Bauplanungsrecht

Bauplanungsrecht; Verfassungsrechtsstreit; Verwaltungsrechtsweg; Beteiligtenfähigkeit; Organstreit; Bezirk gegen Senatsverwaltung; Feststellungsinteresse; vorhabenbezogener Bebauungsplan; außergewöhnliche stadtpolitische Bedeutung; großflächiger Einzelhandelsbetrieb

1. Die Bezirke Berlins sind befugt, im verwaltungsgerichtlichen Organstreit auf die Feststellung zu klagen, daß die für das Bauwesen zuständige Senatsverwaltung nicht für die Aufstellung und Festsetzung vorhabenbezogener Bebauungspläne (§ 12 BauGB) zuständig ist, die nach den Vorschriften des Ausführungsgesetzes zum Baugesetzbuch von den Bezirken zu erlassen sind.

2. Bei der Feststellung, ob ein Vorhaben, für das ein vorhabenbezogener Bebauungsplan gemäß § 12 BauGB festgesetzt werden soll, von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung ist, mit der Folge, daß nach § 11 b Abs. 1 Satz 1 AGBauGB die Zuständigkeit der Senatsbauverwaltung gegeben ist, steht dieser ein weiter Spielraum für die Beurteilung zu, die gerichtlich nur darauf überprüft werden kann, ob diese tatbestandliche Voraussetzung willkürfrei und mit nachvollziehbaren und vertretbaren Gründen bejaht worden ist.

3. Zur Frage, unter welchen Bedingungen ein im Wege eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans festzusetzender großflächiger Einzelhandelsbetrieb eine außergewöhnliche stadtpolitische Bedeutung haben kann.

Der Kl. (Bezirksamt) begehrt die Feststellung, daß die Senatsverwaltung für Bauen, Wohnen und Verkehr für die Durchführung des Verfahrens für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan VI-VE 1 bezüglich des auf dem Grundstück ...straße 50-51 zu errichtenden Centers nicht zuständig ist.

Im April 1995 beschloß der Kl. die Aufstellung eines Bebauungsplans VII-148 für das Gebiet zwischen ...straße, S. Straße, Spree und Landwehrkanal. Der Planentwurf sah für das Grundstück ...straße 50-51 die Festsetzung als Gewerbegebiet vor.

Im August 1997 beantragte die beim Kl. die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans für ihr Grundstück, in dem unter anderem ein Sondergebiet für großflächigen Einzelhandel festgesetzt werden sollte, und zwar für einen Baumarkt mit einer Verkaufsfläche von 7.500 m2 und ein Selbstbedienungswarenhaus mit einer Verkaufsfläche von zunächst ebenfalls 7.500 m2, welche im weiteren Verlauf auf 4 500 m2 reduziert wurde. Durch Beschluß des Kl. vom 12. Januar 1998, bestätigt durch den Widerspruchsbescheid vom 25. Februar 1998, lehnte der Kl. die Einleitung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens ab mit der Begründung, ein Selbstbedienungswarenhaus der geplanten Größe würde die Erhaltung der in diesem Bereich vorhandenen kleinteiligen mittelständischen Einzelhandelsstrukturen, namentlich im sogenannten Wrangelkiez und in der Eisenbahnmarkthalle, gefährden.

Mit dem Schreiben vom 9. September 1998 teilte die Bekl. dem Kl. mit, sie sei nach der am 5. Juli 1998 in Kraft getretenen Neufassung des § 11 b AGBauGB für die Durchführung vorhabenbezogener Bebauungspläne für Vorhaben von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung nach § 12 BauGB zuständig. Das geplante Vorhaben sei von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung. (...) Sie bitte daher, alle im Bezirksamt vorliegenden Akten und Unterlagen zum Planverfahren zuständigkeitshalber an sie abzugeben.

Im Dezember 1998 hat der Kl. daraufhin beim Verwaltungsgericht Klage erhoben mit dem Ziel der Feststellung, daß die Bekl. für die Durchführung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanverfahrens nicht zuständig sei.

Die Klage ist zulässig (I), jedoch nicht begründet (II).

