Austausch eines analogen Wasserzählers gegen einen elektronischen mit Funkmodul

1. Dem Einbau und Betrieb fernauslesbarer Wasserzähler mit aktivierter Funkfunktion durch kommunale Wasserversorger stehen weder datenschutzrechtliche Hindernisse noch Gründe des Gesundheitsschutzes entgegen.

2. Nach Art. 4 Nr. 1 DSGVO reicht es aus, dass eine bestimmte natürliche Person direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie etwa einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten oder zu einem besonderen identitätsprägenden Merkmal identifiziert werden kann.

3. Den Einrichtungsträgern steht hierbei auch kraft Bundesrecht das alleinige Recht zu, die Art des Wasserzählers zu bestimmen.

Die Ast. begehren vorläufigen Rechtsschutz gegen die ihnen durch Bescheid auferlegte Verpflichtung, dem Ag. durch die Gewährung des Zugangs zu ihrem Anwesen die Möglichkeit zu eröffnen, den vorhandenen analogen Wasserzähler gegen einen elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul auszutauschen. Die Ast. sind Miteigentümer eines Hausgrundstücks mit zwei Wohneinheiten, das sie mit ihren beiden Kindern und mit den Eltern der Ast. zu 1 bewohnen. Der dort eingebaute Wasserzähler erfasst den Gesamtverbrauch des Anwesens. Der Ag., ein kommunaler Zweckverband, betreibt eine öffentliche Wasserversorgungseinrichtung und hat dazu eine Wasserabgabesatzung (WAS) erlassen. Er wies Anfang Februar 2021 in einem Rundschreiben darauf hin, dass im Rahmen des turnusmäßigen Austauschs der Einbau von elektronischen Wasserzählern mit Funkmodul geplant sei; innerhalb einer Frist von zwei Wochen könne der Verwendung der Funktion Fernauslesung widersprochen werden, sofern der Wasserzähler nicht mehrere Wohneinheiten versorge. Die Ast. und die Eigentümerin der weiteren Wohnung erklärten daraufhin ihr fehlendes Einverständnis mit dem Einbau und der Inbetriebnahme eines elektronischen Wasserzählers mit Fernauslesung und verweigerten einem Mitarbeiter des Ag. den Zugang. Die Ast. erhoben zudem Widerspruch nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO und äußerten Bedenken gegen die datenschutzrechtliche Konformität und die Verhältnismäßigkeit des Einbaus der Geräte.

Der Ag. verpflichtete daraufhin mit Bescheid vom 12. Mai 2021 die Ast. und die Eigentümerin der weiteren Wohnung, einem Beauftragten des Ag. Zugang zum Grundstück zu gewähren und den Zähleraustausch zu dulden; insoweit wurde die sofortige Vollziehung angeordnet und für den Fall der Nichtduldung ein Zwangsgeld angedroht.

Die Ast. verweigerten den Mitarbeitern des Ag. erneut den Zutritt, erhoben beim VG Klage gegen den Bescheid vom 12. Mai 2021 und stellten einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Die Duldungsverfügung sei schon deshalb rechtswidrig, weil sie ergangen sei, ohne über den Widerspruch nach Art. 21 DSGVO zu entscheiden. Das Widerspruchsrecht nach Art. 24 Abs. 4 GO sei nur bei Mehrfamilienhäusern mit Sammelwasserzähler ausgeschlossen; ein solches sei vorliegend nicht gegeben. In der Duldungsanordnung liege ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung.

Den Widerspruch der Ast. nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO wies der Ag. mit Schreiben vom 15. Juli 2021 zurück.

Mit Beschluss vom 4. August 2021 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO ab, da die Klage nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage keine Aussicht auf Erfolg habe. Gegen diesen Beschluss wenden sich die Ast. mit ihrer Beschwerde.

I. Die zulässige Beschwerde, die der Senat anhand der fristgerecht dargelegten Gründe prüft (§ 146 Abs. 4 Satz 1 und 6 VwGO), hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage zu Recht abgelehnt.

