Baulandumlegung zulässige Eigentumsbeschränkung

Die Baulandumlegung nach den §§ 45 ff. BauGB ist eine verfassungsrechtlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

Die Beschwerdeführer sind Eigentümer von Grundstücken, die in den durch Umlegungsbeschlüsse gemäß § 47 BauGB festgelegten Umlegungsgebieten belegen sind. In den Ausgangsverfahren haben sie die Aufhebung der Umlegungsbeschlüsse beantragt. In beiden Verfahren geht es um eine Erschließungsumlegung im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. BauGB; bisher landwirtschaftlich genutzte Gebiete sollen erschlossen und künftig zu Wohnzwecken genutzt werden. Die Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1512/97 haben außerdem Grundstücke außerhalb des Umlegungsgebiets, die im Bebauungsplan als "Dauerkleingärten" ausgewiesen sind. Für den Fall, daß der Umlegungsbeschluß Bestand hat, begehren sie die Einbeziehung dieser Grundstücke in das Umlegungsverfahren. Die Beschwerdeführer wenden sich in beiden Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen die Umlegungsbeschlüsse und die diese bestätigenden Entscheidungen. Sie rügen die Verletzung des Art. 14 GG sowie - im Verfahren 1 BvR 1512/97 - des Art. 3 Abs. 1 GG und - im Verfahren 1 BvR 1677/97 - des Art. 103 Abs. 1 GG.

C. Die Verfassungsbeschwerden sind unbegründet. Die angegriffenen Entscheidungen und die ihnen zugrunde liegenden Vorschriften über die Baulandumlegung sind mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG vereinbar.

I. Die verfassungsrechtliche Prüfung dieser Vorschriften wird durch den Umfang der eigentumsrechtlichen Wirkung der angegriffenen Umlegungsbeschlüsse begrenzt. Diese betreffen die Einleitung einer Baulandumlegung im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Es geht danach allein um die Verfassungsmäßigkeit der dem Vollzug eines Bebauungsplans dienenden Erschließungsumlegung nach ihren allgemeinen Voraussetzungen und nach ihrer Zielrichtung. Hierzu gehört es, die Grundstücke so zuzuschneiden, daß die einzelnen am Umlegungsverfahren beteiligten Eigentümer Bauland nach Maßgabe der früheren Eigentumsverhältnisse erhalten können, und Flächen für die notwendige Erschließung des Baugebiets bereitzustellen (vgl. §§ 45, 46, 55 Abs. 2 BauGB). Die Verfassungsbeschwerden betreffen nicht Regelungen, die erst im weiteren Verlauf des Umlegungsverfahrens Einzelmaßnahmen ermöglichen.

II. 1. Die angegriffenen Entscheidungen und die ihnen zugrunde liegenden Vorschriften über die Baulandumlegung berühren den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.

a) Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Es soll dem Eigentümer als Grundlage privater Initiative in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein und genießt einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht (vgl. BVerfGE 102, 1 [15]; stRspr.).

Die Baulandumlegung schränkt die verfassungsrechtlich gewährleistete Verfügungsfreiheit des Eigentümers ein. Der Staat nimmt den Eigentümern vorübergehend die Verfahrensherrschaft, wenn diese die Bebaubarkeit der Grundstücke über privatautonome Regelungen einer Neuordnung der Eigentumsverhältnisse nicht erreichen. Die mit einem teilweisen oder gänzlichen Verlust des bisherigen konkreten Grundstücks und der Neuzuteilung verbundene Änderung der Eigentumsverhältnisse kann notfalls auch gegen den Willen einzelner Eigentümer erfolgen. Durch die Regelungen zur Baulandumlegung schafft der Gesetzgeber die Grundlage für Entzug und Zuweisung konkreter Eigentumsgegenstände und schränkt damit zugleich die von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Handlungsfreiheit im Bereich der Eigentumsordnung ein.

b) Dem steht nicht entgegen, daß die angegriffenen Umlegungsbeschlüsse die Eigentumslage noch unverändert lassen und keine Aussage zur konkreten Inanspruchnahme einzelner Grundstücke treffen. Denn sie bestimmen bereits abschließend und für das weitere Verfahren verbindlich das Umlegungsgebiet und damit die Grundstücke, die für eine Neuordnung in Frage kommen; außerdem bewirken sie gemäß § 51 BauGB eine Verfügungs- und Veräußerungssperre.

