Baunutzungsbeschränkung

Baunutzungsbeschränkung; Nachbarschutz; Befreiung von der Baunutzungsfestsetzung

1. Eine auf Grund des § 4 Abs. 4 BauNVO getroffene Festsetzung, nach der nur Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen zulässig sind, kann als Regelung der Art der baulichen Nutzung nachbarschützend sein.

2. Zu den Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB von dieser Festsetzung.

II. Der Beschwerde des Antragstellers war stattzugeben. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung, mit dem die vorläufige Einstellung der Bauarbeiten und weitgehend auch das Fällen von Bäumen auf dem Baugrundstück der Beigeladenen erreicht werden soll, hat nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO Erfolg.

Die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung vom 22. September 1987 und die dieser zugrundeliegende Befreiungsentscheidung werden voraussichtlich keinen Bestand haben können, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung von der nachbarschützenden Planergänzungsbestimmung Nr. 5 des Bebauungsplanes VIII-B vom 1. März 1972 (GVBl. S. 509) nach § 31 Abs. 2 BauGB nicht vorliegen.

Die Planergänzungsbestimmung Nr. 5 des Bebauungsplanes VIII-B, wonach nur Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen zulässig sind, ist nachbarschützend. Diese Festsetzung betrifft die Art der baulichen Nutzung; sie findet - wie die Planbegründung ergibt - ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 4 BauNVO 1968 und damit im ersten Abschnitt der Baunutzungsverordnung innerhalb der Vorschriften über die Art der baulichen Nutzung. Danach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, daß in bestimmten Teilen des Gebiets Wohngebäude nicht mehr als zwei Wohnungen ha-ben dürfen. Entgegen der Auffassung von Gelzer (Bauplanungsrecht, 4. Aufl. 1984, Rdnr. 547) handelt es sich dabei nicht um eine Vorschrift, die dem Maß der baulichen Nutzung zuzuordnen wäre. Wie die Systematik der Baunutzungsverordnung und ins-besondere die Regelung des § 16 Abs. 2 Satz 2 BauNVO 1968 erkennen lassen, wird das Maß der baulichen Nutzung bestimmt durch Festsetzung der Geschoßflächenzahl oder der Größe der Geschoßfläche, der Baumassenzahl oder der Baumasse, der Grundflächenzahl oder der Größe der Grundflächen der baulichen Anlagen und der Zahl der Vollgeschosse. Die Zahl der in einem Wohngebäude vorhandenen Woh-nungen ist kein Kriterium des Maßes der baulichen Nutzung (BVerwG, Urteil vom 13. Juni 1980, BRS 36 Nr. 58, S. 134).

Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung haben nach einhelliger Meinung (vgl. z.B. Sendler, BauR 1970, 4, 6, 9; Dyong in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, Stand: April 1986, § 31 Rdnr.. 135; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 2. Aufl. 1987, § 31 Rdnr. 64; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. September 1973, BRS 27 Nr. 31; Urteil vom 15. September 1986, BRS 36 Nr. 174, S. 404), die der beschließende Senat seit je vertritt (vgl. schon Urteil vom 29. Februar 1952, OVGE Bln. 1, 39; Urteil vom 1. Februar 1957, BRS 7, 125, 129; Urteil vom 17. Juli 1973 - OVG II B 80.7 -), nachbarschützenden Charakter. Der Drittschutz im Baurecht wurzelt im nachbarlichen Gemeinschaftsverhältnis (BVerwG, Beschluß vom 18. August 1987, DVBl. 1987, 1276, 1277). Demgemäß beruht der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz im Planbereich auf der Erwägung, daß planerische Festsetzungen, insbesondere sol-che über die Art der baulichen Nutzung, die Planbetroffenen zu einer rechtlichen Schicksals-, Nutzungs- oder Zwangsgemeinschaft verbinden. Indem die bauliche Nutzung des eigenen Grundstücks dem Zweck des Baugebiets untergeordnet wird, muß zwar der Eigentümer die öffentlich-rechtlichen Beschränkungen seiner Nutzungsmöglichkeiten hinnehmen. Als Korrelat dieser Verpflichtung erwächst ihm aber der Vorteil, daß andere Nutzungsberechtigte den gleichen Beschränkungen unterworfen sind. Aus diesem wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnis folgt, daß der Nachbar kraft seines Eigentums gegen Vorhaben angehen kann, die den genannten rechtlichen Vorteil beeinträchtigen (vgl. das genannte Urteil des Senats vom 17. Juli 1973). Bei entsprechendem Willen des Plangebers können sogar bauplanerische Festsetzungen über die Geschoßzahl und die Geschoßflächenzahl nachbarschützende Wirkungen haben (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 13. März 1981, Buchholz 406,19 Nr. 44). Im vorliegenden Fall läßt sich dem Bebauungsplan VIII-B und seiner Begründung (Abgeordnetenhaus Drucksache 6/376) nicht entnehmen, daß die auf § 4 Abs. 4 BauNVO 1968 beruhende Festsetzung über die Zahl der Wohnungen als Regelung der Art der baulichen Nutzung keinen Nachbarschutz vermitteln soll. Im Gegenteil be-stätigt die Planbegründung den nachbarschützenden Charakter dieser Festsetzung. Ziel der Aufstellung des Bebauungsplanes war es, das Maß der baulichen Nutzung für bestimmte Teile der nach dem Baunutzungsplan vom 28. Dezember 1960 (ABl. 1961, S. 742) zum allgemeinen Wohngebiet der Baustufe II/1 (Geschoßflächenzahl 0,2) gehörenden Gebiete im Bezirk Spandau "anzuheben". In der Planbegründung heißt es dann weiter (S. 3, linke Spalte, letzter Absatz): "Da der Charakter der Gebiete trotz der Anhebung erhalten bleiben soll, setzt der Bebauungsplan fest, daß gemäß § 4 Abs. 4 der Baunutzungsverordnung nur Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen zulässig sind." Hieraus ergibt sich, daß die Planergänzungsbestimmung Nr. 5 zumindest auch zum Ausgleich der Interessen der Bewohner dieses nur mit Ein- und Zweifamilienhäusern bebauten Bereichs zur Wahrung der Eigenart des Baugebiets erlassen worden ist. Trotz Erhöhung der Geschoßflächenzahl sollte die Wohndichte eingeschränkt bleiben. Es geht nach diesem in der Planbegründung deutlich zum Ausdruck kommenden Willen des Plangebers nicht lediglich um städtebauliche oder gar nur wohnungsbaurechtliche Gründe, wie sie früher (vgl. dagegen jetzt § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) bei einer - hier nicht getroffenen - Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 BBauG (vorher § 9 Abs. 1 Nr. 1 g BBauG) für

n. Es geht nach diesem in der Planbegründung deutlich zum Ausdruck kommenden Willen des Plangebers nicht lediglich um städtebauliche oder gar nur wohnungsbaurechtliche Gründe, wie sie früher (vgl. dagegen jetzt § 9 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) bei einer - hier nicht getroffenen - Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 6 BBauG (vorher § 9 Abs. 1 Nr. 1 g BBauG) für Familienheime hätten angeführt werden können.

