Bauordnungsrecht

Bauordnungsrecht; Werbeanlagen; großflächige Textilplanen; Wahlkampfzentrale; Wahlwerbung; Wahlkampf; zeitlich begrenzte Veranstaltung; Verunstaltung; Anbringungsort; Verdeckung von Fenstern; Umgebungsschutz; Befreiung; Beseitigungsanordnung; sofortige Vollziehung; Erhaltungsverordnung

1. "Wahlwerbung für die Dauer eines Wahlkampfes" im Sinne von § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln, auf die Vorschriften der BauO Bln nicht anzuwenden sind, ist nur die Werbung in der Zeit bis zu zwei Monaten vor dem Wahltermin.

2. Großflächige Werbung für elf Monate vor dem Wahltermin an der Fassade eines Gebäudes, in dem sich die Wahlkampfzentrale einer Partei befindet, ist weder Wahlwerbung im Sinne der BauO Bln noch Werbung für eine zeitlich begrenzte Veranstaltung (hier: "Kampa 02 - Wir haben viel vor - SPD"). 3. Großflächige Werbeplanen (14 m x 6 m) vor allen Fenstern im vierten und fünften Obergeschoß und vor zwei Fenstern im ersten Obergeschoß (3,8 m x 2,7 m) eines Gebäudes, die über elf Monate angebracht sein sollen, beeinträchtigen massiv das architektonische Konzept und die Struktur der Hausfassade und verunstalten den Anbringungsort; sie können im Zusammenhang mit weiterer Werbung auch zu einer störenden Häufung führen sowie die mit einer Erhaltungsverordnung beabsichtigte Gestaltung der Umgebung stören.

4. Eine Befreiung von den Vorschriften der BauO Bln kann auch unter Berücksichtigung des Artikels 21 Abs. 1 GG nicht allein damit begründet werden, daß sich das Wahlkampfverhalten seit der Bundestagswahl 1998 geändert hätte und es um Werbung für die Wahlkampfzentrale einer Bundespartei gehe.

5. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Beseitigungsanordnung kann damit gerechtfertigt werden, daß die ohne Baugenehmigung vor den Fenstern eines im Geltungsbereich einer Erhaltungsverordnung und in einem Denkmalbereich (Ensemble) liegenden Gebäudes angebrachte materiell-rechtswidrige Partei-Werbeanlage außerhalb eines Wahlkampfes eine negative Vorbildwirkung nicht nur für andere Parteien, sondern auch für kommerzielle Werbefirmen habe, und daß im übrigen durch die Beseitigung kein wesentlicher Substanzverlust zu befürchten sei.

I. Die Antragstellerin wendet sich im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsanordnung vom 23. November 2001 für die von ihr im Oktober 2001 an der Fassade des Gebäudes Oranienburger Straße 67/68 in Berlin-Mitte angebrachten Werbeanlagen. Ein 14 m x 6 m großes Riesenposter aus Textilgewebe mit der Aufschrift "KAMPA 02 - die Wahlkampfzentrale der SPD" verdeckt 10 Fenster des vierten und fünften Obergeschosses des Hauses Nr. 68. Eine 3,80 x 2,70 m große Werbeanlage aus Textilgewebe auf einem Aluminium-Spannrahmen, der über eine handbetriebene Kurbel ausgewechselt werden kann, mit der Aufschrift "Die Kampa 02. Wir haben viel vor - SPD", verdeckt zwei Fenster im ersten Obergeschoß. Zwischen dem Erdgeschoß und dem ersten Obergeschoß sollte nach den Bauvorlagen der Antragstellerin ein 0,20 m x 10 m langes Werbeband aus bedrucktem Kunststoff angebracht werden, das nach den Feststellungen des Antragsgegners und dem vorgelegten Lichtbild 15 m lang ist und damit die gesamte Breite des Hauses Nr. 68 einnimmt. Diese Werbeanlage mit derselben Aufschrift wie auf dem Riesenposter ist von der Beseitigungsanordnung des Antragsgegners nicht erfaßt.