1. Die Ast. tragen vor, von Nr. 1 der Verfügung gingen trotz des Verstreichens des Termins noch Wirkungen aus, da sie ein Zwangsgeld zu zahlen hätten, wenn sie der Verpflichtung zur Zutrittsgewährung nicht nachkämen; auch könne jederzeit eine wiederholende Verfügung ergehen. Die Anordnung, den Austausch des analogen Zählers gegen einen digitalen Zähler zu dulden, sei rechtswidrig. Es sei bereits fraglich, ob diese Anordnung von § 25 WAS gedeckt sei; der bloße Verweis auf § 19a WAS genüge insoweit nicht. § 25 WAS beziehe sich bei zutreffender Auslegung nur auf Verstöße nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 WAS, nicht dagegen auf die Art der Messeinrichtung, die sowohl in analoger als auch in digitaler Form eine korrekte Erfassung ermögliche. Auch das Ermessen sei hier fehlerhaft ausgeübt worden, denn niemand komme zu Schaden oder habe einen Nachteil, wenn die Zulässigkeit eines Wasserzählers mit Funkfunktion zunächst in einem Hauptsacheverfahren geklärt werde. Die Ast. hätten mit Schreiben vom 31. Mai 2021 dargelegt, weshalb sie elektromagnetische Strahlung von geringer Intensität nicht für unbedenklich hielten und dass sie nicht bereit seien, vermeidbare intermittierende Strahlung im Wohnbereich hinzunehmen. Die biologischen Mechanismen bei einer Dauerexposition elektromagnetischer gepulster Strahlung seien komplexer als vom Ag. dargestellt. Der Widerspruch gegen den Einbau der Funkfunktion sei begründet, da die Ermächtigungsgrundlage in Art. 24 Abs. 4 Satz 2 bis 7 GO nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Sie lege für Sammelwasserzähler keine Untergrenze z. B. von zehn Personen fest, wie sie bei der Erhebung von Geodaten in Form von Einwohnerkatastern bestehe. Es sei eine Ungleichbehandlung, wenn das Widerspruchsrecht unabhängig von der Bewohnerzahl letztlich von der Art des Gebäudes abhänge. Die bloße bauliche Abtrennung von Wohneinheiten unabhängig von deren Nutzung sei kein Sachgrund, der den Personenbezug entfallen lasse; dafür genüge jedenfalls das Vorhandensein einer Wohneinheit mit einer Einliegerwohnung nicht. Bei verfassungskonformer Auslegung sei von einer widerleglichen Vermutung auszugehen, wonach bei Gebäuden mit mehreren Wohneinheiten, die von einer geringen Anzahl Personen bewohnt würden, ein Recht auf Deaktivierung der Funkfunktion bestehe. In einer kleinen Gemeinschaft könne ohne besonderen Aufwand festgestellt werden, wer z. B. durch Schulbesuch oder Arbeit abwesend sei, so dass sich der individuelle Wasserbezug in einem bestimmten Zeitraum bzw. zu einem bestimmten Zeitpunkt ermitteln lasse. Wegen der zu erstellenden Rechnungen lägen dem Ag. regelmäßig auch die Namen und Wohnadressen zu den jeweiligen Zählernummern vor. In Kombination mit anderen Daten, z. B. der Telekommunikations- und Internetanbieter, des Gas- und Stromverbrauchs oder von Bewegungs-, Navigations-, Melde- und Gesundheitsapps lasse sich feststellen, wer im Haus anwesend sei. Der Einsatz dauerfunkender digitaler Wasserzähler sei zu dem geltend gemachten Zweck nicht erforderlich und laufe somit dem Grundsatz der Datensparsamkeit zuwider. Anders als bei Smartmetern für Gas und Strom erfolge bei Funkwasserzählern auch keine Zertifizierung der Geräte durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik; daher sei nicht erkennbar, ob die allgemeinen Standards hinsichtlich der Verschlüsselung der Übertragung eingehalten würden. Insgesamt überwiege damit das Aufschubinteresse der Ast. Auch das Schweizerische Bundesgericht habe mit Urteil vom 5. Januar

auch keine Zertifizierung der Geräte durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik; daher sei nicht erkennbar, ob die allgemeinen Standards hinsichtlich der Verschlüsselung der Übertragung eingehalten würden. Insgesamt überwiege damit das Aufschubinteresse der Ast. Auch das Schweizerische Bundesgericht habe mit Urteil vom 5. Januar 2021 entschieden, dass der Einsatz von Wasserzählern mit Funkfunktion in Grundrechte eingreife, und technische Anpassungen der Geräte insbesondere hinsichtlich der kontinuierlichen Sendefunktion gefordert.

