das Bauantragsvorhaben eine Erhöhung der Verkaufsfläche auf 13.528,46 m2 vor, während das Vorbescheidsvorhaben noch von 12.500 m2 ausgegangen war. Gleichwohl ist für beide Vorhaben die Grundflächenzahl übereinstimmend mit 0,57 angegeben, die Baumassenzahl des Bauantragsvorhabens unterschreitet mit 4,76 noch die Baumassenzahl des Vorbescheidsvorhabens von 5,2. Übereinstimmung besteht vor allem hinsichtlich der Art der Nutzung mit einem großflächigen Einzelhandelsgeschäft in der Form eines Selbstbedienungswarenhauses.

Die dargelegten Unterschiede der Vorhaben haben im vorliegenden Fall jedoch keinen rechtlichen Einfluß auf die Bindungswirkung des Vorbescheides für den gestellten Bauantrag. Da der Vorbescheid sich stets nur auf einzelne Fragen eines Bauvorhabens erstreckt, enthält das zur Genehmigung gestellte Vorhaben in aller Regel Ergänzungen und Abweichungen gegenüber den im Vorbescheidsverfahren beschriebenen Vorhaben. Diese sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann wesentlich mit der Folge, daß die Bindungswirkung des Vorbescheides entfällt, wenn das Bauvorhaben im Vergleich zum Vorbescheidsvorhaben derart verändert wird, daß wegen dieser Änderungen die Genehmigungsfrage in bodenrechtlicher Hinsicht erneut aufgeworfen wird. Eine derartige Abweichung hatte die Vorinstanz (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof) für den Fall bejaht, daß der Vorbescheid ein Forsthaus mit 4 Arbeiterunterkünften im Kellergeschoß vorsah, der Bauantrag jedoch 2 Wohnungen mit insgesamt 7 Zimmern und 2 Küchen. Diese Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht bestätigt (Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 198 = BauR 1983, 343 [344]). Während das Verhältnis von Baugenehmigung und realisiertem Bauvorhaben vom Grundsatz der Identität bestimmt wird - nur das genehmigte Vorhaben darf gebaut werden -, gilt dies für das Verhältnis von Vorbescheidsvorhaben zum Bauantragsvorhaben nur ein-geschränkt. Mit dem Vorbescheid erwirkt der Bauherr eine Entscheidung über "einzelne Fragen des Bauvorhabens". Gegenstand, Zahl und Umfang der Fragen bestimmt der Bauherr. Dabei ist es anerkannt, daß sich die gestellte Frage und der Vorbescheid auf die Art der zulässigen Nutzung be schränken können (BVerwG, NVwZ 1987, 844). In einem derartigen Falle verbleibt dem Bauherrn weitgehender Spielraum bei der Planung des Vorhabens im übrigen. Mit einem Vorbescheid kann aber auch andererseits ein schon weitgehend konkretisiertes Vorhaben geregelt werden, das im Extremfall im Vergleich zum Bauantrag von allen bedeutsamen Rechtsfragen nur noch eine offen läßt. In diesem Falle ist der verbleibende Spielraum des Bauherrn für den Bauantrag weitgehend eingeschränkt, wenn er ihn auf den Vorbescheid stützen will. Ausschlaggebend für das erforderliche Maß an "Identität" des Bauantragsvorhabens mit dem Vorbescheidsvorhaben ist demgemäß der Inhalt des Vorbescheides, zu dessen Bestimmung die vom Bauherrn gestellte Einzelfrage regelmäßig heranzuziehen ist.

Der von der Kl. gestellte Antrag lautet: "Ist das Einzelhandelsgeschäft in dem reinen Arbeitsgebiet, Baustufe 5, genehmigungsfähig?" Dem Antrag waren beigefügt eine Baubeschreibung, eine Betriebsbeschreibung, Berechnungen der Brutto-Geschoßfläche, der bebauten Fläche, der Grundflächenzahl und der Baumassenzahl, der Stellplätze, ferner gehörten dazu ein Lageplan und Pläne des Erdgeschosses, des Obergeschosses und des Parkdeckes. In Übereinstimmung mit dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts ist der erkennende Senat der Auffassung, daß die Kl. mit ihrem Vorbescheidsantrag eine Entscheidung über die zulässige Art der baulichen Nutzung herbeiführen wollte und mit dem Vorbescheid erreicht hat, dagegen beziehen sich Antrag und Vorbescheid nicht auf das zulässige Maß der baulichen Nutzung. Dafür sprechen folgende Gesichtspunkte:

Die planungsrechtliche Bedeutsamkeit des Vorbescheidsvorhabens lag eindeutig auf der Art der baulichen Nutzung mit einem Selbstbedienungswarenhaus. Vorhaben dieser Art waren Gegenstand vielfältiger Kritik geworden und von erheblicher kommunalpolitischer Brisanz. Aus diesem Grunde wollte die Kl. für künftige Entscheidungen über die Grundstücke eine verbindliche Entscheidung. Demgegenüber kam dem Maß der baulichen Nutzung eine weitaus geringere Bedeutung zu. Dies zeigt sich bereits zum einen darin, daß die Baumassenzahl des Vorbescheidsvorhabens mit 5,2 den rechtlich zulässigen Rahmen von 8,4 nach § 7 Nr. 15 BauO Bln. 1958 nicht annähernd ausschöpfte. Ferner spricht für eine Beschränkung des Vorbescheidsantrages auf die Art der baulichen Nutzung die unterschiedliche Fragestellung in dem hier streitbefangenen Vorbescheidsantrag mit dem ein Jahr früher am 28. April 1983 gestellten Vorbescheidsantrag. Jener stellte ausdrücklich zwei Fragen zur Entscheidung, nämlich ob die geplante Nutzung mit einem Warenhaus möglich sei und ob das geplante Nutzungsmaß möglich sei. Dieser zweite Punkt fehlt als ausdrückliche Fragestellung in dem hier streitbefangenen Vorbescheidsantrag.