Am 5. Oktober 2001 hatte die Antragstellerin die Erteilung der Baugenehmigung für die Werbeanlagen als temporäre Einrichtung für das SPD-Wahlkampfbüro vom 15. Oktober 2001 bis Ende September 2002 beantragt. Die untere Denkmalschutzbehörde Berlin-Mitte beabsichtigte, wegen des negativen Einflusses des Vorhabens (Standort, Dimensionierung, Farbgebung, Wirkungsweise) auf das geschützte Ensemble "Spandauer Vorstadt" die Genehmigung zu versagen. Nachdem das Landesdenkmalamt dem nicht zustimmte, erteilte die oberste Denkmalschutzbehörde mit Bescheid vom 15. Oktober 2001 der Antragstellerin eine Genehmigung. Dagegen erhob der Antragsgegner bei den Senatsverwaltungen für Stadtentwicklung und für Inneres Einwendungen und erließ am 23. November 2001 nach Anhörung unter Androhung der Ersatzvornahme und Anordnung der sofortigen Vollziehung die Beseitigungsanordnung. Mit weiterem Bescheid Nr. 1295/01 vom 30. November 2001 lehnte der Antragsgegner die Erteilung der Baugenehmigung wegen Verstoßes gegen die Erhaltungsverordnung sowie wegen einer Ortsbildbeeinträchtigung, Verunstaltung und störenden Häufung ab; Bedenken wegen ausreichender Belichtung und Belüftung, Brand- und Gesundheitsschutz (Rauchabzug) seien nicht ausgeräumt. Die Antragstellerin legte gegen beide Bescheide Widerspruch ein und beantragte die Aussetzung der Vollziehung, was der Antragsgegner mit Bescheid vom 12. Dezember 2001 ablehnte.

Den am 7. Dezember 2001 eingegangenen Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht Berlin mit dem Beschluß vom 11. Dezember 2001 zurückgewiesen und ausgeführt, bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Beseitigungsanordnung.

II. Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde kann keinen Erfolg haben.

Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vom Gericht vorzunehmenden Abwägung der gegenteiligen Interessen der Beteiligten kommt es darauf an, ob das Rechtsmittel der Antragstellerin gegen die Beseitigungsanordnung des Antragsgegners vom 23. November 2001 nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird. Das ist hier nach der vom beschließenden Senat aufgrund des Vorbringens der Beteiligten, insbesondere in dem Zulassungsantrag und dem Schriftsatz vom 21. Dezember 2001 gewonnenen Überzeugung, nicht der Fall. Somit überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsanordnung das private Interesse der Antragstellerin an der Beibehaltung der ohne Baugenehmigung angebrachten Werbeanlagen für die SPD-Wahlkampfzentrale.

(...)

Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen insoweit, als die Kammer die Vorschrift des § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln nicht für anwendbar hält. Danach sind die Vorschriften der BauO Bln nicht anzuwenden auf Wahlwerbung für die Dauer des Wahlkampfes. Eine derartige Werbung betreibt die Antragstellerin mit den im Oktober 2001 angebrachten Werbeanlagen an dem Gebäude Oranienburger Straße 68 nicht. Sie will vielmehr mit den großflächigen Werbeplanen auf den Sitz der Wahlkampfzentrale der SPD für die Bundestagswahl 2002 hinweisen; damit handelt es sich hier um eine Werbeanlage im Sinne von § 11 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln. Danach sind Werbeanlagen alle ortsfesten Einrichtungen, die der Ankündigung oder Anpreisung oder als Hinweis auf Gewerbe oder Beruf dienen und vom öffentlichen Verkehrsraum aus sichtbar sind. Die Ankündigungen und Hinweise im Sinne dieser Vorschrift betreffen nicht nur Wirtschaftswerbung, sondern auch die ideelle Werbung, z. B. für politische Zwecke (Wilke/Dageförde/Knuth/Meyer, BauO Bln, 5. Aufl. 1999, § 11 Rdnr. 5). Selbst wenn aber, wie die Antragstellerin vorträgt, mit den Worten "Kampa 02" und "Wir haben viel vor" ein inhaltlicher Bezug zur Bundestagswahl im September 2002 hergestellt werden und die Werbung auch auf die Erzielung eines Wahlerfolges gerichtet sein soll, also "Wahlwerbung" vorliegen sollte, findet sie nicht für die "Dauer eines Wahlkampfes" im Sinne von § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln statt.