2. Dieses Vorbringen der Ast. ist nicht geeignet, die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Ergebnis infrage zu stellen.

a) Nicht ganz zweifelsfrei erscheint allerdings die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Eilantrag sei hinsichtlich der Nr. 1 des Bescheids bereits unstatthaft, weil die dort getroffene Anordnung, einem Beauftragten des Ag. zu einem bestimmten Termin den Zugang zu dem Wasserzähler zu gewähren und dazu das Betreten des Anwesens zu dulden, nach Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG durch Zeitablauf erledigt sei. Zwar war die genannte Verfügung aufgrund ihres eindeutigen Wortlauts so zu verstehen, dass die den Ast. auferlegte Handlungs- und Duldungspflicht nur einmalig am 9. Juni 2021 um 10 Uhr und nicht auch bei etwaigen späteren Versuchen eines Wasserzähleraustauschs erfüllt werden musste. Die aus dem Verstreichen des Termins folgende Unmöglichkeit der Zweckerreichung ließ aber die Anordnung nicht zwingend obsolet werden. Nach Meinung des Bundesverwaltungsgerichts kann auch ein durch Zeitablauf gegenstandslos gewordenes Ge- oder Verbot weiterhin nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfalten, wenn es die Grundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen etwa in Gestalt eines Zwangsgelds (U. v. 20.6.2013 - 8 C 17.12 - juris Rn. 19) oder für einen Kostenbescheid bildet (B. v. 25.11.2021 - 6 B 7.21 - juris Rn. 7). Folgt man dieser Rechtsauffassung, so hat sich die für sofort vollziehbar erklärte Anordnung in Nr. 1 des Bescheids vom 12. Mai 2021 noch nicht gänzlich erledigt, so dass der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auch insoweit statthaft ist.

b) Bei der hiernach anzustellenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussichten der anhängigen Anfechtungsklage ist das Verwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die Ast. durch die Anordnung, einem Mitarbeiter des Ag. Zugang zu ihrem Anwesen zu gewähren, um ihm die Überprüfung und den Austausch des bisherigen Wasserzählers zu ermöglichen, nicht in ihren Rechten verletzt sind (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

aa) Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist die auf Art. 22 Abs. 2 KommZG, Art. 24 GO beruhende Bestimmung des § 25 Abs. 1 der Satzung für die öffentliche Wasserversorgungseinrichtung (Wasserabgabesatzung - WAS) des Ag. vom 21. November 2019, die mit der amtlichen Mustersatzung übereinstimmt. Danach kann der Ag. zur Erfüllung der nach dieser Satzung bestehenden Verpflichtungen Anordnungen für den Einzelfall erlassen. Diese Befugnisnorm zielt, wie sich schon aus ihrem generalklauselartig formulierten Wortlaut ergibt, entgegen dem Vortrag der Ast. nicht bloß auf die in § 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 WAS genannten bußgeldbewehrten Verstöße, sondern auf alle Arten von Pflichtverletzungen (vgl. BayVGH, B. v. 8.3.2019 - 4 CE 18.2597 - NVwZ-RR 2019, 833 Rn. 9).

Zu den satzungsrechtlich begründeten Pflichten der angeschlossenen Grundstückseigentümer gehört die in § 13 Abs. 1 Satz 1 WAS normierte, auf Art. 24 Abs. 3 GO beruhende Verpflichtung, den Beauftragten des Ag. den Zutritt zu allen der Wasserversorgung dienenden Einrichtungen zu gestatten, soweit dies zur Prüfung, ob die Vorschriften der Satzung erfüllt werden, erforderlich ist. In dem damit zugelassenen Betreten von Räumen, die zu einer Wohnung gehören, liegt bei fehlender Einwilligung zwar ein Grundrechtseingriff im Sinne von Art. 13 Abs. 7 GG. Dieser ist aber gerechtfertigt, da die Überwachung und Instandhaltung der aus Gründen des Gesundheitsschutzes (§ 37 IfSG) betriebenen öffentlichen Trinkwasserversorgungseinrichtung, für die ein Anschluss- und Benutzungszwang gilt (§ 5 WAS), im Sinne eines vorbeugenden Schutzes dazu dient, einen Zustand nicht eintreten zu lassen, der eine dringende Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen würde (vgl. BVerfG, U. v. 13.2.1964 - BvL 17/61 u. a. - BVerfGE 17, 232/251 f.; LT-Drs. 17/19804 S. 2).

