Bauplanungsrecht

Bauplanungsrecht; Nutzungsuntersagung; Nutzungsänderung; Genehmigungserfordernis; Büronutzung eines Wohngebäudes; Rechtsanwalts- und Notarpraxis in ehemaliger Stadtvilla; Duldung ungenehmigter Nutzung; vorläufiger Rechtsschutz; Sofortvollzug; negative Vorbildwirkung

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer bauaufsichtlichen Nutzungsuntersagung wegen der negativen Vorbildwirkung einer formell und materiell illegalen baulichen Nutzung setzt voraus, daß der baurechtswidrige Zustand für Außenstehende aufgrund objektiver Merkmale erkennbar ist und deshalb zur Nachahmung Veranlassung geben könnte.

2. Zur Frage der Zulässigkeit der Nutzung aller Räume eines Einfamilienhauses für eine Rechtsanwaltskanzlei und Notarpraxis in einem allgemeinen Wohngebiet des übergeleiteten Planungsrechts, das eine dem § 13 BauNVO entsprechende Regelung für freiberuflliche Tätigkeiten nicht kennt.

I. Die Antragsteller wenden sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen eine bauaufsichtliche Nutzungsuntersagung.

Sie betreiben seit Mai 1994 in allen Räumen des ihnen gehörenden Gebäudes auf dem nach dem Baunutzungsplan von Berlin von 1958/60 im allgemeinen Wohngebiet der Baustufe ll/2 liegenden Grundstück ... in Berlin Zehlendorf eine Rechtsanwaltskanzlei und Notarpraxis mit fünf Anwälten und zehn weiteren Mitarbeitern. Dieses vor dem Krieg als dreigeschossiges villenartiges Einfamilienhaus errichtete Gebäude war ab 1961 für eine Nutzung als Privatwohnheim für Dauermieter bauaufsichtlich genehmigt. Die seit Ende der 60er Jahre ohne bauaufsichtliche Genehmigung zu einem Pensionsbetrieb hinzugekommene, Versicherungs- und Maklertatigkeit umfassende Büronutzung sowie die nach dem Vorbringen der Antragsteller seit Anfang der 90er Jahre ausschließliche büromäßige Nutzung des Hauses endete im Jahre 1992 mit dem Erwerb des Grundstücks durch die Antragsteller.

Durch den gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärten Bescheid vom 30. März 1999 untersagte der Antragsgegner unter Androhung eines Zwangsgeldes die Nutzung des Hauses für den Betrieb eines Anwalts- und Notarbüros, weil diese formell und wegen bauplanungsrechtlicher Unzulässigkeit und Verstoßes gegen brandschutzrechtliche Bestimmungen materiell rechtswidrig sei. Den Widerspruch der Antragsteller wies der Antragsgegner durch den Bescheid vom 12. August 1999 unter Hinweis auf die fehlende Nutzungsänderungsgenehmigung und die bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit der Büronutzung zurück.

Zugleich mit der hiergegen erhobenen Anfechtungs- und Verpflichtungsklage haben die Antragsteller beim Verwaltungsgericht einen Antrag gemäß § 80 Abs. 5 VwGO gestellt. Diesem hat das Verwaltungsgericht durch den Beschluß vom 27. Oktober 1999 hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung stattgegeben und bezüglich der erstrebten Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Nutzungsuntersagung abgelehnt. Die Aufnahme der Büronutzung des gesamten Gebäudes für eine Rechtsanwaltskanzlei und Notarpraxis stelle eine nach § 55 Abs. 1, § 56 Abs. 2 Nr 1 BauO Bln genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar, deren materielle Genehmigungsfähigkeit nicht offensichtlich sei. Die Büronutzung des gesamten Gebäudes verstoße gegen die in § 7 Nr. 8 a und b BO 58 geregelte übergeleitete Festsetzung des allgemeinen Wohngebietes, da in Anlehnung an die Regelung des § 13 BauNVO in Wohngebieten nur die Nutzung für eine freiberufliche Tätigkeit nur in einzelnen Räumen von Wohngebäuden zulässig sei, während Bürohäuser dieser Art nach übergeleitetem Recht nur in Misch-, Gewerbe- und Kerngebieten zulässig seien. Auch die Voraussetzungen für eine Befreiung seien insoweit nicht gegeben. Das überwiegende Interesse an der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagung ergebe sich aus der negativen Vorbild- und Nachahmungswirkung der auch nur vorübergehenden Aufrechterhaltung dieses baurechtswidrigen Zustandes.