Selbst für eine derartige Ausweisung im Bebauungsplan vertritt das OVG Saarland (Urteil vom 3. Juni 1980, BRS 36, Nr. 198, S. 398) mit überzeugenden Gründen die Auffassung, diese Festsetzungen über die Zahl von Wohnungen begründe unmittelbare (Abwehr-)Rechte der Nachbarn; diese die Dichte und Intensität des "Wohnens" mit all seinen Folgeerscheinungen regulierende Bestimmung betreffe die Art der bau-lichen Nutzung, gehöre mithin zu jenen Festsetzungen, die von ihrer Natur her in be-sonderem Maße geeignet seien, wechselseitige Bezüge zwischen den planbetroffenen Grundstücken herzustellen und den "Verbund" der in dem betreffenden Gebiet Ansässigen geradezu zu kennzeichnen. Derartige Regelungen aber seien - anders als solche über das zulässige Maß der baulichen Nutzung - in aller Regel als nachbar-schützend zu qualifizieren, wenn nicht der Bebauungsplan, seine Entstehungsgeschichte, die tatsächlichen Gegebenheiten im Plangebiet oder sonstige in diesem Zu-sammenhang erhebliche Umstände Anlaß zu der Annahme gäben, daß der Plangeber mit ihnen (ausnahmsweise) keine wechselbezüglichen Rechtswirkungen habe herbeiführen und dem Nachbarn also die Berufung auf einen Verstoß gerade gegen diese Festsetzung habe versagen wollen (zustimmend Dürr in Kohlhammer-Kommentar, BBauG, Stand: September 1984, § 31 Rdnr. 89; Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 5. Aufl. 1985, § 3 Rdnr. 20 a.E., S. 258; vgl. auch Bielenberg, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 3 BauNVO Rdnr. 28). Darauf, ob der Plangeber "generell in erster Linie die Aussicht benachbarter Grundstücke auf die Havel oder ähnliche situationsbezogene Schutzzwecke im Auge hatte" kommt es nicht an (vgl. S. 5 des angefochtenen Beschlusses; siehe auch die bei Bielenberg, a.a.O., zitierte Entscheidung des VGH Baden Württemberg vom 21. März 1985 - 8 S 395.85 -, wo-nach Festsetzungen nach § 3 Abs. 4 oder § 4 Abs. 4 BauNVO nachbarschützende Wirkung haben).

Die Festsetzung der Planergänzungsbestimmung Nr. 5, die der Plangeber im Jahre 1972 nach § 4 Abs. 4 BauNVO 1968 wirksam für bestimmte Teile des nach dem übergeleiteten Baunutzungsplan zum allgemeinen Wohngebiet gehörenden Gebiets getroffen hat, ist auch nicht etwa wegen Funktionslosigkeit außer Kraft getreten. Wie die Augenscheinseinnahme durch den beschließenden Senat bestätigt hat, ist die Umgebung des Baugrundstücks der Beigeladenen mit Ein- und Zweifamilienhäusern bebaut. Abgesehen davon, daß das vom Verwaltungsgericht als "erhebliche Vorbelastung des näheren Wohnumfeldes" bezeichnete Heilpädagogische Zentrum vor Festsetzung des Bebauungsplanes VIII-B aufgrund des übergeleiteten Rechts nach § 7 Nr. 8 der Bauordnung 1958 als Wohnheim für körperbehinderte Kinder ausnahmsweise zugelassen worden ist, hat die tatsächliche bauliche Entwicklung in der nähe-ren Umgebung keinen Zustand erreicht, der eine Verwirklichung der Planergänzungsbestimmung Nr. 5 mit der Beschränkung der Zahl der Wohnungen auf unabsehbare Zeit ausschließt (vgl. dazu zuletzt den Beschluß des Senats vom 18. April 1986, OVGE Bln. 17, 211, 213).

Auf den beabsichtigten Wegfall der Festsetzung der Zahl der zulässigen Wohnungen in dem Entwurf des Bebauungsplanes VIII-187 b kann sich die Beigeladene nicht nach § 33 BauGB berufen. In diesem Planverfahren ist bisher lediglich die vorgezoge-ne Bürgerbeteiligung durchgeführt worden; zudem soll die Geschoßflächenzahl wie-der auf 0,2 herabgesetzt werden, während die Beigeladene eine Geschoßflächenzahl von mindestens 0,28 plant.

Die vom Antragsgegner auf § 31 Abs. 2 BBauG gestützte Befreiung von der nachbar-schützenden Planergänzungsbestimmung Nr. 5 ist rechtswidrig. Es findet sich in der Befreiungsentscheidung und in den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners kein Hinweis darauf, welcher Befreiungstatbestand vorliegen soll, welche Erwägungen angestellt und ob die nachbarlichen Belange gewürdigt worden sind. Wie in zahl-reichen anderen vom beschließenden Senat beurteilten Fällen bleibt es vielmehr den Nachbarn und den Gerichten überlassen, den maßgeblichen Befreiungsgrund selbst herauszufinden. In dem Schreiben des Senators für Bau- und Wohnungswesen vom 12. Mai 1980 an das Stadtplanungsamt heißt es lediglich, gegenüber einer über das gesamte Grundstück verteilten Reihenhausbebauung o.ä. werde die vorliegende Planung bevorzugt, da damit die GRZ und GFZ unterschritten und die vorhandene Vegetation weitestgehend geschont würden; der im Verfahren befindliche Bebauungsplan VIII-187 b sei dem Vorhaben entsprechend zu ändern. Hieraus läßt sich nach der nur möglichen summarischen Prüfung kein Befreiungsgrund im Sinne von § 31 Abs. 2 BauGB erkennen.