Bestandteil der dem Betretungsrecht unterliegenden öffentlichen Wasserversorgungseinrichtung sind auch die auf den Grundstücken bzw. in den Gebäuden nach der Hauptabsperrvorrichtung angebrachten Wasserzähler (§ 3 WAS). Für ihre Aufstellung, technische Überwachung und Auswechslung hat der Ag. zu sorgen, wobei er Art, Zahl, Größe und Aufstellungsort bestimmen kann (§ 19 Abs. 1 Satz 2 WAS). Die in diesem Zusammenhang notwendigen Installations- und Wartungsarbeiten sind nur möglich, wenn seinen Beauftragten der Zutritt zu den Räumen gewährt wird, in denen sich die Geräte befinden oder installiert werden sollen. Aus § 19 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 13 Abs. 1 Satz 1 WAS folgt daher eine entsprechende Handlungs- und Duldungspflicht der Grundstückseigentümer, die mittels Einzelfallanordnungen nach § 25 WAS durchgesetzt werden kann.

bb) Die den Ast. auferlegte Verpflichtung, den Zugang zu ihrem Wasserzähler zum Zwecke der Überprüfung und des Austauschs zu gewähren, war nicht deshalb rechtswidrig, weil der Ag. damit erklärtermaßen den Zweck verfolgte, gemäß § 19a WAS einen elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul zu installieren. Hierin lag kein unzulässiger Eingriff in Grundrechte oder einfachgesetzliche Rechtspositionen der Ast.

Die mit § 19a Abs. 1 WAS eröffnete Möglichkeit, elektronische Wasserzähler mit oder ohne Funkmodul einzusetzen und zu betreiben, beruht auf der speziellen Satzungsermächtigung in Art. 24 Abs. 4 Satz 1 GO, die anlässlich der Neufassung des Bayerischen Datenschutzgesetzes (G. v. 15.5.2018, GVBl. S. 230) in die Gemeindeordnung aufgenommen wurde, um für die damit verbundenen Grundrechtseingriffe eine gesetzliche Grundlage zu schaffen (LT-Drs. 17/19628 S. 56). Macht ein kommunaler Satzungsgeber von dieser Regelungsoption Gebrauch, ist er auch an die nachfolgenden Vorschriften des Art. 24 Abs. 4 Satz 2 bis 7 GO gebunden, die die Nutzung der auf diese Weise gewonnenen Daten beschränken und den Gebührenschuldnern und Grundstückseigentümern unter bestimmten Umständen ein Widerspruchsrecht gegen die Verwendung der Funkfunktion einräumen.

Der hiernach vom Gesetzgeber nur unter engen Voraussetzungen zugelassene Einsatz von elektronischen Wasserzählern mit Funkfunktion verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Im fortlaufenden Betrieb solcher Messgeräte liegt weder ein unzulässiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (1) noch ergeben sich daraus nach derzeitigem Erkenntnisstand Gesundheitsgefahren für die Bewohner (2).

(1) Die in einem elektronischen (Funk-) Wasserzähler erfassten Verbrauchsmengen stellen allerdings, wenn und soweit sich daraus Rückschlüsse auf das individuelle Verbrauchsverhalten einzelner Personen ziehen lassen, personenbezogene Daten der Bewohner oder sonstigen Nutzer des betreffenden Anwesens dar. Insoweit reicht es nach Art. 4 Nr. 1 DSGVO aus, dass eine bestimmte natürliche Person direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie etwa einem Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten oder zu einem besonderen identitätsprägenden Merkmal identifiziert werden kann (vgl. auch BVerwG, U. v. 27.11.2014 - 7 C 20.12 - BVerwGE 151, 1 Rn. 41 m.w.N.). Dies ist beim Betrieb eines Wasserzählers zumindest dann der Fall, wenn die aufgezeichneten Verbrauchsdaten eine Wohnung oder eine sonstige Gebäudeeinheit betreffen, die von einer einzelnen Person genutzt wird. Aber auch bei gemeinsamer Nutzung durch mehrere Personen lassen sich, wenn der Wasserverbrauch durch einen elektronischen Zähler kontinuierlich aufgezeichnet wird, unter Umständen mit nur geringem Zusatzwissen Rückschlüsse auf die Verbrauchsgewohnheiten Einzelner ziehen (vgl. Schweizerisches Bundesgericht, U. v. 5.1.2021 - 1 C_273/2020 - EuGRZ 2021, 228 juris Rn. 36).