II. Die vom beschließenden Senat zugelassene Beschwerde der Antragsteller gegen diesen Beschluß hat Erfolg.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts überwiegt das Interesse der Antragsteller daran, von der sofortigen Vollziehung der Nutzungsuntersagungsverfügung verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der Durchsetzung dieser noch nicht unanfechtbaren Verfügung. Zwar kann bei summarischer Prüfung nicht festgestellt werden, daß die Antragsteller voraussichtlich im Klageverfahren obsiegen werden; andererseits ist jedoch die Rechtsverfolgung auch nicht offensichtlich aussichtslos. Da ein bei dieser Sach- und Rechtslage erforderliches, über das Interesse am Erlaß des Verwaltungsakts hinausgehendes besonderes Vollzugsinteresse nicht vorliegt, war die aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wiederherzustellen.

Allerdings kann den Antragstellern nicht darin gefolgt werden, daß die derzeitige Nutzung des gesamten Gebäudes als Rechtsanwaltskanzlei und Notarpraxis keiner Nutzungsänderungsgenehmigung gemäß § 55 Abs. 1, § 56 Abs. 2 Nr. 1 BauO Bln bedürfe. Die Genehmigungsbedürftigkeit der Aufnahme des Kanzleibetriebes in dem Haus besteht jedenfalls hinsichtlich dessen bauplanungsrechtlicher Zulässigkeit im allgemeinen Wohngebiet nach der übergeleiteten planerischen Festsetzung des Baunutzungsplans für Berlin in Verbindung mit § 7 Nr. 8 BO 58. Denn diese Beurteilung erfordert eine Prüfung der Wohngebietsadäquanz und Umgebungsverträglichkeit einer solchen Form der baulichen Nutzung, die wesentlich von derjenigen abweicht, die im Zuge der den Rechtsvorgängern erteilten Baugenehmigung für den einer Wohnnutzung stark angenäherten Betrieb eines Privatwohnheims für Dauermieter anzustellen waren und die von der dafür erteilten Genehmigung deshalb auch nicht erfaßt wird. Wie das Verhältnis des derzeitigen Kanzleibetriebes zu den nach dem Vorbringen der Antragsteller in den späteren Jahren hinzugekommenen weiteren gewerblichen Nutzungsformen materiell-rechtlich zu beurteilen wäre, bedarf dagegen keiner Klärung, da diese Nutzungsmodalitäten nicht förmlich genehmigt waren. Ein durch die behördliche Duldung einer bestimmten baulichen Nutzung erlangter Rechtsstatus, dessen Aufrechterhaltung ohnehin nur unter engen Voraussetzungen verlangt werden könnte, vermag die Verpflichtung nicht zu verdrängen, eine davon in ihrer konkreten Form abweichende neue Nutzung des betreffenden Gebäudes durch die Einholung einer Baugenehmigung förmlich zu legalisieren. Für eine den Antragsgegner rechtlich bindende Duldung der 1994 aufgenommenen Nutzung des Hauses als Rechtsanwalts- und Notarpraxis sind jedenfalls hinreichende Anhaltspunkte nicht dargetan oder sonst ersichtlich. Insbesondere ist dafür weder die Kenntnis von der dem Antragsgegner zur Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts übersandten Kaufvertragsausfertigung noch eine von den Antragstellern behauptete gesprächsweise Ankündigung ihrer Nutzungsabsichten ausreichend.

Die formelle lllegalität der Büronutzung allein genügt indessen nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nicht, um die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung nach § 70 Abs. 1 Satz 2 BauO Bln zu begründen. Vielmehr ist auch die Frage der materiell-rechtlichen Genehmigungsfähigkeit in die Erwägungen einzubeziehen. Insoweit kann jedoch der Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß die nach § 7 Nr. 8 BO 58 zu beurteilende bauplanungsrechtliche Zulässigkeit dieser Nutzungsweise offensichtlich auszuschließen sei, bei summarischer Prüfung nicht uneingeschränkt gefolgt werden. Von den nach § 7 Nr. 8 a und b BO 58 im allgemeinen Wohngebiet, unter der Voraussetzung, daß sie keine Nachteile oder Belästigungen für die Umgebung verursachen können, zulässigen Nutzungsarten: Wohngebäude, Ladengeschäfte, gewerbliche Kleinbetriebe und Gaststätten, kommt für die Zuordnung des Betriebes einer Anwalts- und Notarkanzlei nur die Kategorie des "gewerblichen Kleinbetriebes" in Betracht.