Nach der Baubeschreibung der Antragstellerin sollen die Werbeanlagen vom 15. Oktober 2001 bis Ende September 2002, also für 11 1/2 Monate angebracht werden. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, daß Wahlkampf im Sinne von § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln die unmittelbar dem Wahltermin vorangehende Zeit ist, in der die politischen Parteien mit Wahlkampfveranstaltungen und Wahlwerbung auf öffentlichem Straßenland und in den Medien verstärkt um die Wähler werben. Die Dauer eines Wahlkampfes hängt auch, worauf die Antragstellerin zutreffend hinweist, von den Gebräuchen der einzelnen Parteien ab; sie kann bis zu zwei Monaten betragen. Nur für einen solchen Zeitraum soll aufgrund staatspolitischer Erwägungen unter Berücksichtigung des Artikels 21 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, von der Einhaltung bauordnungsrechtlicher Anforderungen an die Wahlwerbung abgesehen werden; nur für einen solchen Zeitraum bis zu zwei Monaten sollen z. B. auch Verunstaltungen im Sinne von § 10 BauO Bln durch Wahlwerbung hingenommen werden; eine verunstaltende Wahlwerbung wird für kurze Zeit als zumutbar für die Umgebung angesehen. Die Antragstellerin begehrt dagegen unter Hinweis auf ein verändertes Wahlkampfverhalten der im Bundestag vertretenen Parteien seit der Bundestagswahl 1989 hier eine bauordnungsfreie Plakatierung einer Gebäudefassade, zudem im Geltungsbereich einer Erhaltungsverordnung, für über 11 Monate. Den Begriff des "Vor-Wahlkampfes" einer Partei kennt die BauO Bln nicht. Nach dem System dieses Gesetzes sollen, wie der Katalog des § 11 Abs. 4 BauO Bln zeigt, nur bestimmte Werbung an dafür genehmigten Säulen, Tafeln und Flächen (Nr. 1), Werbemittel an Zeitungsverkaufsstellen (Nr. 2) sowie Auslagen und Dekorationen in Fenstern und Schaukästen (Nr. 3) von den bauordnungsrechtlichen Anforderungen freigestellt werden. Es geht hier um bestimmte genehmigte Anbringungsorte oder Auslagen und Dekorationen; zeitliche Einschränkungen bestehen insoweit nicht. Dagegen stellt § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln für die Wahlwerbung, insbesondere weil diese in der Regel zu einer Verunstaltung des Orts- und Straßenbildes führen könnte, eine zeitliche Begrenzung auf, die seit jeher allenfalls mit bis zu drei Monaten als angemessen angesehen worden ist; nur für diesen Zeitraum sollen die negativen Einwirkungen auf das Stadtbild hingenommen werden (vgl. Nr. 13.64 VV Bau NW; Heintz in: Böckenförde u. a., LBO NW, 9. Aufl. 1998, § 13 Rdnr. 139; enger Wilke/Dageförde/Knuth/Meyer, a. a. O., § 11 Rdnr. 28 a. E.; vgl. auch § 5 Nr. 1 Abs. 2 a und Nr. 5 Abs. 3 der Ausführungsvorschriften zu den §§ 10 und 11 des Berliner Straßengesetzes vom 26. Oktober 1998, ABl. S. 4688). (...)

Danach hat die Antragstellerin die Werbeanlagen in den Obergeschossen des Gebäudes Oranienburger Straße 68 ohne die nach § 55 Abs. 1 BauO Bln erforderliche Baugenehmigung errichtet und gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne von § 70 Abs. 1 Satz 1 BauO Bln verstoßen. Der Widerspruch der Antragstellerin gegen die Beseitigungsanordnung des Antragsgegners und dementsprechend ihr Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hätte aber nur dann voraussichtlich Erfolg, wenn die Werbeanlagen materiell-rechtlich genehmigungsfähig wären, der Antragstellerin somit ein Anspruch auf Genehmigungserteilung nach § 62 Abs. 1 BauO Bln zustünde. Diese Voraussetzungen sind im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nur dann erfüllt, wenn bei der nur möglichen summarischen Prüfung das Bestehen dieses Anspruchs offensichtlich wäre. Das ist hier jedoch nicht der Fall.