Hiernach liegt jedenfalls in bestimmten Fallkonstellationen in dem Erfassen, Speichern und elektronischen Auslesen oder Übermitteln des Wasserverbrauchs der angeschlossenen Grundstücke eine Verarbeitung personenbezogener Daten im Sinne von Art. 4 Nr. 2 DSGVO. Diese ist, sofern keine Einwilligung vorliegt (Art. 4 Nr. 11 DSGVO), nach Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. e DSGVO nur rechtmäßig, wenn sie für die Wahrnehmung einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe erforderlich ist. Die dafür nach Art. 6 Abs. 3 Satz 1 Buchst. b DSGVO notwendige Rechtsgrundlage hat der Bayerische Gesetzgeber mit der in Art. 24 Abs. 4 Satz 1 GO enthaltenen Sonderregelung zum Einsatz und Betrieb derartiger Wasserzähler geschaffen (vgl. LT-Drs. 17/19628 S. 56). Entgegen dem Vortrag der Ast. genügt diese Satzungsermächtigung, die nur die in Abs. 1 Nr. 2 genannten Wasserversorgungseinrichtungen mit Anschluss- und Benutzungszwang erfasst, sowohl den unionsrechtlichen Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Buchst. e DSGVO als auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Eingriffe in das nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

(a) Der mit der Verarbeitung personenbezogener Daten unter bestimmten Umständen verbundene Rechtseingriff dient der Wahrnehmung einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe und verfolgt damit einen legitimen Zweck. Die Versorgung mit Trinkwasser ist eine zur Daseinsvorsorge gehörende gemeindliche Pflichtaufgabe (Art. 83 Abs. 1 BV; Art. 57 Abs. 2 Satz 1 GO; § 50 Abs. 1 WHG), die im Wege der kommunalen Zusammenarbeit wahrgenommen werden kann. Die aus Gründen des öffentlichen Wohls betriebenen Wasserversorgungseinrichtungen (Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 GO) erfüllen mit dem Betrieb von Wasserzählern ihre aus § 18 Abs. 1 und 2, § 35 AVBWasserV (V. v. 20.6.1980, BGBl I S. 750) folgende Verpflichtung, die von den Kunden verbrauchten Wassermengen mittels funktionierender Messeinrichtungen festzustellen.

Den Einrichtungsträgern steht hierbei auch kraft Bundesrechts das alleinige Recht zu, die Art des Wasserzählers zu bestimmen (vgl. BGH, U. v. 21.4.2010 - VIII ZR 97/09 - NJW-RR 2010, 1162 juris Rn. 11). Der Einsatz elektronischer Verbrauchserfassungsgeräte ist ihnen nicht deshalb verwehrt, weil diese keiner Zertifizierung durch das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik bedürfen. Die Wasserversorger sind unabhängig davon für die Einhaltung der allgemeinen Sicherheitsanforderungen nach Art. 5 Abs. 1 Buchst. f, Art. 32 DSGVO verantwortlich. Sie müssen sich daher vor dem Einsatz elektronischer (Funk-) Wasserzähler bei dem Gerätehersteller vergewissern, dass die gespeicherten und übermittelten Daten durch geeignete technisch-organisatorische Maßnahmen ausreichend vor dem Zugriff unberechtigter Dritter geschützt sind (LT-Drs. 17/19804 S. 2).

Die Umstellung von den nur vor Ort ablesbaren analogen Wasserzählern auf fernablesbare digitale Geräte, mit denen neben dem Wasserverbrauch weitere Informationen wie etwa der Wasserdurchfluss oder die Wassertemperatur elektronisch erfasst, gespeichert und übermittelt werden können, ist zur effizienten und ressourcenschonenden Erfüllung der öffentlichen Versorgungsaufgabe geeignet. Sie dient insbesondere dazu, den Personalaufwand für eine genaue Verbrauchsermittlung zu vermindern und technische Defekte, die zu Undichtigkeiten im Leitungsnetz oder zu Gefahren für die Trinkwasserhygiene führen können, früher und zielgenauer zu erkennen (vgl. LT-Drs. 17/19804 S. 2; Knoblauch, KommP BY 2017, 317/318).