Zwar hält der beschließende Senat grundsätzlich an der erstmals im Beschluß vom 28. August 1997 (ZMR 1998, S. 250) vertretenen Auffassung fest, daß im Interesse der anzustrebenden Harmonisierung des übergeleiteten mit dem neuen Planungsrecht bei der Auslegung der Regelungen der BO 58 über die in den Baugebieten zulässigen Nutzungsarten die für freiberufliche Tätigkeiten geltende Bestimmung in § 13 BauNVO ergänzend heranzuziehen ist, mit der Folge, daß in aller Regel in Wohngebieten nur einzelne Räume in Gebäuden für derartige Nutzungen zulässig sein können. Dem entspricht es, daß für derartige Zwecke im ganzen genutzte Gebäude als "Bürohäuser" nach § 7 Nr. 9 b, 10 b und 12 a BO 58 in Mischgebiete, be schränkte Arbeitsgebiete und Kerngebiete verwiesen sind. Der vorliegende Fall gibt jedoch Anlaß, zu prüfen, ob diese Zuordnung schematisch und ausnahmslos Geltung beanspruchen kann. Zwar bietet die fortgeschrittenen städtebaulichen Erkenntnissen Rechnung tragende Regelung des § 13 BauNVO einen gewissen Anhaltspunkt dafür, bei welchem Umfang freiberufliche Büronutzungen in Wohngebieten einerseits und in Misch-, Gewerbe- und Kerngebieten andererseits zulässig sein können (vgl. von Feldmann/Knuth, Berliner Planungsrecht, 3. Auflage, Rdnr. 92). Unter Berücksichtigung der Regelungsunterschiede zwischen dem übergeleiteten Planungsrecht nach der BO 58 und der Bestimmung des § 13 BauNVO, die einerseits einen privilegierenden Charakter hinsichtlich einer Erweiterung der Zulässigkeit derartiger Nutzungen in Wohngebieten hat, andererseits aber als lex specialis auch eine strikte Begrenzung freiberuflicher Nutzungen auf nur einzelne Räume innerhalb von Gebäuden in Wohngebieten vorschreibt (vgl. dazu Kunig/Roeser/Stock, BauNVO 1999, § 13 Rdnr. 7 m. N.), könnte jedoch die Frage aufgeworfen werden, ob jedes insgesamt zu derartigen Bürozwecken genutzte Gebäude unabhängig von seiner Größe und baulichen Struktur ausnahmslos als im Wohngebiet nicht zulässiges "Bürohaus" einzustufen ist. Zumindest bei ursprünglich als villenartige Einfamilienhäuser errichteten und genutzten Gebäuden, wie das hier zu betrachtende, könnte im Hinblick auf die auch vom Verordnungsgeber der Baunutzungsverordnung in § 13 BauNVO unterstellte generelle Wohngebietsverträglichkeit und hinsichtlich der Umgebungsauswirkungen dem Wohnen ähnlichen freiberuflichen Tätigkeiten sowie unter Berücksichtigung des im vorliegenden Fall für großstädtische Verhältnisse nicht besonders umfangreichen Kanzleibetriebs mit fünf Anwälten und zehn Mitarbeitern eine von der schematischen Einstufung als in Wohngebieten unzulässiges "Bürohaus" abweichende rechtliche Beurteilung angezeigt sein.

Auf der Grundlage einer solchen Auslegung wäre hier eine Genehmigungsfähigkeit der Nutzungsänderung nach Planungsrecht nicht von vornherein auszuschließen. Ob sie tatsächlich gegeben ist oder möglicherweise mit Hilfe einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB - nur eine solche käme ernsthaft in Betracht - erreicht werden könnte, und ob durch die Zulassung dieser Büronutzung des Hauses in jenem Bereich etwa der Wohngebietscharakter in Frage gestellt werden könnte (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1985, BRS 44 Nr. 47), hängt indessen maßgebend von der im vorliegenden Verfahren noch nicht hinreichend geklärten Nutzungsstruktur des umgebenden Gebietes ab.