Gründe des Wohls der Allgemeinheit "erfordern" es nicht im Sinne von § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, daß die Beigeladene anstelle von zwei Wohnungen je Wohngebäude sechs und neun Wohnungen je Wohngebäude errichtet. Es mag dem Allgemeinwohl nützlich sein, daß der "Bereich zur Havel" von einer Bebauung freigehalten, Bäume erhalten bleiben und die Grundflächenzahl unterschritten wird. Vernünftigerweise ge-boten ist diese weitgehende Überschreitung der zulässigen Zahl von Wohnungen je Wohngebäude, die erkennbar von dem privaten Interesse der Beigeladenen an einer wirtschaftlich optimalen Grundstücksnutzung bestimmt wird, jedoch nicht. Zu berücksichtigen ist dabei auch, daß diese massive Bebauung weithin sichtbar sein wird, daß im Bereich des Hanges zur Havel 15 Stellplätze errichtet werden sollen und daß durch diese Art der Bebauung der Haveldüne auch nachbarliche Interessen betroffen wer-den. Die Einhaltung der Planergänzungsbestimmung Nr. 5 würde auch nicht zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte (§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB) führen. Wie ausgeführt, hat der Plangeber zur Erhaltung des Gebietscharakters die Zahl der zulässigen Woh-nungen auf je zwei Wohngebäude beschränkt. Diese Regelung ist gewollt und betrifft auch alle anderen, teilweise ebenso großen Grundstücke, die im Planbereich in einer Hanglage zur Havel hin liegen. Die Beigeladene kann ihr Grundstück anderweitig sinnvoll baulich nutzen, wie z.B. die vorher geplante weniger massive Bebauung mit sieben Einfamilien-Reihenhäusern ohne weitere umfangreiche Außenanlagen (Stell-platz und Kinderspielplatz) gezeigt hat. Nach der Planbegründung ist die Errichtung von Hausgruppen entsprechend § 22 Abs. 2 BauNVO 1968 nicht ausgeschlossen. Welche Bebauungsmöglichkeit im einzelnen in Betracht kommt, kann hier unerörtert bleiben, der Senat hat allein das jetzt geplante konkrete Bauvorhaben mit 15 Woh-nungen in zwei Wohngebäuden zu beurteilen. Da kein atypischer Sonderfall vorliegt, kommt auch eine Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, wonach die Abweichung städtebaulich vertretbar sein muß und die Grundzüge der Planung nicht berühren darf, nicht in Betracht. Die Befreiung tritt hier an die Stelle einer an sich erforderlichen und mit dem Bebauungsplanverfahren VIII-187 b auch beabsichtigten Planänderung, wobei allerdings die Geschoßflächenzahl herabgesetzt werden soll. Die vorliegende Situation wäre auf eine größere Zahl von Baugrundstücken im Plangebiet mit der davon ausgehenden negativen Vorbildwirkung übertragbar und berührt somit die Grundzüge der Planung (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 14. August 1987 - OVG 2 B 10.86 -), nach denen der durch die Ein- und Zweifamilienhausbebauung geprägte Charakter dieses Gebiets an der Havel durch die Beschränkung der Zahl der Wohnungen erhalten bleiben soll.

Da das Grundstück des Antragstellers gegenüber dem Baugrundstück der Beigeladenen liegt, und der Antragsteller von der Veränderung des Gebietscharakters, die auf der rechtswidrigen Befreiung von der nachbarschützenden Festsetzung des Be-bauungsplanes beruht, berührt wird, war dem Antrag - auch hinsichtlich der im Baubereich geplanten Baumfällungen, mit denen vollendete Tatsachen geschaffen werden würden - stattzugeben. Bei Verletzung einer unmittelbar nachbarschützenden Norm ist eine unzumutbare Beeinträchtigung des Nachbarn nicht erforderlich.