(b) Zur Erreichung dieser Ziele ist der Einsatz elektronischer Wasserzähler mit Funkmodul erforderlich, da ein gleich geeignetes, aber mit geringerem Datenverbrauch verbundenes Messverfahren nicht existiert. Die mit den fernablesbaren Geräten ermöglichte Verarbeitung personenbezogener Daten geht auch hinsichtlich ihres rechtlich zulässigen Umfangs nicht über das gebotene Maß hinaus und entspricht insofern dem Gebot der Datensparsamkeit bzw. Datenminimierung (Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DSGVO). Die mit Hilfe solcher Wasserzähler gewonnenen Daten unterliegen nach Art. 24 Abs. 4 GO spezifischen Zweckbindungen, die die allgemeinen Zweckänderungserlaubnisse auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 4 DSGVO verdrängen (LT-Drs. 17/19628 S. 56). So dürfen nach Art. 24 Abs. 4 Satz 2 GO in einem elektronischen Wasserzähler nur Daten gespeichert und verarbeitet werden, die zur Erfüllung der Pflichtaufgabe der Wasserversorgung und zur Gewährleistung der Betriebssicherheit und Hygiene der gesamten Wasserversorgungseinrichtung erforderlich sind. Nach Art. 24 Abs. 4 Satz 3 GO dürfen die gespeicherten Daten nur ausgelesen und verwendet werden zur periodischen Abrechnung oder Zwischenabrechnung des Wasserverbrauchs (Nr. 1) sowie anlassbezogen, soweit dies im Einzelfall zur Abwehr von Gefahren für den ordnungsgemäßen Betrieb der Wasserversorgungseinrichtung und zur Aufklärung von Störungen im Wasserversorgungsnetz erforderlich ist (Nr. 2). Letzteres ermöglicht durch den vorübergehenden Einsatz der Geräte außerhalb des Regelbetriebs eine schnelle Lokalisierung von Leckagen oder Rohrbrüchen (vgl. Götz, KommP BY 2018, 249/251); die Träger der öffentlichen Wasserversorgung erfüllen damit ihre Verpflichtung, die Wasserverluste in ihren Einrichtungen gering zu halten (§ 50 Abs. 3 Satz 2 WHG). Die in Art. 24 Abs. 4 Satz 4 GO darüber hinaus zugelassene Verwendung der Jahresverbrauchswerte zur Berechnung und Festsetzung der Gebühren für die Benutzung einer Abwasserbeseitigungseinrichtung ist immer dann, wenn die Abwassergebühren nach einem Frischwassermaßstab berechnet werden, zwingend erforderlich und stellt daher eine gemäß Art. 6 Abs. 4 DSGVO zulässige Zweckänderung der Daten dar. Insgesamt ist damit, anders als in dem vom Schweizerischen Bundesgericht entschiedenen Fall (EuGRZ 2021, 228 juris Rn. 52), bereits kraft Gesetzes gewährleistet, dass für die Erhebung, Speicherung und Nutzung der personenbezogenen Daten in jedem Fall ein hinreichend gewichtiger Grund vorliegt.

(c) In der Verarbeitung von Verbrauchsdaten durch einen elektronischen Wasserzähler mit Funkmodul liegt kein so schwerer Rechtseingriff, dass bei der notwendigen Gesamtabwägung das Interesse des öffentlichen Wasserversorgers an der Nutzung dieser multifunktionalen Geräte zurückstehen müsste. Aus der Sicht des Grundrechts auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) kann der Einsatz fernablesbarer Zähler sogar als eine besonders schonende Art der Verbrauchsdatenerfassung angesehen werden, da auf diese Weise das Betreten von privaten Räumen entbehrlich wird. Die für das Auslesen der Messwerte zuständigen Bediensteten des Versorgungsunternehmens, die dem Datengeheimnis unterliegen (Art. 11 BayDSG), erhalten bei der Befahrung des Einrichtungsgebiets mit Funkempfangsgeräten keinen unmittelbaren Einblick in die Wohn- und Lebensverhältnisse der Anschlussnehmer, sondern erlangen lediglich sachbezogene Informationen über Zählerstände und Durchflussmengen. Selbst wenn sie aufgrund äußerlich erkennbarer Begleitumstände eine bestimmte Person als den alleinigen Verbraucher identifizieren können, liegt darin im Normalfall noch keine tiefgreifende Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Die bloße Kenntnis, in welchen Zeiträumen und in welcher Menge eine einzelne Person Wasser verbraucht hat, lässt angesichts der vielfältigen Verwendungsmöglichkeiten von Leitungswasser innerhalb eines Haushalts oder einer Betriebsstätte in der Regel noch keine gesicherten Schlussfolgerungen über spezielle Verhaltensgewohnheiten zu. Soweit dies aufgrund besonderer Umstände ausnahmsweise dennoch der Fall ist, steht dem Betroffenen zur Wahrung seiner Interessen das von Art. 24 Abs. 4 GO unberührt bleibende Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO zu, das den Wasserversorger zu einer individuellen Abwägungsentscheidung und gegebenenfalls zur Unterlassung der Datenverarbeitung verpflichtet (vgl. LT-Drs. 17/19804 S. 2; LT-Drs. 17/19628 S. 56).