Schon der Anbringungsort selbst für die großflächigen bunten Werbeanlagen erscheint im Sinne von § 10 Abs. 1 BauO Bln nicht geeignet. Nach dieser Vorschrift müssen bauliche Anlagen nach Form, Maßstab, Verhältnis der Baumasse und Bauteile zueinander, Werkstoff und Farbe so gestaltet sein, daß sie nicht verunstaltet wirken. Die vorliegenden Fotos und Bauzeichnungen in dem Verwaltungsvorgang des Antragsgegners lassen erkennen, daß das ruhige Erscheinungsbild der klar gegliederten und bewußt abschließend gestalteten Fassade des als Wohn- und Bürohaus konzipierten Gebäudes durch die großen bunten Werbeplanen empfindlich gestört wird. Auf Grund der Verdeckung von 12 der insgesamt 25 Fenstern in zwei Geschossen ist die Struktur der Fassade nicht mehr sichtbar; mit den kulissenartig wirkenden Textilplanen, teilweise auf Aluminiumrahmen, die im ersten Obergeschoß auch noch auswechselbar sind, wird der Fassadenstruktur des Gebäudes ein artfremdes Gestaltungselement, ein Fremdkörper aufgesetzt. Dieses Bild ungleicher verschiedenfarbiger Flächen vor den Fenstern eines Gebäudes überschreitet für den in durchschnittlichem Maße für gestalterische Eindrücke aufgeschlossenen Teil der Betrachter das Maß der bloßen Unschönheit; es liegt hier eine das ästhetische Empfinden verletzende Häßlichkeit des Gebäudes vor. Damit ist der Tatbestand der Verunstaltung des Anbringungsortes im Sinne von § 10 Abs. 1 BauO Bln erfüllt (vgl. dazu auch Urteile des Senats vom 18. Dezember 1970 - OVG II B 24.70 -, vom 31. Juli 1992, OVGE 20, 138, 139 = BRS 54 Nr. 110, vom 22. Juli 1994, BRS 56 Nr. 131 sowie Beschlüsse vom 19. November 2001 - OVG 2 N 23.01 und OVG 2 N 16.01 - zur Verunstaltung einer Fassade).

Nach den vorliegenden Unterlagen spricht bei summarischer Prüfung viel dafür, daß mit der Anbringung der Werbeplanen auch ein Verstoß gegen § 11 Abs. 2 Satz 3 BauO Bln vorliegt, wonach die störende Häufung von Werbeanlagen unzulässig ist. Dieses Konzentrationsverbot verdeutlicht den in § 10 BauO Bln verwendeten Begriff der Verunstaltung und stellt klar, daß eine Mehrheit von Werbeanlagen in einem engeren, überschaubaren Bereich ein Indiz für das Vorliegen des Tatbestandes des § 10 Abs. 1 oder 2 BauO Bln ist; es handelt sich im wesentlichen um einen Unterfall der Verunstaltung des Straßen-, Orts- oder Landschaftsbildes (vgl. Wilke/Dageförde/Knuth/Meyer, a. a. O., § 11 Rdnr. 17). Der Tatbestand der störenden Häufung ist erfüllt, wenn der Durchschnittsbetrachter in seinem ästhetischen Empfinden durch das räumlich dichte störende Übereinander von Werbeanlagen, die Massierung auf engerem Raum, verletzt wird (vgl. Urteil des Senats vom 5. März 1976, GE 1980, 205). In dem überschaubaren Bereich der Fassade des Hauses Oranienburger Straße 68 findet ausweislich der Lichtbilder und Bauzeichnungen in den Akten des Gerichts und des Antragsgegners der Blick des Betrachters keinen Ruhepunkt. Wird das 15 m lange, sich über die ganze Breite des Gebäudes über dem Erdgeschoß erstreckende bunte Werbeband betrachtet, geht der Blick sogleich auf das knapp darüber liegende großflächige Werbeplakat vor den beiden Fenstern im ersten Obergeschoß; auch hier kommt der Betracht nicht zur Ruhe, weil alsbald die riesige Werbeanlage über den zehn Fenstern des vierten und fünften Obergeschosses in den Blick gerät.

(...)