2. Die Baulandumlegung, deren verfassungsrechtliche Einordnung das Bundesverfassungsgericht bisher ausdrücklich offengelassen hat (vgl. BVerfGE 74, 264 [279]), ist keine Enteignung, sondern eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Sie ist daher anhand von Art. 14 Abs. 1 und 2 GG und nicht nach Art. 14 Abs. 3 GG zu beurteilen.

a) Mit der Enteignung greift der Staat auf das Eigentum des Einzelnen zu. Sie ist auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet (vgl. BVerfGE 101, 239 [259]; 102, 1 [15 f.]; stRspr.). Die Enteignung setzt den Entzug konkreter Rechtspositionen voraus, aber nicht jeder Entzug ist eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Diese ist beschränkt auf solche Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll (vgl. BVerfGE 38, 175 [179 f.]). Ist mit dem Entzug bestehender Rechtspositionen der Ausgleich privater Interessen beabsichtigt, kann es sich nur um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums handeln (vgl. dazu BVerfGE 101, 239 [259]).

b) Die Baulandumlegung ist danach eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und nicht eine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG. Zwar erfolgt die Umlegung im Rahmen eines auch öffentlichen Interessen dienenden städtebaulichen Konzepts. Die Exekutive wird aber durch die §§ 45 ff. BauGB nicht ermächtigt, den Eigentümern ihre Grundstücke zu entziehen, um sie für ein konkretes, dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben einzusetzen. Das Instrument der Baulandumlegung ist in erster Linie auf den Ausgleich der privaten Interessen der Eigentümer gerichtet. Es soll diesen die bauliche Nutzung ihrer Grundstücke auch in den Fällen ermöglichen, in denen diese sich nicht selbst auf die hierzu notwendige Neuordnung ihrer Eigentumsrechte einigen. Bestandteil dieser Neuordnung ist auch der in § 55 Abs. 2 BauGB vorgesehene Flächenabzug für die in dem Bebauungsplan festgesetzten örtlichen Verkehrsflächen und Flächen für sonstige Anlagen, die überwiegend den Bewohnern des Umlegungsgebiets zugute kommen. Denn die Erschließung ist unabdingbare Voraussetzung für eine Bebaubarkeit des Gebiets und damit der einzelnen, den Eigentümern zugeteilten Grundstücke (vgl. BVerwGE 12, 1 ff.; BGHZ 89, 353 [357 f.]). Auch sie dient dem privaten Interessenausgleich.

Der die Umlegung einleitende Umlegungsbeschluß stellt danach keine Enteignung dar, sondern aktualisiert die gesetzlich in den §§ 45 ff. BauGB vorgesehene Möglichkeit, die Grundstücke im Umlegungsgebiet zum Zweck ihrer plangerechten Nutzung im konkreten Fall neu zu ordnen.

3. Der Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmende Gesetzgeber genießt keine unbeschränkte Gestaltungsfreiheit. Vielmehr muß er bei der Verwirklichung seines Regelungsauftrags die Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG beachten und sich im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen halten. Er ist, wenn er von der Ermächtigung zur Inhalts- und Schrankenbestimmung Gebrauch macht, insbesondere verpflichtet, die Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit der verfassungsrechtlichen Vorstellung eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang (vgl. BVerfGE 101, 239 [259]; stRspr.).

Die Vorschriften der §§ 45 ff. BauGB über die Baulandumlegung enthalten, soweit für die vorliegenden Verfahren von Bedeutung, eine zulässige Regelung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

a) Sie dienen dem legitimen Regelungsziel, die Neuordnung der Grundstücke zum Zweck ihrer plangerechten baulichen Nutzung zu ermöglichen (vgl. BTDrucks. III/336, S. 73 f.).

aa) Zum Inhalt des Grundeigentums gehört auch die Befugnis des Eigentümers, sein Grundstück im Rahmen der Gesetze baulich zu nutzen (vgl. BVerfGE 35, 263 [276]). Die bauliche Nutzung vermittelt dem Eigentümer in besonderer Weise einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich und ermöglicht damit eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung. Der Bebauungsplan setzt die zulässige bauliche Nutzung grundsätzlich unabhängig von den vorgegebenen Grundstücksgrenzen fest. Die durch ihn begründeten Baurechte können möglicherweise ohne eine Neuordnung der Eigentumsverhältnisse nicht verwirklicht werden. Die Bebaubarkeit des einzelnen Grundstücks hängt dann davon ab, daß in dem betroffenen Gebiet die Eigentumsverhältnisse neu geordnet werden, da sonst das Baugebiet nicht erschlossen werden kann und die Grundstücke für die bauliche Nutzung nicht zweckmäßig zugeschnitten sind. Können sich die Eigentümer nicht auf eine privatautonome Regelung einigen, führt das zur Nichtbebaubarkeit von Flächen. Die besondere Verbundenheit und gegenseitige Abhängigkeit der Eigentumsrechte hat der Gesetzgeber zum Anlaß genommen, Regelungen für eine hoheitliche Neuordnung der Eigentumsverhältnisse zu schaffen, die den Eigentümern die bauliche Nutzung ihrer Grundstücke ermöglicht.

