Bauliche Änderung

Bauliche Änderung; Erhaltungssatzung; Ausstattungszustand; Durchschnittswohnung

1. Der Einbau bisher nicht vorhandener Bäder, Toiletten und Zentralheizungsanlagen in Wohnhäuser stellt die Änderung baulicher Anlagen im Sinne von § 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB dar und bedarf daher im Gebiet einer Erhaltungssatzung der Genehmigung.

2. Für die Genehmigungsbedürftigkeit baulicher Änderungen spielt es keine Rolle, ob die Maßnahmen von städtebaulicher Bedeutung sind oder ob sie dazu dienen, den neuzeitlichen Ausstattungszustand einer Durchschnittswohnung herzustellen.

Im September/November 1990 kaufte der Betroffene ein mit Wohnhäusern bebautes Grundstück in München. Dies liegt, wie dem Betroffenen bekannt war, im Bereich der Satzung Nr. 11.2 "Dreimühlenstraße" der Landeshauptstadt München zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung gemäß § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB (Erhaltungssatzung "Dreimühlenstraße") vom 15.11.1988 (ABl. S. 272). Mit einer am 3.12.1990 eingegangenen Erklärung gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB wandte der Betroffene das gesetzliche Vorkaufsrecht der Landeshauptstadt München ab und wurde schließlich als Eigentümer im Grundbuch eingetragen. In dieser Erklärung bestätigte er u. a., davon Kenntnis genommen zu haben, daß die ungenehmigte Veränderung einer baulichen Anlage im Bereich einer Erhaltungssatzung eine Ordnungswidrigkeit darstelle. Ohne eine Genehmigung beantragt zu haben, nahm er jedenfalls im Januar und Februar 1992 umfangreiche, allerdings nicht baugenehmigungspflichtige Ausbauarbeiten an nahezu allen Wohnungen seines Anwesens vor. So ersetzte er in den Wohnungen vorhandene, mit Kohle, Gas oder Heizöl betriebene Einzelöfen durch eine an das städtische Fernleitungsnetz angeschlossene zentrale Heizungsanlage. Soweit ein Bad bzw. ein WC nicht zur Verfügung standen (hinsichtlich letzterer gab es gemeinsame Einrichtungen auf dem Flur), baute der Betroffene diese - teilweise unter Errichtung neuer Trennwände - in die Wohnungen ein. Obwohl er am 25.2.1993 auf die ihm bereits bekannte Tatsache, daß die Umbauarbeiten als Änderung einer baulichen Anlage im Rahmen einer Erhaltungssatzung genehmigungspflichtig seien, hingewiesen wurde, fuhr der Betroffene auch nach diesem Zeitpunkt mit den Arbeiten fort. Über einen von ihm am 8.4.1993 gestellten Antrag auf Erteilung der Genehmigung der Maßnahmen ist bislang nicht entschieden, weil der Betroffene die von ihm behaupteten Aufwendungen - 462.300 DM für den Einbau der Heizungsanlage, 577.000 DM für den Einbau der Bäder und WCs, 77.500 DM für Fliesen- und 124.000 DM für Trockenbauarbeiten für insgesamt 20 Wohnungen - nicht belegt hat. Soweit Wohnungen renoviert wurden, erhöhte der Betroffene die Mieten.

Das Amtsgericht verurteilte den Betroffenen wegen einer Ordnungswidrigkeit der vorsätzlichen ungenehmigten Änderung einer baulichen Anlage im Bereich einer Erhaltungssatzung zur Geldbuße von 10.000 DM. Mit seiner Rechtsbeschwerde rügte der Betroffene die Verletzung des materiellen Rechts, hinsichtlich des Rechtsfolgenausspruchs auch die Verletzung der Aufklärungspflicht.

Das Rechtsmittel führte zu einer Neufestsetzung der Geldbuße durch den Senat, im übrigen hatte es keinen Erfolg.

1. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde tragen die tatrichterlichen Feststellungen die Verurteilung des Betroffenen wegen einer Ordnungswidrigkeit der vorsätzlichen ungenehmigten Änderung einer baulichen Anlage im Bereich einer Erhaltungssatzung (§ 213 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 i. V. m. § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB, § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 1, § 4 Erhaltungssatzung "Dreimühlenstraße") in objektiver und subjektiver Hinsicht.

a) Gemäß § 213 Abs. 1 Nr. 4 BauGB handelt u. a. ordnungswidrig, wer eine bauliche Anlage im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 BauGB) ohne Genehmigung ändert. Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde in einem Bebauungsplan oder durch sonstige Satzung Gebiete bezeichnen, in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (Abs. 4) u. a. die Änderung baulicher Anlagen der Genehmigung bedarf. Von dieser Ermächtigung hat die Landeshauptstadt München u. a. mit der Erhaltungssatzung "Dreimühlenstraße" Gebrauch gemacht, in deren Geltungsbereich das vom Betroffenen erworbene Anwesen liegt.

aa) An der Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für den Erlaß einer Erhaltungssatzung in § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB besteht kein Zweifel (BVerfG, NVwZ 1987, 879 zur die Erhaltung baulicher Anlagen betreffenden Vorschrift des § 39 h Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Nr. 3 BauGB a. F.). Mit dieser gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage steht die hier maßgebliche Erhaltungssatzung "Dreimühlenstraße" der Landeshauptstadt München im Einklang (vgl. hierzu BVerwGE 78, 23/26 = NVwZ 1988, 357/358, ebenfalls zu § 39 h BauGB a. F.).

bb) Die Auffassung der Rechtsbeschwerde, hier fehle es an einem die Genehmigungspflicht auslösenden Eingriff in eine bauliche Anlage, teilt der Senat nicht. Ob unter der hier allein in Betracht kommenden Alternative - Änderung einer baulichen Anlage - schon jede Änderung von wesentlichen Bestandteilen eines Gebäudes (vgl. hierzu § 94 Abs. 2 BGB) zu verstehen ist, kann dahinstehen. Im allgemeinen ist unter dem Begriff "Änderung einer baulichen Anlage" jedenfalls ihre Umgestaltung (Umbau, Ausbau, Erweiterung) zu verstehen, wobei es unerheblich ist, ob diese die äußere Gestalt oder die innere bauliche Einrichtung betrifft. Immer muß aber die bauliche Substanz berührt sein (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 2.7.1987 - 6 OVG A 59.85 -; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB Bd. I § 29 Rn. 13 [Stand insoweit März 1987] und Bd. III § 172 Rn. 47 [Stand insoweit November 1992]; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB 4. Aufl. § 29 Rn. 18 und § 172 Rn. 4; Simon, BayBO a. F. Art. 3 Rn. 32, 33 d [Stand insoweit Februar 1991]). Änderungen im Inneren baulicher Anlagen sind z. B. das Errichten oder Beseitigen von Trennwänden, aber auch der Einbau bisher nicht vorhandener Bäder oder Toiletten und einer Zentralheizungsanlage, weil hierdurch jeweils schon wegen des Einbaus der Leitungssysteme in die Bausubstanz eingegriffen wird. Im vorliegenden Fall tragen die tatrichterlichen Feststellungen demgemäß die Annahme eines substantiellen Eingriffs in eine bauliche Anlage.

cc) Der in der verwaltungsrichterlichen Rechtsprechung und einschlägigen Kommentarliteratur vertretenen Auffassung, die Genehmigungsbedürftigkeit der Änderung einer baulichen Anlage im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung setze neben einem Eingriff in die Bausubstanz weiter voraus, daß die Änderung "von städtebaulicher Bedeutung ist" (vgl. OVG Lüneburg, NVwZ 1983, 557/558; VGH Bad.-Württ., NVwZ-RR 1994, 313 = DWW 1994, 55/56; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 172 Rn. 47; Battis/Krautzberger/Löhr, § 172 Rn. 4 a; Lemmel in Berl. Komm zum BauGB, § 172 Rn. 11), vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Dies gilt erst recht für die weitere Erwägung des VGH Baden-Württemberg, daß die Genehmigungspflicht nicht Änderungen umfaßt, welche lediglich Grunderfordernisse der (jeweiligen) Landesbauordnung an Wohnungen zum Gegenstand haben oder die zur Erhaltung oder Schaffung des Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung gehören (so allerdings auch May, DÖV 1994, 862/863). Für die Meinung des Senats sind folgende Überlegungen maßgebend:

§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB bestimmt drei Erhaltungsziele (Festlegungsgründe). Diese sind in den genannten Ziffern nur allgemein umschrieben. Zu ihrer Erläuterung und Konkretisierung können die mit den einzelnen Nummern korrespondierenden gesetzlichen Tatbestände für die Versagung von Genehmigungen des § 172 Abs. 3 bis 5 BauGB herangezogen werden. Die Erhaltungsziele (Festlegungsgründe) müssen mit den Tatbeständen, die als Prüfungs- bzw. Versagungsgründe beim Vollzug der Satzung die Erhaltungsziele konkret sichern sollen, identisch sein. Diesen engen Zusammenhang machen auch die Nummern 1 bis 3 deutlich; hier werden in Klammerzusätzen die jeweiligen Prüfungs- und Versagungstatbestände zitiert (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 172 Rn. 28). Erhaltungsziel (Festlegungsgrund) ist nach dem hier anzuwendenden § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung. Auch dieses Erhaltungsziel ist demgemäß durch Rückschluß auf die Versagungsgründe für erhaltungsrelevante Vorhaben zu konkretisieren. Nach § 172 Abs. 4 Satz 1 darf hier die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Das bedeutet, daß bereits bei Erlaß einer Erhaltungssatzung eine Änderung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nachteilige städtebauliche Folgen befürchten lassen muß (OVG Lüneburg, NJW 1984, 2905/2908 = DÖV 1983, 640/643 zu § 39 h BauGB a. F.; Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 172 Rn. 39, 40). Dabei wird die Erhaltungswürdigkeit nach summarischer und flächenbezogener Prüfung aufgrund einer Bestandsaufnahme oder bereits vorhandener Unterlagen festgestellt; das Vorliegen der Voraussetzungen im Einzelfall erweist sich erst bei der Entscheidung über einen Genehmigungsantrag. Auf dieser zweiten Stufe ist die Genehmigungsfähigkeit des konkreten Vorhabens zu prüfen. Bei dieser Prüfung geht es darum, ob die Änderung sachlich begründeten Anlaß zu der Sorge gibt, daß die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung nachteilig verändert wird (Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 172 Rn. 37, 74).

Aus der Systematik des § 172 BauGB und dem Wortlaut von dessen Absatz 4 ist daher zu folgern, daß die städtebauliche Bedeutung einer beantragten baulichen Veränderung für die Genehmigungsbedürftigkeit nicht maßgeblich sein kann. Ob die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen im Einzelfall einer beabsichtigten Baumaßnahme entgegensteht oder Auflagen erforderlich macht, ist der Entscheidung im Genehmigungsverfahren vorbehalten. Diese hat die Gemeinde zu treffen. Sie kann die Frage, ob eine Änderung eine städtebauliche Dimension erreicht, also etwa hierdurch der städtebaulich notwendige Bestand von preisgünstigen Altbauwohnungen zurückgedrängt wird oder ein Stadtbezirk durch Errichtung von Zweitwohnungen verödet, nur entscheiden, wenn ihr alle Vorhaben, welche bauliche Änderungen im Geltungsbereich einer Erhaltungssatzung betreffen, genehmigungsfähige wie nicht genehmigungsfähige, zur Beurteilung vorgelegt werden. Die Wertung, ob eine bauliche Änderung von städtebaulicher Bedeutung ist, kann somit nicht Aufgabe des Bauherrn sein; dies aber wäre die Folge, wenn schon die Genehmigungsbedürftigkeit von dieser Frage abhängig gemacht würde.

Ebensowenig kann für die Genehmigungsbedürftigkeit entscheidend sein, ob die bauliche Änderung in Sanierungs- und Modernisierungsmaßnahmen besteht, mit denen eine Wohnung hinsichtlich Heizung, Bädern oder Toiletten auf einen heutigen Ansprüchen genügenden Stand gebracht wird. Auch solche Änderungen können dem Schutzzweck einer Erhaltungssatzung widersprechen und nach § 172 Abs. 4 BauGB nicht genehmigungsfähig sein, beispielsweise dann, wenn die Maßnahmen die Grundlage für Mieterhöhungsverlangen des Hauseigentümers bilden, die Mieter infolge der sozialen Struktur der Wohnbevölkerung in dem Gebiet der Erhaltungssatzung zur Zahlung der erhöhten Miete nicht in der Lage und daher auszuziehen gezwungen sind, und die Gemeinde entsprechenden Wohnraum schaffen müßte. Auch bei dieser Fallgestaltung hat allein die Gemeinde zu entscheiden, ob die Voraussetzungen des § 172 Abs. 4 BauGB gegeben sind. Liegen bei Modernisierungsmaßnahmen bauliche Änderungen vor, so sind sie daher genehmigungspflichtig.