(d) Die Zumutbarkeit des Einsatzes eines elektronischen Wasserzählers mit Funkmodul hängt aus grundrechtlicher Sicht nicht von dem Bestehen oder gar von der Reichweite des in Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO geregelten spezifischen Widerspruchsrechts ab, das dem Gesetzentwurf zu Art. 24 Abs. 4 GO erst nachträglich hinzugefügt worden ist (LT-Drs. 17/20500).

Nach den genannten Bestimmungen können die Gebührenschuldner, die Eigentümer und die berechtigten Nutzer des versorgten Objekts unabhängig voneinander innerhalb einer Ausschlussfrist von zwei Wochen nach Zugang eines Hinweises zum geplanten Einsetzen eines Wasserzählers mit Funkfunktion schriftlich widersprechen (Satz 5) mit der Folge, dass ein solcher Zähler nicht eingesetzt werden darf (Satz 6), wobei dies nicht gilt, wenn in einem versorgten Objekt mehrere Einheiten einen gemeinsamen Wasserzähler haben (Satz 7). Die letztgenannte Vorschrift, die das Widerspruchsrecht entfallen lässt, beruht auf der typisierenden Annahme, dass bei gemeinsamer Nutzung eines Wasserzählers keine personenbezogenen Daten verarbeitet würden (LT-Drs. 17/21815), da der gemessene Verbrauch bei mehreren Hausparteien in der Regel ohne zusätzliches Sonderwissen, über das der Wasserversorger grundsätzlich nicht verfüge, nicht mehr konkreten Personen zugeordnet werden könne (BayLfD, 30. Tätigkeitsbericht 2020, 6.2.3.2.). Dass dabei als Unterscheidungskriterium auf die Zahl der (selbständigen) „Einheiten“ in dem versorgten Objekt und nicht auf die Bewohnerzahl abgestellt wird, lässt sich mit Blick auf den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) jedenfalls damit begründen, dass die baulichen Gegebenheiten meist dauerhafter bestehen als die persönlichen Nutzungsverhältnisse und sich zudem eindeutiger feststellen lassen.

Mit der in Art. 24 Abs. 4 Satz 5 bis 7 GO getroffenen Regelung werden allerdings mögliche Grundrechtseingriffe durch den Einsatz fernablesbarer Wasserzähler schon deshalb nicht in vollem Umfang ausgeschlossen, weil dieses landesgesetzliche Widerspruchsrecht ausdrücklich nur beim erstmaligen Einbau solcher Geräte besteht (vgl. LT-Drs. 17/20500 S. 1 f.). Spätere Erwerber und Nutzer der betreffenden Wohneinheit müssen also, auch wenn der Zähler allein ihren Verbrauch erfasst, den Betrieb eines bereits vorhandenen Geräts mit Funkfunktion weiter hinnehmen, wenn sie sich nicht mit Erfolg auf das unionsrechtliche Widerspruchsrecht nach Art. 21 Abs. 1 DSGVO berufen können. In dieser auf der gesetzlichen Ermächtigung des Art. 24 Abs. 4 Satz 1 GO beruhenden Duldungsverpflichtung liegt jedoch aus den oben dargelegten Gründen kein schwerwiegender oder gar unzumutbarer Grundrechtseingriff. Entgegen der Meinung der Ast. ist daher von Verfassungs wegen eine erweiternde Auslegung des in Art. 24 Abs. 4 Satz 6 GO normierten Rechts auf Deaktivierung der Funkfunktion weder bei einem späteren Wechsel des Wohnungseigentümers oder -nutzers geboten noch in dem hier vorliegenden Fall, dass ein für mehrere Wohneinheiten gemeinsam genutzter Wasserzähler den Verbrauch einer nur geringen Zahl von Personen erfasst.