bb) Die Neuordnung der Grundstücke mit dem Ziel, deren plangerechte und zweckmäßige bauliche Nutzung zu ermöglichen, liegt zugleich im öffentlichen Interesse. Das Grundeigentum ist im Hinblick auf seine funktionsgerechte Nutzung gemäß Art. 14 Abs. 2 GG besonderen Bindungen unterworfen. Die Unvermehrbarkeit von Grund und Boden verbietet es, seine Nutzung dem freien Spiel der Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen (vgl. BVerfGE 21, 73 [82 f.]). Die Verfassung erlaubt dem Gesetzgeber, die Interessen der Allgemeinheit bei Fragen der Bodenordnung in stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern. Das von den bauplanerischen Festsetzungen erfaßte Grundstückseigentum weist einen gesteigerten Sozialbezug auf. Bei der Ausweisung von Bauland ist eine Vielzahl städtebaulicher Belange zu berücksichtigen. Die gemeindliche Bauleitplanung ist insbesondere einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung verpflichtet (vgl. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB). An der Verwirklichung der Festsetzungen des Bebauungsplans besteht daher ein öffentliches Interesse.

b) Die Vorschriften über die Baulandumlegung schaffen auch einen angemessenen, die Belange der betroffenen Grundstückseigentümer hinreichend berücksichtigenden Interessenausgleich. Kommt es - mangels einer einvernehmlichen Lösung (vgl. BGHZ 100, 148 [151]) - zu einer hoheitlichen Baulandumlegung, können die Eigentümer zwar ihre bisherigen Grundstücke ganz oder teilweise verlieren. Sie müssen zudem einen Flächenabzug für die zur Erschließung des Baugebiets notwendigen Anlagen hinnehmen (§ 55 Abs. 2 BauGB). Diese mit der Baulandumlegung verbundenen Belastungen stehen aber in angemessenem Verhältnis zu den mit der Umlegung verbundenen Vorteilen. Alle Eigentümer haben gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1, § 59 Abs. 1 BauGB grundsätzlich Anspruch auf Zuteilung von Bauland im Verhältnis der Flächen oder Werte, in dem die früheren Grundstücke vor der Umlegung zueinander gestanden haben. Eine unangemessene Belastung einzelner Eigentümer wird vermieden (vgl. BVerfGE 100, 226 [245]), denn sie erhalten für den Verlust ihrer Grundstücke wiederum Grundeigentum, das wertgleich sein soll (vgl. § 57 Satz 2, § 58 Abs. 2 BauGB), in der Regel jedoch wertvoller sein wird als die in das Umlegungsverfahren eingebrachten Grundstücke. Der Gesetzgeber hat auch Sorge dafür getragen, daß ein schutzwürdiges Interesse einzelner Eigentümer an der Beibehaltung des Grundstückszuschnitts und der bisherigen Nutzung Berücksichtigung finden kann. Über ein solches Interesse ist bereits bei der Aufstellung des Bebauungsplans zu entscheiden, der die bauliche Nutzung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB als Ergebnis eines gerechten Ausgleichs gegenläufiger privater und öffentlicher Belange festsetzt und der gemäß § 45 Abs. 2 Satz 2 BauGB spätestens vor dem Beschluß über die Aufstellung des Umlegungsplans in Kraft getreten sein muß (vgl. BGHZ 67, 320 [328]). Es entspricht im übrigen den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, daß bei allen im Umlegungsverfahren zu treffenden Ermessensentscheidungen, die auf die Belastung von Eigentümerrechten gerichtet sind oder diese im Ergebnis bewirken, die Interessen der betroffenen Eigentümer im Verhältnis untereinander und im Verhältnis zu den mit der Umlegung verfolgten öffentlichen Interessen zu einem fairen Ausgleich gebracht werden (vgl. etwa § 56 Abs. 1 Satz 2 BauGB).