Die örtliche Situation in der näheren Umgebung ist überdies ausschlaggebend für die Beurteilung, ob und inwieweit dort eine der Wohngebietsfestsetzung entsprechende bauliche Nutzung erhalten ist. Allerdings könnte allein die nach der Behauptung der Antragsteller seit langem bestehende wohngebietsfremde Nutzung des Grundstücks noch nicht die Funktionslosigkeit der planerischen Festsetzung für dieses Grundstück bewirken. Hierfür wäre vielmehr eine nachhaltige und praktisch irreversible Veränderung der Nutzungsstruktur des umliegenden Bereichs, und zwar unabhängig vom Verlauf der Bezirksgrenzen, erforderlich. Der Schluß auf eine solche Entwicklung läßt sich nach den bisher vorliegenden Erkenntnissen nicht ziehen. Von den auf den Grundstücken dieses Bereichs tatsächlich ausgeübten und vom Antragsgegner genehmigten oder zumindest nicht beanstandeten Nutzungsmodalitäten hängt jedoch unabhängig von der Frage einer Funktionslosigkeit der Wohngebietsausweisung in jedem Falle auch die rechtliche Beurteilung der Ermessensausübung im Rahmen der angefochtenen Nutzungsuntersagung ab. Die Antragsteller haben im Verlaufe des Verfahrens eine Reihe von Gebäuden in der ... bezeichnet, darunter mehrere alte Stadtvillen und andere Wohngebäude, die nach ihrem Vorbringen vollständig oder überwiegend durch freiberuflich Tätige oder für sonstige gewerbliche Zwecke genutzt werden, zu denen bisher ausreichend detaillierte Angaben des Antragsgegners über Art und Umfang dieser Nutzungen zumeist nicht vorliegen. Insbesondere kann selbst nach der vom Antragsgegner vertretenen engen Auslegung der erörterten planungsrechtlichen Vorschriften hinsichtlich der teilgewerblichen Nutzung von Wohngebäuden der jeweilige Umfang der Büronutzung im Verhältnis zur Wohnnutzung von Bedeutung sein. Für eine bei der Ermessensausübung maßgebend zu berücksichtigende langjährige bewußte Duldung der vollständigen Büronutzung ihres Hauses durch den Antragsgegner und die Schutzwürdigkeit eines darauf gegründeten Vertrauens der Antragsteller spricht nach den vorliegenden Unterlagen allerdings wenig. Auf die noch in der Nutzungsuntersagungsverfügung vom 30. März 1999 geltend gemachten Verstöße gegen brandschutzrechtliche Anforderungen ist der Antragsgegner in der Begründung des für die rechtliche Beurteilung maßgebenden Widerspruchsbescheides vom 12. August 1999 nicht zurückgekommen. Insoweit noch bestehende Bedenken könnten gegebenenfalls nach Maßgabe des von den Antragstellern vorgelegten brandschutztechnischen Gutachtens zumindest im Rahmen eines durchzuführenden Genehmigungsverfahrens mit Hilfe entsprechender Nebenbestimmungen beseitigt werden. Jedenfalls kann nach den insoweit vorliegenden fachlichen Äußerungen unter Berücksichtigung der von den Antragstellern bereits im Laufe des Vorverfahrens getroffenen zusätzlichen brandschutzrechtlichen Maßnahmen von einer akuten Gefährdung der im Haus anwesenden Personen durch Brände nicht ausgegangen werden.

Ein bei dieser Sach- und Rechtslage erforderliches besonderes öffentliches Interesse am sofortigen Vollzug der noch nicht unanfechtbaren Nutzungsuntersagung, dem der Vorrang vor den mit dem vorzeitigen Vollzug für die Antragsteller verbundenen erheblichen wirtschaftlichen Belastungen und Einbußen zuzuerkennen wäre, ist nicht ersichtlich.