Gründe für eine Befreiung von der Einhaltung der Gestaltungsvorschriften der BauO Bln im Sinne von § 61 Abs. 2 Nr. 1 BauO Bln liegen nicht vor. Die Tatsache, daß Berlin Sitz der Bundesregierung und der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien ist und die Werbeanlagen an dem Wahlkampfbüro, die Bestandteil der Parteizentrale ist, angebracht ist, läßt Gründe des Wohls der Allgemeinheit, die die Abweichung von zwingenden Vorschriften der BauO Bln "erfordern", nicht erkennen. Abgesehen davon besteht die Sonderstellung, die Artikel 21 Abs. 1 Satz 1 GG den Parteien einräumt, nur innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1978, BVerwGE 56, 63, 68). Eine für die Erteilung einer Befreiung erforderliche atypische Fallgestaltung liegt ebenfalls nicht vor. Die Atypik ist Voraussetzung auch für die Befreiung aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit nach § 61 Abs. 2 Nr. 1 BauO Bln. Auch die anderen im Bundestag vertretenen Parteien könnten mit denselben Erwägungen für die Anbringung von Wahlwerbung über 11 Monate vor der Bundestagswahl Befreiung von den §§ 10, 11 BauO Bln begehren. Der Gesetzgeber hat die berechtigten Belange und die Bedeutung der Parteien in bezug auf verunstaltende Wahlwerbung gesehen und mit § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln eine sachgerechte Regelung für die Dauer eines Wahlkampfes getroffen, damit hat er für einen weitergehenden "Vor-Wahlkampf" die Einhaltung der Anforderungen der Bauordnung beabsichtigt. Das 15 m lange Werbeband im Erdgeschoß läßt deutlich erkennen, daß sich in dem Gebäude Oranienburger Straße 67/68 die Wahlkampfzentrale der SPD für die Wahl 2002 befindet. Für die Notwendigkeit einer massiven weitergehenden Werbung mit der Verdeckung von Fenstern und der Verunstaltung einer Fassade für über 11 Monate sind Gründe nicht erkennbar; insbesondere hat die Antragstellerin nicht dargelegt, daß ohne die beiden großflächigen Werbeanlagen der Allgemeinheit ein erheblicher Nachteil entstünde (vgl. dazu z. B. Beschluß des Senats vom 18. Juli 1994, BRS 56 Nr. 110). Auch in der früheren Bundeshauptstadt wurde der Wahlkampf mit einer zeitlichen Grenze von drei Monaten als angemessen angesehen (vgl. die oben zitierte Nr. 13.64 VV, BauO NW).

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Beseitigungsanordnung vom 23. November 2001 durch den Antragsgegner ist nicht zu beanstanden; die Begründung entspricht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Die großflächigen Werbeanlagen der Antragstellerin an der Fassade des Hauses Oranienburger Straße 68 im Geltungsbereich der Erhaltungsverordnung "Spandauer Vorstadt" befinden sich an exponierter Stelle gegenüber dem denkmalgeschützten Postfuhramt und in der Nähe der Synagoge. Sie sind, ihrer Funktion entsprechend, besonders auffällig und weithin sichtbar. Für unbeteiligte Dritte vermitteln sie den Eindruck, rechtmäßig genehmigt zu sein oder gegen die rechtswidrige Anlage schreite die Behörde nicht ein. Die mit dem Fortbestand der rechtswidrigen Werbeanlagen verbundene negative Vorbild- und Nachahmungswirkung ist bei dieser städtebaulichen Situierung erheblich. Andere Werbefirmen, insbesondere aber auch andere politische Parteien, könnten sich bei entsprechenden Genehmigungsanträgen auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen. (...)

Großflächige Plakate bedürfen einer Baugenehmigung; im Wahlkampf gilt das nicht. Dann ist aber eine zeitliche Nähe zum Wahltermin nötig.

Die SPD hatte im Oktober 2001 an ihrem Wahlkampfbüro in der Oranienburger Straße ein Riesenposter mit dem Hinweis auf die "Kampa 02" angebracht. Die Baubehörde verlangte Beseitigung und ordnete deren sofortige Vollziehung an.

Mit Beschluß vom 7. Januar 2002 verwarf das OVG Berlin die Auffassung der SPD, es handele sich um eine genehmigungsfreie Wahlwerbung nach § 11 Abs. 4 Nr. 4 BauO Bln. Ein Wahlkampf für die Bundestagswahl könne nicht über elfeinhalb Monate geführt werden; den Begriff des Vor-Wahlkampfes kenne das Gesetz nicht. Die Anlage sei auch nicht genehmigungsfähig nach § 10 der BauO Bln, da eine das ästhetische Empfinden verletzende Häßlichkeit des Gebäudes herbeigeführt werde, darüber hinaus liege auch ein Verstoß gegen § 11 Abs. 2 Satz 3 BauO Bln vor, da es sich um eine störende Häufung von Werbeanlagen handele.