Wie der Vertreter des Bekl. in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, hat auch der Bekl. den hier streitbefangenen Vorbescheidsantrag mit dem bezeichneten eingeschränkten Umfang verstanden. Entscheidend ist dabei, daß von den Bauvorlagen, die die Kl. eingereicht hatte, lediglich die Baubeschreibung und die Betriebsbeschreibung vom Bekl. mit dem Grün-Stempel versehen worden sind, nach dessen Inhalt sie zum erteilten Vorbescheid gehören. Die übrigen eingereichten Unterlagen, die sich mit der Berechnung der Grundstücksgröße, der Brutto-Geschoßfläche, des umbauten Raumes, der Verkaufsfläche, der bebauten Flächen (Neubauten), der Stellplätze, der Grundflächenzahl und der Baumassenzahl befassen, enthalten diesen Stempel nicht. Im Gegensatz dazu waren die entsprechenden Bauvorlagen in dem im Jahre 1983 gestellten Vorbescheidsantrag mit einem Grün Stempel versehen worden, wonach sie zu dem Vorbescheid vom 4. Juli 1983 gehörten.

Der Bekl. hat auch zu Recht über die Frage des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung mit dem streitbefangenen Vorbescheid nicht entschieden. Da es der Bauherr ist, der über einzelne Fragen einen Vorbescheid erreichen will, wirkt sich eine unpräzise Fragestellung für ihn nachteilig aus. Lassen sich Zweifel darüber, ob neben einer eindeutigen Fragestellung noch weitere baurechtliche Fragen zur Entscheidung gestellt worden sind, nicht aufklären, so geht dies zu Lasten des Bauherrn mit der Folge, daß die weiteren Fragen als nicht gestellt und nicht beantwortet anzusehen sind.

Gleichwohl kommt den übrigen Angaben, die die Kl. über Baubeschreibung und Betriebsbeschreibung hinaus in den weiteren Bauvorlagen gemacht hat, rechtliche Bedeutung zu. Sie waren erforderlich, um die gestellte Frage nach der zulässigen Art der baulichen Nutzung beantworten zu können, und haben insoweit auch rechtliche Bedeutung für den Umfang der Bindungswirkung des Vorbescheides. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß der Vorbescheidsantrag so bestimmt sein muß, daß der auf dieser Grundlage ergehende Vorbescheid die für einen Verwaltungsakt notwendige Bestimmtheit besitzt. Je nach der gestellten Frage sind deshalb Lageplan, Bauzeichnungen, technische Nachweise erforderlich. Der Vorbescheidsantrag muß daher so klar sein, daß der ergehende Vorbescheid mit seiner Bindungswirkung für das Baugenehmigungsverfahren die erforderliche Eindeutigkeit aufweist. Der Vorbescheid muß abgelehnt werden, wenn der zur Entscheidung gestellte Teil des Vorhabens nicht oh ne genaue Kenntnis des Gesamtvorhabens abschließend beurteilt werden kann (Bayerischer VGH BRS 25 Nr. 150; OVG Nordrhein-Westfalen BRS 47 Nr. 139). Nach § 7 Abs. 5 BauO Bln. 1958 sind in den Baugebieten nur bauliche Anlagen, Betriebe und sonstige Einrichtungen zulässig, die der Bestimmung des betreffenden Baugebietes nach Art, Umfang und Zweck entsprechen und durch ihre Benutzung keine Nachteile oder Belästigungen verursachen können, die für die nähere Umgebung nicht zumutbar sind (vgl. jetzt: § 15 Abs. 1 BauNVO). Um die dadurch aufgeworfenen Fragen beantworten zu können, war es erforderlich, mit dem Vorbescheidsantrag das Bauvorhaben näher zu konkretisieren. Dazu dienten die von der Kl. eingereichten Bauvorlagen. Erst ihre Prüfung erlaubte dem Bekl. die Entscheidung darüber, daß das geplante Vorhaben seinen groben Umrissen nach und auch im Hinblick auf seine verkehrlichen Auswirkungen gebietsverträglich war. Der streitbefangene Vorbescheid stellt somit auch die Gebietsverträglichkeit eines Selbstbedienungswarenhauses dieser Größenordnung für das anhängige Baugenehmigungsverfahren verbindlich fest. Die dargelegten Abweichungen des Bauantragsvorhabens vom Vorbescheidsvorhaben sind in diesem Zusammenhang ohne entscheidende rechtliche Bedeutung.

Vorbescheide nach § 85 der Berliner Bauordnung von 1979/§ 59 der Berliner Bauordnung 1985 sind fast so viel wert wie eine Baugenehmigung.

Sie stellen, wie das Oberverwaltungsgericht Berlin in einer Grundsatzentscheidung klargestellt hat, für die Dauer ihrer Geltung das Vorliegen bestimmter rechtlicher Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bauvorhabens fest. Vom Vorliegen dieser Voraussetzung ist bei der Entscheidung über den rechtzeitig gestellten Bauantrag auszugehen, auch wenn sich die Sach- oder Rechtslage inzwischen geändert hat. Soweit sie zugleich Befreiungen enthalten, haben Vorbescheide - ebenfalls befristete - rechtsgestaltende Wirkung. Eine Grundsatzentscheidung, an der sich jeder Bauwillige orientieren muß.