Da vom Antragsgegner - wie ausgeführt - hierfür eine akute brandschutztechnische Gefahrenlage vom Antragsgegner nicht mehr herangezogen worden ist und eine solche auch sonst nicht erkennbar ist, kommt allenfalls noch ein öffentliches Interesse am Sofortvollzug der Nutzungsuntersagung unter dem Gesichtspunkt der Notwendigkeit der Verhinderung einer negativen Vorbildwirkung der formell illegalen baulichen Nutzung in Betracht (vgl. den Beschluß des Senats vom 21. Mai 1999, ZMR 1999, S. 591 m. w. N.). Für die Befürchtung des Antragsgegners, daß sich allein aufgrund der einstweiligen Fortsetzung der nicht genehmigten Büronutzung des Gebäudes bis zur Rechtskraft der Entscheidung über die Untersagungsverfügung eine erhöhte Gefahr ergibt, daß auch die Eigentümer anderer Wohngebäude in diesem Gebiet unter Berufung auf das Vorhaben der Antragsteller in ähnlicher Weise verfahren, fehlen hier jedoch auch unter Berücksichtigung dessen hinreichende Anhaltspunkte, daß freiberuflich Tätige mit ihren Büros gerade in attraktive Wohnquartiere dieser Art zu drängen pflegen. Denn an äußerlich ins Auge fallenden baulichen Veränderungen oder Merkmalen des Hauses wird die vom Antragsgegner als planwidrig beanstandete Nutzungsform des Hauses nicht erkennbar. Es hat vielmehr die äußere Gestalt eines villenartigen Einfamilienhauses bewahrt. Insbesondere sagt - worauf die Antragsteller zu Recht hinweisen - allein das am Gebäude oder am Grundstück angebrachte Praxisschild für den Außenstehenden nichts Entscheidendes darüber aus, ob das betreffende Haus insgesamt oder nur zum Teil für Bürozwecke genutzt wird. Soweit sich Grundeigentümer oder an eine vergleichbare Nutzung von vorhandenen Wohngebäuden Interessierte gleichwohl auf anderem Wege Kenntnis über die Büronutzung des gesamten Hauses verschaffen können, kann auch daraus ein Interesse am Sofortvollzug der Nutzungsuntersagung nicht gefolgert werden; denn in den entsprechenden Kreisen wird sich erfahrungsgemäß zugleich auch die Kenntnis davon herumsprechen, daß der Antragsgegner insoweit eine Untersagungsverfügung erlassen hat, die lediglich nicht vor Abschluß des verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsverfahrens vollstreckt werden kann, daß er mithin den formell illegalen Zustand nicht tatenlos hingenommen hat.

Auch die vom Antragsgegner besorgte weitere Verfestigung der ohne Genehmigung aufgenommenen Büronutzung des Gebäudes kann durch die vorläufige Fortsetzung des Kanzleibetriebes in dieser Form bis zur rechtskräftigen Entscheidung nicht eintreten. Wenn von einer derartigen Verfestigung gesprochen werden kann, so ist diese jedenfalls schon durch den seit 1994 bestehenden Kanzleibetrieb entstanden. Dessen Fortsetzung bis zum rechtskräftigen Abschluß des gerichtlichen Verfahrens in der Hauptsache ist ohnehin mit dem Risiko des Ausgangs dieses Verfahrens belastet und vermag das Gewicht dieses Belanges bei der Feststellung des Vollzugsinteresses nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht wesentlich zu erhöhen.

Das vor dem Krieg errichtete Einfamilienhaus in Berlin-Zehlendorf war 1961 ein Privatwohnheim für Dauermieter. Eine nicht behördlich genehmigte ältere Büronutzung endete mit dem Erwerb des Hauses durch mehrere Rechtsanwälte, die dort ihre Kanzlei einrichteten. Einige Jahre später erließ die Baubehörde eine Nutzungsuntersagung mit Zwangsmittelandrohung.

Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren hatte das OVG Berlin mit Beschluß vom 15. März 2000 Gelegenheit, zu den planungsrechtlichen Problemen Stellung zu nehmen. Die Nutzung der Rechtsanwaltskanzlei im Wohngebiet war nach den übergeleiteten Vorschriften der Bauordnung Berlin 1958 genehmigungsbedürftig (siehe dazu im einzelnen OVG Berlin, ZMR 1998, 251). Entsprechend anzuwenden ist aber auch in einem solchen Fall der Rechtsgedanke des § 13 Baunutzungsverordnung, wonach im allgemeinen Wohngebiet Räume als Rechtsanwaltskanzlei genutzt werden dürfen. Hier handelte es sich nun freilich um die Nutzung eines ganzen Hauses, wobei der Senat allerdings anklingen läßt, eine schematische Anwendung des § 13 Baunutzungsverordnung sei nicht angezeigt. Maßgeblich sei vielmehr die nähere Umgebung. Dann käme auch eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 2 Baugesetzbuch in Betracht. Auf jeden Fall überwiege nicht das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Nutzungsverbots, so daß bis zur Entscheidung in der Hauptsache der Kanzleibetrieb weitergehen könne.