I.1. Für die Klage ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet; denn bei dem zwischen dem beteiligten Bezirk und der Senatsverwaltung geführten Rechtsstreit um die sich aus den einfach-gesetzlichen Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften des Ausführungsgesetzes zum Baugesetzbuch ergebende Kompetenz für den Erlaß eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans handelt es sich um eine öffentlich rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art.

2. Die prozessuale Möglichkeit, eine Kompetenzstreitigkeit dieser Art vor den Verwaltungsgerichten auszutragen, ist nicht von vornherein dadurch ausgeschlossen, daß hier ein Berliner Bezirk als ein nicht mit eigener Rechtsfähigkeit ausgestatteter Teil der Einheitsgemeinde Berlin (Artikel 1 Abs. 1 VvB, § 2 Abs. 1 BezVerwG) innerhalb dieser einheitlichen Gebietskörperschaft Rechtsschutz gegen eine Maßnahme der Senatsverwaltung begehrt.

(...) Die Beteiligtenfähigkeit des Organs wird hierbei aus einer analogen Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO hergeleitet, wonach Vereinigungen an Verfahren beteiligt sein können, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Für die Klagebefugnis ist unabhängig von der gewählten Klageart die Regelung des § 42 Abs. 2 VwGO entsprechend heranzuziehen (vgl. BVerwG, Beschluß vom 22. Dezember 1988, Buchholz 415.1 Nr. 80).

3. Gegen die Verletzung seiner aus § 11 b Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 4 AGBauGB abgeleiteten Zuständigkeit für die vorhabenbezogene Bebauuungsplanung wehrt sich der Kl. zulässigerweise mit der Klage auf Feststellung gemäß § 43 VwGO, daß die Bekl. Senatsverwaltung hierfür nicht gemäß § 11 b Abs. 1 Satz 1 AGBauGB zuständig sei. Seine Klagebefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO sowie sein Interesse an der alsbaldigen Feststellung kann der Kl. damit begründen, daß die Bekl. eine Planungskompetenz für sich in Anspruch nehme, die von Rechts wegen ihm als Bezirk zustehe. (...)

II. Die hiernach zulässige Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Nicht der klagende Bezirk, sondern die beklagte Senatsverwaltung ist gemäß § 11 b Abs. 1 Satz 1 AGBauGB für die Aufstellung und Festsetzung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans zuständig, durch den die planungsrechtlichen Grundlagen für die Errichtung des ...-Centers geschaffen werden sollen.

1. Eine auf § 11 b Abs. 1 Satz 1 AGBauGB gestützte Planungszuständigkeit der Bekl. ist entgegen der Auffassung des Kl. derzeit nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil noch das in § 4 c AGBauGB vorgeschriebene Verfahren zur Feststellung eines Gebiets von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung zu absolvieren wäre. Die Anwendung dieser Verfahrensvorschrift auf die in § 11 b Abs. 1 Satz 1 AGBauGB umschriebenen vorhabenbezogenen Bebauungspläne für Vorhaben von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung scheidet nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift aus, die in ihrem Abs. 2 Satz 1 für vorhabenbezogene Bebauungspläne dieser Qualität lediglich eine entsprechende Anwendung des § 4 b AGBauGB vorsieht. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, kann auch der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ein abweichender Regelungswille nicht entnommen werden. Aus dieser ergibt sich im Gegenteil, daß nach dem Willen des Gesetzgebers bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen die Anwendung des § 4 c AGBauGB bewußt ausgeschlossen worden ist.

(...)

2.1. Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, daß bei der Feststellung, ob ein konkretes Vorhaben von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung ist, der Senatsverwaltung ein weit gespannter Beurteilungsspielraum zuzuerkennen ist. Das folgt aus dem diesen Tatbestandsmerkmalen immanenten spezifischen Bedeutungsgehalt und findet seine Rechtfertigung darin, daß der Gesetzgeber bei der Reform der Organisationsstruktur der Stadt im Jahre 1994 ungeachtet der gewollten Stärkung der Rechtsstellung der Bezirke die Stadt Berlin bewußt nach wie vor als Einheitsgemeinde aufrechterhalten hat und daß deshalb der Hauptverwaltung vorrangig der maßgebende Einfluß auf die die Stadt als Ganzes betreffenden Angelegenheiten, namentlich auch die insoweit bedeutsamen bauplanerischen Festsetzungen, vorbehalten bleiben sollen (vgl. Abgh.-Drs. 12/3350, S. 8 zu Aa und Nr. 4 zu dem damaligen Artikel 51 = Artikel 67 VvB).