(2) Aus der Verwendung elektronischer Wasserzähler mit aktivierter Funkfunktion ergeben sich ersichtlich auch keine nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG unzulässigen Gefährdungen der menschlichen Gesundheit.

Für die Beurteilung möglicher gesundheitlicher Auswirkungen der von fernauslesbaren Wasserzählern abgegebenen elektromagnetischen Strahlung kann mangels spezieller Studien nur auf die für Mobiltelefone gewonnenen wissenschaftlichen Erkenntnisse zurückgegriffen werden, wobei zu berücksichtigen ist, dass die abgestrahlte Leistung eines Handys ein Vielfaches der Strahlungsleistung eines typischen Funkwasserzählers beträgt (LT-Drs. 18/7406 S. 5; Berechnungsbeispiel bei Thimet in Thimet [Hrsg.], Kommunalabgaben- und Ortsrecht in Bayern, Teil IV, Art. 9, 4.4.1). Dabei ist die tatsächlich auf den Menschen einwirkende Feldstärke im Vergleich nochmals weitaus geringer, weil Mobiltelefone in der Nähe des Kopfes verwendet werden, während Funkwasserzähler in der Regel in einem Keller an der zentralen Hauswasserzuleitung angebracht sind. Da die von einem Sender ausgehende Strahlungsleistung, die z. B. die Hautoberfläche eines Menschen erreicht, annähernd quadratisch mit der Entfernung abnimmt, sofern nicht noch eine Abschirmung durch Wände hinzukommt, wird die tatsächlich für die Bewohner eines Hauses verbleibende biologische Einwirkungsdosis so klein, dass sie rechnerisch nicht mehr sinnvoll dargestellt werden kann (vgl. LT-Drs. 18/7406 S. 5; Thimet, aaO.).

Gesundheitliche Bedenken gegen den Einsatz von Wasserzählern mit Funkfunktion lassen sich danach insbesondere nicht unter dem von den Ast. angeführten Gesichtspunkt einer sogenannten elektromagnetischen Hypersensibilität bzw. Elektrosensibilität begründen. Wie sich aus einer vom Bundesamt für Strahlenschutz publizierten Zusammenfassung der Ergebnisse des Deutschen Mobilfunk Forschungsprogramms ergibt, sind nicht-thermische biologische Wirkungen bei niedrigen Intensitäten hochfrequenter Felder bisher nicht nachgewiesen. Als Fazit der zahlreichen durchgeführten Studien ergibt sich, dass ein ursächlicher Zusammenhang zwischen elektromagnetischen Feldern und den Beschwerden elektrosensibler Personen mit hoher Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden kann; diese Einschätzung wird von der Weltgesundheitsorganisation geteilt und steht im Einklang mit einer aktuellen Risikobewertung des auf europäischer Ebene gebildeten Wissenschaftlichen Ausschusses „Neu auftretende und neu identifizierte Gesundheitsrisiken“ aus dem Jahr 2015 (www.bfs.de/DE/themen/emf/hff/wirkung/hff-diskutiert/hff-diskutiert.html). Dass diese fachwissenschaftlich begründeten Erkenntnisse mittlerweile überholt wären, ist nicht ersichtlich und wird auch von den Ast. nicht substantiiert vorgetragen.

cc) Da hiernach gegen den Einsatz elektronischer Wasserzähler mit Funkfunktion unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt durchgreifende Bedenken bestehen, durfte der Ag. auf der Grundlage der satzungsrechtlichen Befugnisnorm des § 25 Abs. 1 WAS die angefochtene Verfügung erlassen. Angesichts seiner vorherigen Grundsatzentscheidung, ab dem 1. Januar 2021 keine mechanischen Wasserzähler mehr im Versorgungsgebiet einzubauen, war er gegenüber den Ast. auch nicht verpflichtet, auf die beabsichtigte Umrüstung für einen Übergangszeitraum bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu verzichten. Da die ausführlich begründete Anordnung des Sofortvollzugs ebenfalls nicht zu beanstanden ist, kann die Beschwerde insgesamt keinen Erfolg haben.

[…] Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).