4. Es ist weder dargelegt noch ersichtlich, daß die Gerichte bei Anwendung des Umlegungsrechts in den Ausgangsverfahren Bedeutung und Tragweite des Art. 14 Abs. 1 GG verkannt haben (vgl. BVerfGE 18, 85 [92 f.]).

Die sogenannte Baulandumlegung, die in den §§ 45 ff. des Baugesetzbuchs (BauGB) geregelt ist, stellt eine verfassungsrechtlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) dar und ist keine Enteignung. Dies hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Beschluß vom 22. Mai 2001 entschieden. Aufgabe der Baulandumlegung ist es, zur Verwirklichung eines Bebauungsplans oder zur Bebauung nach dem sich aus der Umgebungsbebauung ergebenden Rahmen Grundstücke so neu zu ordnen, daß nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Die Umlegung wird durch den Umlegungsbeschluß eingeleitet, der das Umlegungsgebiet bezeichnet. Die darin gelegenen Grundstücke werden zur Umlegungsmasse vereinigt, aus der die Flächen vorweg ausgeschieden werden, die zur Erschließung der im Umlegungsgebiet belegenen Grundstücke erforderlich sind. Aus der verbleibenden Verteilungsmasse sind den Eigentümern nach Möglichkeit Grundstücke in gleicher oder gleichwertiger Lage wie die eingebrachten Grundstücke entsprechend dem Verhältnis zuzuteilen, in dem die früheren Grundstücke vor der Umlegung nach ihrer Fläche oder nach ihrem Verkehrswert zueinander gestanden haben. Mit der Bekanntmachung der Unanfechtbarkeit des Umlegungsplans, der den neuen Rechtszustand beschreibt, ist das Umlegungsverfahren beendet. Soweit zum Grundsätzlichen.

Eigentümer von Grundstücken, die von einem Umlegungsverfahren betroffen waren, dessen Ergebnis ihnen nicht zusagte, hatten Klage auf Aufhebung der Umlegungsbeschlüsse erhoben, die in allen Instanzen erfolglos geblieben waren. Nach Auffassung der Zivilgerichte regele das BauGB die Baulandumlegung als verfassungsrechtlich zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Gegen die Umlegungsbeschlüsse und die diese bestätigenden gerichtlichen Entscheidungen erhoben Eigentümer Verfassungsbeschwerde und rügten im wesentlichen eine Verletzung der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, da es sich bei der Baulandumlegung um eine Enteignung handele und die §§ 45 ff. BauGB mit Art. 14 Abs. 3 GG nicht vereinbar seien.

Der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts hat die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen. Zur Begründung seiner Auffassung, daß die Vorschriften über die Baulandumlegung in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmen, führt das Bundesverfassungsgericht im wesentlichen aus:

Es fehle bei der Baulandumlegung bereits an dem die Enteignung charakterisierenden Zweck der Maßnahme. Die Enteignung sei nicht nur auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen gerichtet, sondern der Entzug des Eigentums dient darüber hinaus der Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Die Enteignung setze danach den Entzug konkreter Rechtspositionen voraus, keinesfalls aber sei jeder Entzug auch eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Diese sei beschränkt auf solche Fälle, in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden solle. Sei hingegen mit dem Entzug bestehender Rechtspositionen der Ausgleich privater Interessen beabsichtigt, handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Die Baulandumlegung sei deshalb eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Zwar erfolge die Umlegung im Rahmen eines auch öffentlichen Interessen dienenden städtebaulichen Konzepts. Sie diene aber nicht der Durchführung eines konkreten Vorhabens des gemeinen Wohls. Das Instrument der Baulandumlegung sei in erster Linie auf den Ausgleich der privaten Interessen der Eigentümer gerichtet. Diesen solle die bauliche Nutzung ihrer Grundstücke auch in den Fällen ermöglicht werden, in denen sie sich nicht selbst auf die hierzu notwendige Neuordnung ihrer Eigentumsrechte einigten. Der die Umlegung einleitende Umlegungsbeschluß stelle danach keine Enteignung dar, sondern aktualisiere die gesetzlich in den §§ 45 ff. BauGB vorgesehene Möglichkeit, die Grundstücke im Umlegungsgebiet zum Zweck ihrer plangerechten Nutzung im konkreten Fall neu zu ordnen.