b) Auch die Verurteilung wegen eines vorsätzlichen Verstoßes gegen die genannten Vorschriften weist keinen Rechtsfehler zum Nachteil des Betroffenen auf. Nach den tatrichterlichen Feststellungen kannte er bereits aufgrund der von ihm unterzeichneten Abwendungserklärung vom 3.12.1990 die Genehmigungsbedürftigkeit, über die er im Verlauf der Umbauarbeiten am 25.2.1993 nochmals unterrichtet wurde. Bei dieser Sachlage hat das Amtsgericht einen Tatbestandsirrtum (vgl. BayObLG, AgrarR 1993, 59/60 = RdL 1992, 118/119 = ZfW 1993, 119/121 f. = NuR 1992, 393/394), nicht einen Verbotsirrtum, zu Recht verneint.

2. Hingegen hat der Rechtsfolgenausspruch keinen Bestand.

Das Amtsgericht hat u. a. zu Lasten des Betroffenen gewürdigt, daß er "offensichtlich mit Kalkül vollendete Tatsachen schaffen und die Behörde an flankierenden, die Wohnbevölkerung schützenden Maßnahmen und Auflagen hindern wollte". Das ist rechtsfehlerhaft.

Auch im Bereich des Ordnungswidrigkeitenrechts ist der Grundgedanke des § 46 Abs. 3 StGB zu berücksichtigen, wonach ein Doppelverwertungsverbot besteht, das verhindern soll, daß Umstände, die zum Tatbestand der Bußgeldnorm gehören oder die das generelle gesetzgeberische Motiv für die Bußgelddrohung darstellen, bei der Bemessung der Geldbuße noch einmal herangezogen werden (KK/Steindorf, OWiG § 17 Rn. 33, 43, 57; Rebmann/Roth/Herrmann, OWiG 2. Aufl. § 17 - Stand insoweit 1. Lfg. 1988 - Rn. 17). Wenn jemand - wie hier - in Kenntnis der Genehmigungsbedürftigkeit, aber ohne Vorhandensein der Genehmigung Eingriffe an einer baulichen Anlage vornimmt, geht es ihm immer darum, vollendete Tatsachen zu schaffen und - jedenfalls vorerst - Maßnahmen der Behörde unmöglich zu machen, die den angestrebten Erfolg erschweren oder gar verhindern könnten. Dabei macht es keinen Unterschied, ob der Betreffende die Änderung vornimmt, ohne sich um eine Genehmigung zu bemühen, oder ob er nach deren Versagung handelt. Diese Motivlage hat als selbstverständliche Begleiterscheinung vorsätzlicher Verhaltensweise Eingang in den gesetzlich vorgesehenen, hier bis zu 50.000 DM reichenden (§ 213 Abs. 2 BauGB) Bußgeldrahmen gefunden. Da die vom Tatrichter getroffenen Feststellungen die abschließende Entscheidung des Senats insoweit erlauben, hat dieser die Geldbuße neu festzusetzen (§ 79 Abs. 6 OWiG). Er hält unter Berücksichtigung des Umfangs der Rechtsverletzung, der Genehmigungsfähigkeit der getroffenen baulichen Maßnahmen und der nach den Feststellungen des Amtsgerichts geordneten wirtschaftlichen Verhältnisse des Betroffenen (§ 17 Abs. 3 Satz 1 und Satz 2 1. Halbs. OWiG) einen Betrag von 5.000 DM für angemessen.

Ein Vermieter hatte sein Haus modernisieren und Bäder, Toiletten und eine Zentralheizung einbauen lassen. Dabei hatte er keine Genehmigung der Gemeinde eingeholt, die eine Erhaltungssatzung für das Gebiet erlassen hatte. Nach dem Baugesetzbuch kann u. a. zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung die Änderung baulicher Anlagen, also auch die Modernisierung eines Hauses, von einer Genehmigung abhängig gemacht werden.

Mit Beschluß vom 23. November 1994 verhängte das Bayerische Oberste Landesgericht gegen den Eigentümer wegen vorsätzlichen Gesetzesverstoßes ein Bußgeld und meinte, es komme nicht darauf an, daß der Eigentümer die Wohnungen nur auf einen heutigen Ansprüchen genügenden Stand gebracht habe. Zweck des Gesetzes sei u. a. auch, preiswerten Wohnraum zu erhalten.

Ob das vom Gericht festgesetzte Bußgeld allerdings den Eigentümer sonderlich geschmerzt haben wird, ist zu bezweifeln, zumal ein Rückbau (Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands) kaum durchsetzbar ist.