Ein solcher der Senatsverwaltung eingeräumter Beurteilungsspielraum ist vor allem in der politischen" Komponente des Tatbestandsmerkmals "außergewöhnliche stadtpolitische Bedeutung" angelegt.

Eine Kontrolle durch das Gericht kann sich insoweit nur darauf erstrecken, ob die Senatsverwaltung willkürfrei eine stadtpolitische Bedeutung des betreffenden Vorhabens annimmt.

Das gilt prinzipiell auch für die der Senatsverwaltung obliegende Beurteilung der Außergewöhnlichkeit der stadtpolitischen Bedeutung eines Vorhabens. Insoweit wird allerdings der Beurteilungsrahmen in gewissem Umfang dadurch eingegrenzt, daß bei der Feststellung, ob die Voraussetzungen dieses Merkmals erfüllt sind, die gesetzgeberischen Wertungen und Gewichtungen zu beachten sind, die den nach der Bedeutung einer Planung für die Stadt abgestuften Kompetenzzuweisungen im Ausführungsgesetz zum Baugesetzbuch sowie der in der Verfassung vorgegebenen Kompetenzordnung zwischen Bezirken und Hauptverwaltung zugrunde liegt. Während nach § 4 und § 11 b Abs. 2 Satz 2 AGBauGB grundsätzlich die Bezirke für alle verbindlichen Bauleitpläne zuständig sind, läßt § 4 a AGBauGB in Übereinstimmung mit der in Artikel 67 VvB vorgesehenen Kompetenzverteilung die fachaufsichtliche Durchsetzung der Berücksichtigung bestimmter durch die Planung berührter gesamtstädtischer Belange zu. In § 4 c und § 11 b Abs. 1 Satz 1 AGBauGB wird sodann auf einer nächsten Stufe - ebenso wie nach § 4 b AGBauGB für den Sonderfall der Bebauungspläne zur Verwirklichung von Erfordernissen der Verfassungsorgane des Bundes - die prinzipale Zuständigkeit der Senatsverwaltung für die Feststellung von Gebieten bzw. für bestimmte Vorhaben von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung bestimmt.

Die in dieser Weise vom Gesetzgeber vorgesehene Rangfolge läßt den Schluß zu, daß die Außergewöhnlichkeit der stadtpolitischen Bedeutung eines Vorhabens darin liegen muß, daß es nicht nur gesamtstädtische oder überbezirkliche Auswirkungen hat, sondern eine über das übliche - gewöhnliche' - Maß hinausgehende, hervorgehobene Bedeutung für das Stadtganze aufweisen muß, die von der Senatsverwaltung mit nachvollziehbaren und vertretbaren Gründen belegt werden kann. Damit ist zwar ein Regel-Ausnahmeverhältnis umschrieben; dem Kl. kann jedoch nicht darin gefolgt werden, daß es sich hierbei nur um extrem seltene Ausnahmekonstellationen handeln könne. Vielmehr kann dem dargestellten Normenzusammenhang und namentlich dem mit der bewußten Beibehaltung der Organisation Berlins als Einheitsgemeinde verfolgten Ziel, im Interesse der Währung und Entwicklung einheitlicher Strukturen und Lebensverhältnisse im gesamten Stadtgebiet prinzipiell der Wahrnehmung der gesamtstädtischen Belange den Vorrang einzuräumen, der gesetzgeberische Wille entnommen werden, daß es sich - lediglich - um ein Vorhaben handeln muß, dem für die Stadt und ihre künftige Entwicklung nach Maßgabe der von der Hauptverwaltung verfolgten stadtpolitischen Ziele ein besonderes Gewicht zuzuerkennen ist. 2.2. Gemessen an diesen Beurteilungskriterien hat die Bekl. die außergewöhnliche stadtpolitische Bedeutung des hier vorgesehenen Projekts "C-Center" mit einleuchtenden und vertretbaren Gründen nachgewiesen. (wird ausgeführt)